大西洋理事会：研判新一届美国国会的内外政策

作者：  来源：上海美国研究

编者按：

美国中期选举后将迎来分立政府，共和党以微弱优势控制了众议院，民主党则保住参议院。共和党控制众议院后，将能够对拜登政府后两年的政策发展产生影响。美国对乌克兰的援助是否会有变化，在国土安全和对外关系上是否有新的做法，在拨款和提升债务上限上又有何对策?近日，美国大西洋理事会的多位专家对此进行了分析。文章内容如下：

约翰·赫布斯特(John Herbst)，前美国驻乌克兰大使，欧亚中心高级主管

美国将继续援助乌克兰

和之前的预期不同，中期选举的结果将不会改变美国对乌克兰的政策。在选举前，一些分析人士预测，如果共和党民粹主义候选人获胜，将大幅减少美国对乌克兰的援助。但“红色浪潮”并没有出现，共和党人以微弱优势控制了众议院。同时，共和党的民粹主义或特朗普派表现不佳。这都表明共和党人在国会的影响力可能不会增加，因此可能不会反对援助乌克兰。此外，即将卸任的国会可能会确保在“跛脚鸭”国会会议期间为乌克兰提供直到2023年都足够的资金，即将上任的国会也可能会保持对乌克兰的支持。

乔什·利普斯基(Josh Lipsky)，地缘经济中心高级主管，曾任国际货币基金组织顾问

提高债务上限的争论

众议院几个席位的变动可能对全球经济产生重大影响，目前美国最紧迫的挑战是找到提高债务上限的方法。美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)表示，美国将在2023年夏达到债务上限，如果在此之前不能提高上限，将导致美国信用评级下调、利率螺旋上升以及股市震荡等后果。美国两党都很清楚这一问题，美国债务违约的风险可能会成为共和党要求民主党在某些政策上妥协的筹码，例如削减开支。需要注意的是，民主党人试图在新一届国会宣誓就职前的“跛脚鸭”国会会议期间通过提高债务上限，提前结束这场争论。

无论最终计票结果如何，新一届国会都将把焦点集中在美联储上。在疫情期间，两党都很尊重美联储主席杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)，后者在2021年顺利连任。但如果美国通货膨胀居高不下或国内经济出现衰退，国会预计会对美联储提出更尖锐的问题，并举办更严厉的听证会，两党在这一问题上达成了罕见的共识。

兰登·德伦茨(Landon Derentz)，全球能源中心高级主管，前美国能源部非洲和中东事务主管

能源许可改革

随着国会向右倾斜，新一届众议院领袖可能会帮助推动能源许可改革，进一步巩固美国作为主要传统能源和清洁能源超级大国的地位。第118届国会在2023年将继承的能源和气候环境并不乐观，受到疫情后经济衰退和俄乌冲突的影响，短期内的能源市场波动让世界处于紧张状态。但是，尽管华盛顿的行政部门和立法部门之间存在政治分歧，但也存在在能源和气候领域妥协的先例。

近七年前，奥巴马政府帮助共和党人废除了存在40年之久的美国原油出口禁令，以换取可再生能源税收优惠。现在，如果国会不允许能源许可改革，拜登政府标志性的能源和气候立法《通胀削减法》将不能充分发挥作用。能源许可要求的环境审查网络也限制了石油和天然气管道及相关基础建设，阻碍了对世界经济去碳化至关重要的清洁能源基础设施的发展。

共和党可能是气候问题的关键。随着西方国家重新致力于减少对俄罗斯和石油输出国组织(OPEC)能源供应的依赖，共和党人可能会看到加快能源许可改革的好处，而此前改革的努力都受到民主党进步派的阻挠。同时，政治姿态可能会使改革受挫，尤其是注意力开始转向2024年大选，确保美国在俄乌冲突持续的情况下继续保持全球市场可靠供应商的地位面临很高的风险。因此，在新一届国会中，寻求改革将重新获得关注。

