谁赢得了债务上限之争？

作者：  来源：海国图智研究院

2023年6月2日，美国共和党与民主党达成债务上限协议，由总统签署成为法律，避免了预计最早于6月5日发生的债务违约。该协议对美联储的财政政策有何影响，以及它是否解决了长期预算和债务问题?本期内容来自总部位于华盛顿特区专门在社会科学领域进行研究和教育的智库——布鲁金斯学会(Brookings Institution)，节选了其对拜登总统和众议院议长凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)之间达成的债务上限协议的观点和看法。

播客基本信息

【主题】谁赢得了债务上限之争?

【时间】2023.06.05

【主持人】布鲁金斯学会高级研究员杜大伟

【发言人】布鲁金斯学会哈钦斯财政和货币政策中心高级研究员兼主任大卫·韦塞尔(David Wessel)

【网 址】https://www.brookings.edu/podcast-episode/who-won-the-debt-ceiling-fight/

播客节选

杜大伟：

大家好，我是布鲁金斯学会贸易播客Dollar and Sense的主持人杜大伟(David Dollar)。今天，我们将讨论如何尝试从债务上限协议中解脱出来。我们邀请到了布鲁金斯学会哈钦斯财政和货币政策中心主任大卫·韦塞尔(David Wessel)，欢迎来到这个节目，大卫。

大卫·韦塞尔：

很高兴来到这个节目。

杜大伟：

目前，国会两院都通过了这项债务上限协议。我们将在6月2日星期五进行会谈，并且预计拜登总统将很快签署该协议。那么，大卫，这项主要由拜登总统和麦卡锡议长谈判达成的协议的主要特点是什么?

韦塞尔：

这个长达99页的法案，主要做了几件大事。它为每年拨款的支出设定了上限。这大约是所有联邦支出的四分之一，国会每年也都要为此投票。它为下一个财政年度和再下一个财政年度设定了上限。它允许增加国防开支以及适度地削减国内开支。这非常复杂，因为这个法案还有各种各样的附带协议。

但现在基本上每年拨款支出大幅增加的时代已经结束。尽管削减幅度不是很大，特别是与共和党人想要的相比。

法案还将债务上限的另一次对决推迟到2025年初的某个时候，这让智库学者和记者在预算上松了一口气。它有一些规定使今年秋天政府停摆的可能性比以前小得多，因为我们有分权政府。

总的来说，它对改变联邦债务上升的轨迹没有多大作用，因为它没有触及关键部分，也没触及社会保障、医疗保健、税收等问题。而且它短期内也不会对经济产生太大的影响。但其他经济层面——美联储、能源价格、气候变化、乌克兰战争、商业信心等等——都是更重要的关键因素。

杜大伟：

那么，拜登总统从这笔交易中得到了什么呢?麦卡锡议长从中得到了什么?最重要的是，美国民众想知道是谁赢了?

韦塞尔：

我认为麦卡锡议长和拜登总统都从这次谈判中得到了他们想要的。他们似乎找到了一种在每个人都认为他们互相瞧不起的谈判方法。虽然麦卡锡提出了一个妥协方案没有让众议院的所有共和党人都得到支持，但这一方案得到了很多人的支持。该方案也通过了参议院的同意，尽管很多共和党人投票反对它。但这表明他可以达成协议并获得选票，这一点是有问题的。

拜登得到的是对联邦支出的适度限制。他的力量得到加强，虽然人们认为拜登同意和共和党谈判是错误的决定，但谈判达成了一项协议，坦率地说，对民主党人来说相当不错。

如果我必须选择一个赢家，我会说拜登和民主党赢了。他们得到了共和党人想要从去年在基础设施和气候变化方面的巨额支出中去除的各种东西。该法案的其他条款以及联邦政府处理各种能源项目许可方式的一些变化都非常温和，拜登政府对发生的事情有很大的控制权。

所以，我想说麦卡锡和拜登在政治上都更强大。但是如果你想问谁赢了，我会说拜登赢了。

杜大伟：

好的，这很有帮助。接下来让我们谈谈这个法案的形成对经济的影响。这项债务上限协议对经济有何影响?我特别感兴趣的一个问题是，这是否会让美联储的工作变得更容易?这在某种意义上是否取代了美联储上调利率25个基点的政策?我想听听你对此的看法。

韦塞尔：

好的。当联邦政府支出减少时，GDP增长往往会被削减。联邦政府在2024财年和2025财年的支出将少于预期。因此，这将对GDP增长产生一定的负面影响。

另一方面，我们刚刚消除了经济层面的一个不确定性，即美国是否会违约。这个不确定性不仅困扰着金融市场，还困扰着企业，甚至可能影响一些公民。

因此，总的来说，正如你所指出的，美联储试图小幅减缓经济增长。债务上限协议对美联储有所帮助，因为它让美联储对未来几年的情况更加稳定。但我认为债务上限协议不足以取代美联储上调利率25个基点的政策。对美联储来说，一个更大的问题是，最近的银行业问题在多大程度上导致银行减少贷款，这就是他们很难弄清楚的事情。

美联储决策者在6月中旬召开会议，那时的目标是“跳过”加息，但为7月是否加息增加了不确定性。正如你所指出的，我们在6月2日星期五记录了这一点，并且得到了非常强劲的就业数据。目前，劳动力市场仍然强劲，通货膨胀正在下降，但速度非常缓慢。所以，这让我相信美联储将在未来几个月内进行更多的加息。

杜大伟：

我想问一个稍微技术性的问题，在达成这项协议之前，财政部基本上已经耗尽了其现金账户，然而现在又不得不建立它。这是否足以真正改变金融市场和经济?这是我们应该考虑的另一个短期因素吗?又或者说是整个过程对经济的影响?

