黄仁伟：全球经济治理机制变革与金砖国家崛起的新机遇

作者：黄仁伟  来源：《国际关系研究》2013年1期

　　本文试图对全球治理机制变革和新兴大国崛起之间的互动性作出新的解读。作者认为，全球治理机制变革的核心特征是从“西方治理”向西方与非西方“共同治理”的转变，以此构成金砖国家整体崛起的历史机遇。本文从四个方面展开：首先，国际金融危机以来全球治理进入新阶段，新兴大国既是全球化进程的重要参与者，又是国际体系权力转移的主要方向。其次，全球治理的新特点在于西方大国越来越难以承担公共品供应的责任，而新兴大国尚未做好能力和制度的准备，作为全球治理体系的变革陷入僵持状态。其三，在此渐进曲折的过程中，西方大国在全球治理中越来越陷于被动，新兴大国则越来越趋于主动，全球治理越来越不等同于“西方治理”。其四，中国正在成为全球治理机制变革的重要参与者和推动者。全球经济治理既是中国的战略挑战，又是中国的战略资源。中国应调整战略和策略，抓住参与全球治理的战略机遇，实现与西方大国的战略再平衡。

　　中国共产党的十八大报告指出：全球治理机制正在发生深刻变革。这是中国官方对全球治理问题的最新理论概括和战略判断。其中至少透出几个最关键的要点：其一是中国官方第一次在最高文件中以“全球治理”取代了“全球经济治理”，表明中国不再把全球治理限定在经济事务领域，它涵盖着经济、政治、安全、社会和其他新领域的全球治理内容。其二是中国官方文件也是首次使用“全球治理机制”的概念，这表明全球治理不只是一种外交事务和世界现象，而且是一种机制和制度，它是世界秩序的另一种表述。其三是这种机制正在发生“深刻变革”，也可以说“全球治理”正在从“西方治理”转型为“西方和非西方的共同治理”。这种变革不仅关系到国际体系的发展趋势，而且影响到各国的国内治理理念和制度安排。仅仅从这些初步理解来看，中国正在成为全球治理的重要参与者和治理机制变革的重要推动者。上述这个变革的战略内涵和历史意义无论如何都不可低估。为此，本文试图对全球治理机制变革和新兴大国崛起之间的互动性作出新的解读，主要探讨的是全球经济治理机制变革的新阶段、新特点。

　　一、全球经济治理机制变革的新阶段

　　全球治理是全球化的重要阶段，也是国际体系转型的重要组成部分。经济全球化深入发展，客观上要求在全球范围进行跨国家的经济协调和监控。然而，经济全球化的无序与全球经济调节的弱势并存，使世界经济长期处于失衡、不公平的巨大风险之中。国际金融危机就是这一深层次矛盾的集中表现。国际金融危机以后，全球化和全球治理进入一个新时期。改革全球经济治理机制，加强国际经济协调，成为发达国家和发展中国家的共同议题。

　　新兴大国既是全球化进程的重要参与者，又是国际体系权力转移的主要方向。在发达国家经济陷入低迷状态，难以提供全球治理公共品的背景下，新兴大国承担越来越多的责任，发挥越来越大的作用，成为全球治理的发展趋势之一。目前，金砖五国国内生产总值已占全球总量的近20%，贸易额占全球贸易额的15%，对全球的经济贡献率接近一半。预计到2030年，金砖五国的经济总量与西方七国相当，双方在全球治理体系中的地位也将达到相对均衡。因此，新兴大国在全球治理中的地位和作用不断上升，符合世界大势的客观进程。