克里斯托弗·斯卡鲁巴(Christopher Skaluba)，斯考克罗夫特战略与安全中心跨大西洋安全倡议主任，前国防部欧洲和北约政策首席主任

北约和欧洲松了一口气

欧洲盟友担心美国新一届国会有一批受到特朗普启发而对北约持谨慎态度的议员。虽然国家安全没有直接列入地方选举的议题，但近期共和党掌控的国会可能会削减对乌克兰的援助的前景引起了布鲁塞尔的担忧。

鉴于共和党在众议院微弱的多数席位，以及民主党掌控的参议院对乌克兰的支持依然强劲，北约和乌克兰的支持者担忧的最坏情况并未出现，他们可以暂时松口气了。最近的民调显示，美国民众仍然支持美国对乌克兰的援助，同时选举否认者(electiondeniers)在中期选举中被击败，这恢复了美国民主的活力，也是北约等民主机构的福音。但是，所有对北约的积极影响都随着特朗普宣布再次竞选总统而烟消云散，他很可能在竞选过程中再次传播他反北约的世界观。

雷切尔·里佐(Rachel Rizzo)，欧洲中心非常驻高级研究员

欧洲面临新的国防和安全压力

在过去两年中，修复与欧洲的关系一直是拜登政府外交政策议程的支柱。他帮助德国在国防开支上摆脱困境，称赞欧洲国家在俄乌冲突后与俄罗斯能源脱钩，甚至承诺将美国军队永久驻扎在波兰。

现在国会有更重要的事情要做，例如专注解决国内经济问题，甚至是共和党的内斗。因此，欧洲不会像特朗普政府时期一样受到威胁。但是，关注美欧贸易和竞争空间依旧很重要，尤其是有关《通胀削减法》和欧洲对美国贸易保护主义的指控。同时，随着俄乌冲突的持续，美国指责欧洲没能在国防和安全上发挥作用。为了保障美欧日后的关系，欧洲必须挺身而出，发挥前瞻性作用。

基特·康克林(Kit Conklin)，地理技术中心非常驻高级研究员，前美国国家安全官员

共和党人将挑战拜登的中国政策

众议院的共和党人将利用他们的多数席位来解决中美关系中的关键问题，他们会最先关注技术竞争、供应链韧性以及对美国出口管制整体效力的严格审查。

许多共和党人认为，最近对中国最大的半导体制造公司实施的出口管制政策是“打地鼠”(whack-a-mole)式战略的延续。因此，众议院外交委员会将开始对美国商务部工业和安全局(BIS)处理出口管制的行为进行为期90天的审查，可能会特别强调出口的审批程序。共和党人认为，BIS在2021年批准向出口“黑名单”上的公司出口超610亿美元的美国半导体技术。

在90天的审查结果公布之前，共和党领导的众议院可以对现有的出口管制法律提出修改意见。例如，把BIS从美国商务部中分离出来，直接向美国总统报告(类似于美国贸易代表办公室)，从而加强BIS的能力;在BIS内部建立新的情报办公室，扩大对新兴和基础技术最终用途的控制。总之，共和党领导的众议院将把中美技术竞争视为关键的优先事项，预计新的立法将对安全、贸易和供应链韧性产生重大影响。

芭芭拉·斯莱文(Barbara Slavin)，“伊朗未来倡议”的负责人

不会改变拜登政府对伊朗的政策

在拜登总统执政的前两年，两党在美国的对外政策，尤其是针对乌克兰和中东的政策上达成了一致。鉴于“红色浪潮”并未出现，预计新一届国会不会对美国对乌克兰和中东的政策产生很大影响。如果拜登政府与伊朗就伊朗核问题达成协议，国会将无法阻止该协议。

预计众议院共和党人会放大内塔尼亚胡可能的鹰派观点，他近期重新在以色列掌权。对他来说，伊朗问题的存在可以转移人们对以色列和巴勒斯坦紧张局势以及美国对以色列对待巴勒斯坦人和以色列阿拉伯人批评的注意力。