韦塞尔：

是的，这是一个非常有趣的问题。因为财政部遇到了债务上限，所以他们借的钱比平时要少，而且它已经将资金数量和支票账户从往常的大约5000亿或6000亿美元减少到大约300亿美元。

所以，在接下来的几个月里，他们将不得不筹集6000亿美元。财政部有一些债券市场顾问，叫做财政部借款咨询委员会(Treasury Borrowing Advisory Committee)，财政部问过他们，“你认为我们可以多快筹集到6000亿美元并且不会搞砸一切?”有人说可能需要大约三四个月的时间，因为如果他们试图快速筹集很多资金，可能会推高短期利率，并且会使美联储的工作复杂化。

但我认为这是一个可控的问题。通常，在这些事情上，当市场知道会发生什么时，他们更容易进行调整。这并不像新冠疫情或银行倒闭那样。因此，我预计财政部将透明化他们的借款计划，私营部门和美联储也都可以适应这一点。但这是一种不寻常的摩擦，我们以前从未见过。

杜大伟：

该协议主要涉及财政政策，例如提高债务上限，以便政府可以借款，并为政府支出设定目标。但是，在政策方面，我们最终得到了什么，有多好或多坏都是需要考虑的?

韦塞尔：

一个问题是一些政府项目的速度放缓，有时这些事情需要十年或更长时间才能完成。这似乎真的不像是好政府应该做的，我们必须解决这个问题。

然而，我认为这项协议有助于恢复民主的观念。几周前，当联邦债务违约的问题出现时，我们似乎让那些威权国家抓住了把柄——看，这种民主的东西行不通。是的，当压力来临时，我们的民主是有效的，我们也需要一段时间才能得到正确的答案。

因此，我认为当危机发生时，国会可以团结起来。我一直担心这一点，因为在新冠疫情期间国会达成了很多共识，但在2008金融危机时却没有。我担心国会两极分化太大。但是当国会必须做点什么时，比如避免联邦债务违约，他们会团结起来。

杜大伟：

下面将是我的最后一个问题，我现在必须提出来，因为你刚刚提到了。所以，你认为这是在告诉我们的伙伴和一些与我们关系紧张的国家，我们的民主是有效的。但是，我们在过去两周里让世界经历这种焦虑，这是功能失调的迹象吗?

韦塞尔：

令人沮丧的是，我们确实存在财政问题。联邦债务目前预计约为GDP的100%，国会预算办公室(CBO)预计未来十年将上升到GDP的120%左右，未来25年将上升到GDP的200%。在这一方面，我们的民主并没有起到很好的效果。

我的意思是，过去我们都会悬崖勒马，但这次有人担心我们不会。但这确实表明，我们在处理长期问题时仍然存在一些问题，对于像中国这样的国家来说，这些问题有时更容易处理。

杜大伟：

因此，从联邦债务稳定与GDP的关系的角度来看，这项协议并不能解决我们的长期财政问题。经常有很多关于减少债务的讨论，事实上他们是不现实的，也不必要，因为经济一直在增长。

韦塞尔：

完全是这样。

杜大伟：

在经济繁荣时期，经济名义增长率约为4%——如果美联储发挥作用，实际增长率应为2%，通货膨胀率应为2%。如此，我们可以承受适度的债务积累，并且不会对经济造成太大负担。但正如你刚才指出的那样，我们并没有走上这条轨道。

韦塞尔：

对的，换句话说，债务的增长速度不可能永远超过经济的增长速度。我们也正走在这条轨道上。

另一方面，我们现在仍然能够提高债务上限，以相对较低的利率在全球市场上借入数千亿美元。因此，世界并没有因为我们的借款金额而畏缩。

杜大伟：

还有最后一个话题我想和你谈谈。你认为我们的政府可能不会停摆。我们的财政年将于9月30日结束。所以，尽管现在这个协议还比较空泛，但两党必须做实际的拨款法案。据我了解，如果他们在10月1日之前没有做所有事情，那么这可能导致政府停转。那么，在未来6个月到一年的财政政策方面，我们应该期待些什么呢?

韦塞尔：

该法案所做的是对整体国防和非国防支出设定了一些上限，但现在由众议院拨款委员会(Committee on Appropriations)来决定哪些项目的支出增长将跟上通货膨胀，哪些不会，这意味着他们将无法提供他们现在提供的所有相同服务。

关于这笔交易如何达成，一件有趣的事情是总统的首席谈判代表之一是管理和预算办公室主任莎兰达·杨(Shalanda Young)。她在众议院拨款委员会工作了14年。因此，这里有各种各样的交易，以及关于拨款将如何运作的信息，这可能会降低政府停转的风险。

该法律有一项规定，也就是鼓励国会在2024年1月12日之前完成拨款法案。如果他们没有通过12项拨款法案，那么自然就会有包括国防在内的全面生效的支出削减。所以，我希望有两件事：一是，如果他们已经同意并把政府计划的支出写进法律，那么政府停摆涉及的问题都比较小。

二是，如果他们能在10月1日的最后期限完成工作，可以想象他们会进行持续决议。但他们在拨款法案中有一个非常非常强烈的动机，就是要在1月1日之前完成它。那么，停摆可能吗?是的。因为我们有了这个解决方案，政府停摆的可能性是否较小?可能性小得多。

杜大伟：

好的，我很高兴我们报道了眼前的危机，这场危机已经结束了。但事实上，我们仍有很多长期问题需要认真思考和制定政策。所以，非常感谢您来本期节目，大卫.

韦塞尔：

别客气。

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来源时间：2023/6/27   发布时间：2023/6/26

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