　　联合国体系、G20、金砖国家、区域机制是当前全球治理的四个层面，其中联合国体系正在从传统的国际治理体系向全球治理体系转变，这个转型过程十分艰难。G20作为全球治理的另一主体地位越来越凸显出来，但是其机制化过程几乎没有进展。金砖国家是在金融危机后形成的新兴大国集群，直接成为这一轮全球治理机制变革的主要参与者。作为“后金融危机时代”国际战略格局中的两大“集群”，西方发达国家与新兴发展中国家之间，正围绕全球经济治理展开博弈。在G20之中出现金砖五国峰会和G7峰会并存的“大峰会前的小峰会”，形成两大“集群并存”的新现象。

　　然而，这种权力转移过程在全球治理的不同领域表现出不平衡的特点。新兴大国在全球经济治理领域表现出某种后发优势，已经开始发挥稳定和改革的推进作用，其虽然在全球安全治理领域仍未占据上风，但在一定程度上对“西方干预治理”具有制衡作用;在全球气候治理等新领域，由于发达国家的立场后退，新兴国家的角色正在从“被治理者”向治理者转变;在全球社会治理领域，正在从西方的“善治”与“劣治”区分标准转向发达和发展中国家各自的内部治理。“全球治理”不等于“西方治理”正在成为国际社会的共识。

　　全球治理机制的变化反映着国际力量对比和世界经济格局的变化，首先是在全球经济治理领域。一方面，新兴市场国家和发展中国家经济实力迅速崛起，参与全球经济治理的意愿和能力逐步加强;另一方面，西方发达大国仍对全球经济治理机制保持着主导地位，世界经济秩序的不合理性尚未根本改变。世界经济中的南北发展严重失衡依然存在，建立公正合理的国际经济新秩序，仍然是长期曲折的发展进程。尽管如此，发达国家与发展中国家合作、共同参与世界经济治理的态势正在形成，全球经济治理机制正在出现有利于新兴经济体的积极变化。

　　尽管全球经济治理的重点对象正在向西方发达经济体转移，但这一过程将长期而艰难。作为既得利益者的欧美发达国家不会轻易让出手中的主导权，势必会想方设法拖延改革进程，或者设定改革底线。而新兴大国则试图借助全球治理机制的构建，改革现存国际经济组织，扩大其代表性和发言权。西方大国对“现存国际制度的改革”只是停留在表面和局部的领域，并非要进行实质性的、系统性的变革，这突出表现在保持甚至扩大“领导权”的努力上。最近几年，美欧几经努力，保持了对国际货币基金组织和世界银行的领导权，但又不得不在基金配额和领导职务人选上对新兴大国稍作让步，反映了全球经济治理机制的领导权已难保持“一统天下”。至于规则的改造和创新，西方更是拖延和抵制，试图将“西方治理”的核心内涵保持在“全球治理”的外壳之中。可见，全球经济治理机制的转型刚刚处于起步线上，在领导权和创制权两个方面受到西方大国的有力阻碍。

　　近年来的研究成果表明，全球经济治理机制的发展趋势正在从短期危机应急机制转向长效经济治理机制;从各国对外经济关系调节转向各国宏观经济政策协调;从目标共识的协商机制转向约束性的规制机制。这种转变在国际贸易、国际金融、国际投资等领域较早出现雏形，它们来源于发达国家在20世纪80年代就通过的OECD、广场协议、G7等机制形成的一整套制度。在西方经济治理机制的基础上，国际金融危机后逐渐形成一批发达经济体和新兴经济体共同创制的新机制、新范式，如促进世界经济“强劲、可持续、平衡增长”的框架目标，保证国内宏观经济增长的“数量化规则”，防止国际经济失衡的一揽子“参考性指南”等。这些新机制逐渐同“西方主导的全球治理”拉开距离，同“西方自由市场秩序”产生差别，其方向是从“西方治理”转变为“全球治理”。