杰森·马扎克(Jason Marczak)，拉丁美洲中心高级主管

众议院共和党人可能就委内瑞拉和中美洲政策向拜登政府施压

随着民主党继续控制参议院，当务之急是迅速批准剩余的美国驻拉丁美洲和加勒比地区以及该地区多边机构的大使人选，如美洲开发银行和美洲组织。

众议院领导层的变化，可能会在委内瑞拉和中美洲这两个关键领域给拜登政府带来新的压力。随着共和党控制众议院，并关注佛罗里达州和 2024年总统大选(编者注：佛罗里达州是大选的关键州之一，该州有大量古巴和委内瑞拉移民，中美洲政策与其切身利益密切相关，他们亲共和党，是决定该州选举走向的关键群体之一)，尽管众议院通过的任何立法都可能在民主党控制的参议院中失效，但众议院的听证会和立法预计仍将试图保持对委内瑞拉的强硬政策。

新一届众议院还将推进对美国移民政策的多项调查，包括呼吁对国土安全部采取的行动进行调查。这些举措将关注拜登政府的中美洲政策。这些政策寻求短期和长期的解决方案，以减少来自这些国家的移民，其中包括外交努力的政策，例如6月在美洲峰会上提出的《洛杉矶移民与保护宣言》(Los Angeles Declaration on Migration and Protection)。听证会和调查将侧重于国土安全部，同时涉及美国政府在中美洲的政策重点。

最重要的是，两党对拉丁美洲和加勒比地区的政策目标和行动应该是一致的。随着中国在该地区的存在和影响力不断增大，美国两党在该地区的政策分歧只会损害美国的长期利益。

丹·内格雷亚(Dan Negrea)，自由与繁荣中心高级主任，曾任美国国务院商业事务特别代表

共和党人可能会同意拜登的贸易政策

共和党控制的众议院认为，美国过去对发展中国家基于财政援助和贸易优惠的政策应转变成促进经济伙伴关系的政策。共和党人认为，美国的海外政策必须为美国人谋利。

对发展中国家的财政援助主要是通过国际政府和非政府组织提供，而这些机构本身就存在问题，可能会被其他行为者利用，或追求自己的目标，而不是帮助受援国。共和党人可能会认为，未来的财政援助将通过企业、商业协会和宗教组织等民间社会合作伙伴提供。

共和党人表示，特惠贸易协定要有选择的使用，促进经济伙伴关系对贸易双方都有好处，私营部门在其中也发挥了关键的作用。由于特朗普和拜登政府都不热衷于达成新的特惠贸易协议，两党可能会在这一领域找到共同点。伙伴关系的另一种形式是友岸外包(friend-shoring)，将美国企业的供应链从中国转移到为美国公司提供经济激励的友好国家。拜登政府最近签署的印太经济框架，汇集了占世界国内生产总值40%的12个国家，其中不涉及美国援助或进入美国市场的优惠政策。该协议对世界经济的关键部门制定了公平的规则与商业标准。

托马斯·沃里克(Thomas Warrick)，斯考克罗夫特战略与安全中心前沿防御项目非常驻高级研究员，曾任美国国土安全部负责反恐政策的副助理部长

“跛脚鸭”国会可能会改善国会对国土安全的监督

新一届国会将对国土安全产生重大影响。众议院11个主要委员会(如国土安全委员会、外交委员会和商业委员会等)的领袖和参议院9个主要委员会的领袖，将对国土安全部拥有全部或部分权力。

众议院和参议院根据每届国会开始时通过的规则控制委员会的管辖权。在众议院方面，议长应重申适用于第117届国会期间的谅解备忘录，即其他众议院的授权委员会需要和国土安全委员会就国土安全部相关的授权立法进行协调。在参议院方面，多数党领袖应考虑将国土安全和政府事务委员会分成两个单独的委员会。监督国土安全部和进行调查是两项重要的、独立的任务，需要两个委员会来专门关注。

文章摘译自大西洋理事会(Atlantic Council)网站文章How will the next Congress affect US policy on Ukraine，China，the economy，and more?

来源时间：2022/11/25   发布时间：2022/11/22

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