　　新兴国家在崛起之初就不得不接受全球经济治理机制，这无疑是沉重的压力和严峻的挑战，但也不失为战略机遇。全球经济治理的重心随着市场重心的转移，正向新兴经济体倾斜，在全球经济治理领域，新兴经济体与发达经济体在地位和能力之间的距离正不断缩短。这种转变不仅有利于降低新兴经济体融入世界经济体系的成本，而且可能降低由于新兴经济崛起而加剧世界经济失衡的风险。尽管全球经济治理变革是发达经济与新兴经济共同参与和推动的，但是就调整利益结构的动力和方向而言，金砖国家越来越成为这个变革的主动推动者。

　　全球经济治理既是一种利益交换和平衡，更是人类共同安全和共同发展的需要;既是对全球市场机制的深刻变革，又是对世界政治格局的重构。换言之，这实质上是对新大陆发现以来所形成的西方主导的世界秩序变革，一场通过和平与发展的方式、渐进式展开的、前所未有的变革。正因为如此，西方发达经济体尽可能地推迟这场变革的到来，或者尽量降低已经发生的变革力度。同时，西方并不是简单的守成者，它们也在试图通过新机制构建，将其市场利益和战略目标渗透其中。而新兴经济体也不是一味地追求变革，它们也需要保持全球经济治理机制的相对稳定性，以此维系世界经济环境的相对稳定。这种保守与变革并存的两重性，使全球经济治理变革呈现出复杂性、多样性和长期性。

　　世界经济治理机制进入了新的变革期即全球治理转型的关键时期，这个转型是旧的西方治理向新的西方(发达经济体)与非西方(新兴经济体)共同治理的转变。把握这个历史性机遇的特点，有利于增强金砖国家的整体崛起，成为全球经济治理机制变革的重要推动力。

　　二、全球经济治理机制变革的新特点

　　1.宏观经济政策的国际协调机制停滞不前

　　2008年金融危机爆发，20国集团首次聚会的主要使命就是在发达经济体和新兴经济体之间形成一个全球经济的宏观政策协调机制。当时，美国、欧盟、日本和以中国为代表的新兴经济体一起，共同刺激经济复苏，防止出现类似20世纪30年代的大萧条。不可否认，这次全球宏观经济政策协调产生了一定成效。但是5年时间过去了，全球在治理机制这一领域内几乎没有进展。其主要原因是发达国家缺乏这方面的变革动力。由于西方主要经济体仍处于低迷状态，全球经济连续减速，国际宏观经济政策协调的难度大大增强。

　　西方经济本身成为“宏观经济协调机制”的治理对象。在2012年IMF年会上，国际货币基金组织指出，世界经济整体减速，存在重大的“不确定性”和“下行风险”。欧元区债务危机长期化和美国“财政悬崖”问题，是世界经济前景的主要不确定因素。由于这两个主要发达经济体的宏观调控失灵，全球经济的宏观协调机制陷于无效状态。发达经济体力图通过宽松货币政策转嫁危机，使新兴经济体面临热钱流入、通货膨胀和资产缩水的威胁。

　　发达经济体内部、发达经济体与新兴经济体之间、援助国与低收入国家之间的宏观经济政策目标充满矛盾：是确保增长优先，还是以财政整顿为重点;通缩的风险大，还是通胀对未来经济更有害;是接受或增加外来援助以度难关，还是抵制或减少财政援助以图自保?这些宏观政策目标的分歧，严重削弱了全球宏观调控机制的变革动力和各国宏观政策工具的有效性。

　　发达经济体利用全球宏观政策协调机制缺失，力图转嫁经济衰退的破坏性因素。2012年10月，就在IMF年会召开前后，欧美日等央行纷纷推出新一轮大规模货币宽松措施，给新兴经济体和发展中国家带来很大的通胀压力。2010年，美国的第二轮量化宽松货币政策(QE2)曾经催生全球大宗商品市场泡沫，导致世界市场的粮食价格和石油价格骤然上升。这一轮量化宽松政策虽然没有立即导致价格暴涨，但是只要西方经济稍有复苏，通胀的潜在危险就会转化为现实危险。目前国际货币基金组织、世界银行、世贸组织等国际经济组织都不具备控制大宗商品价格的稳定机制。G20的经济总量约占世界85%，又是大宗商品的主要消费国和供应国，应当能够比联合国系统更加有效管制大宗商品价格。最近几年的G20议程均涵盖全球大宗商品价格问题，并就形成IOSCO、改进大宗商品衍生品市场监管达成共识。今后宏观经济协调和大宗商品价格监管将相辅相成，成为G20协调机制的两大领域。

　　2.IMF配额改革步履维艰

　　构建全球经济治理体系的核心，就是改革以美元为主要储备货币的国际货币体系。美元既是国家货币、又是国际货币的双重功能是国际金融体系失衡的重要原因。这突出表现为美国在这个体系中的权利和义务不对等。它作为主要储备货币的发行国，却根据本国经济的宏观需要调节货币发行量;美国的金融机构利用国际货币体系的缺陷和美元特权，在全球金融市场中投机获利;维护美元地位，就是维护美国政府和美国大公司的垄断利益。因此，当前全球治理的焦点就是美元在国际货币体系中的地位和美国在IMF的决策投票权。增加其他经济体的投票份额和保持美国的否决权份额，成为2008年国际金融危机后IMF改革的最重要内容之一。2010年12月，IMF理事会就已经确定出资份额的改革方案，准备将新兴经济体的出资份额从3%提高到9%。由于美国等西方成员国拖延履行其国内法律程序，改革方案的审批程序至今没有完成。无论是IMF还是G20峰会，都认为这个领域的改革是全球金融治理机制改革的关键，敦促美国等主要成员国尽快完成相关法律程序。2012年，国际货币与金融委员会重申改革方案生效的紧迫性，呼吁尚未完成必要步骤的成员国尽快采取行动。G20财政部长和央行行长会议公报也重申，为了使份额分配更好地反映国际货币基金组织成员在世界经济中的地位，体现有活力的新兴市场和发展中国家强劲增长所带来的重大变化，应在2012年IMF和世行年会前完成份额改革。但是，这些承诺并没有兑现。

　　美国阻碍调整IMF的投票份额实际上是为了保持其对IMF的决策权，即美国可以16.9%的第一大份额和投票权，使85%一致决议有效的投票体制徒有虚名。一方面，美国以减少欧洲国家和日本的份额来增加新兴国家的份额，但欧、日不满其份额的减少，以为美国为了保持自己的决策权而牺牲盟友利益。美国借口大选年的国内政治因素，拖延改革方案通过国内法律程序，这在某种程度上也迁就了欧、日试图保持份额的奢望。另一方面，美国等西方发达国家利用旧的计算公式，尽量压低新兴经济体的份额。由于GDP权重仅占份额公式的一半，新兴国家可以获得的份额仍然远远低于其经济总量。尽管中国的经济总量已经超过日本成为世界第二大经济体，并且对美国拥有最大的国债持有权，但是中国在IMF的份额仍远低于日本。通过以上策略，美国既削减了欧、日的份额，表面上增加了新兴经济体的份额，又以旧的份额计算公式，大幅度压低了新兴经济体应得份额。即使如此，这个份额调整方案依然被美国一拖再拖，没有得到真正的实施。

　　IMF份额调整是全球金融治理和国际货币体系改革的核心内容，实质性地反映了西方发达经济体的实力下降、新兴经济体整体上升的趋势，同时也证实了美国决不放弃在IMF 一票否决权的种种策略。实现合理的份额分配需要较长时期的博弈，因此这项改革将分阶段地推进。在近期内需要尽量推动的是将2010年改革方案完全付诸实施;中期内的改革目标应当是简化计算公式、增加份额公式中的GDP权重，进一步增加新兴国家的份额;远期目标应当是改变85%份额一致否决权的不合理规则。2013年俄罗斯将作为“20国集团”轮值主席国推动IMF份额改革实现，由此金砖国家将全部跻身IMF的前10名，中国的份额则提高到第三位。

　　3.国际金融监管治理缓慢推进

　　20世纪90年代以来，全球短期资本即“热钱”的流动规模迅速膨胀，它与金融衍生产品结合展开跨国金融投机，成为当代国际金融危机的重要推手。如何监管金融衍生产品与热钱流动，成为全球金融治理最紧迫的任务。与WTO为代表的全球贸易治理机制相比，全球金融治理机制尚处于空白状态。尽管西方国家已经连续推出数轮巴塞尔协议，但是全球金融公共产品和中介管理机构仍严重缺乏，远不能维护全球金融体系的稳定运行。

　　自2008年国际金融危机以来，国际金融监管改革逐步展开。其中包括对系统重要性机构、银行风险、主权债务风险、影子银行体系，以及信用评级机构等监管。这些监管机制的基础仍然是西方发达经济的金融管理机制，特别是巴塞尔协议体系。但是，由于美国金融机构的特权和欧元区银行的债务风险，使许多监管机制难以落实，许多在金融危机后提出的重要改革实际上都停留在文字上。其中，美国的评级机构滥用特权，对各国金融业和主权基金的评判标准受到各国的批评。而欧洲银行业如果切实执行监管措施，可能引起更大的破产风波。因此，国际金融监管治理的推进也陷入步履迟缓的境地。

　　在IMF推进国际金融监管治理的同时，G20也把金融监管治理纳入议程，包括系统重要性金融机构风险、场外衍生品改革、巴塞尔III实施、会计准则趋同等方面的内容。G20制订全球金融治理标准的核心机构是金融稳定理事会，2012年10月，该理事会的东京会议重点讨论全球脆弱性问题、影子银行监管政策、全球法人机构识别编码体系监管委员会等重要内容。这样，IMF和G20就形成了同一领域的两个治理系统，二者相互竞争，也互为促进。由于G20中的新兴经济体力量相对较强，它可能比IMF在推进改革方面更具有主动性。

　　从长远目标看，全球金融治理机制将越来越从非强制性的共识达成向强制性的执行机制发展，并与全球经济治理的宏观协调机制越来越紧密结合。其中包括对经常项目失衡的强制性调节、对系统性重要国家的关键宏观经济指标约束、短期资本流动监管、全球金融市场稳定机制、重要跨国金融机构监管等。全球经济治理的宏观部分和微观部分结合，将有助于纠正全球市场失衡和资源配置扭曲，进而降低系统性风险，并有效预警各类金融危机和经济衰退。

　　4.全球贸易规则面临新一轮构建

　　在全球贸易领域，发达经济体和新兴经济体在贸易和投资自由化、便利化领域出现攻守易位。发达经济市场的萎缩，导致保护主义政策盛行，表现为绿色壁垒、反倾销反补贴、知识产权惩罚等;发达经济体要求新兴经济体扩大市场准入的压力不断加大。2012年4月，G20经贸部长墨西哥会议上，发达国家在反对贸易保护主义的幌子下，以服务贸易便利化压制农业贸易自由化;以提高关税壁垒和国内补贴，阻碍发展中国家增加出口带动就业;过多关注自身的债务危机，无视发展中国家的利益关切。发展中成员国则担心发达国家借口“贸易新认识”，绕开多哈回合谈判框架，凭借自身优势另搞一个世界贸易体系。

　　美国等西方大国试图将自身规则通过优惠贸易协定强加给受其援助的弱国，它们把多边贸易谈判和普遍规则搁置起来，却把优惠贸易协定作为唯一生效的游戏规则，使得西方援助国与欠发达受援国之间的不平等贸易条约模板将逐步成为主流协议。事实上，此类模板现在已超越传统贸易问题，延伸到大量与贸易无关的领域，包括劳工标准、环境法规、征用政策和在金融危机中控制资本账户的能力。

　　全球贸易机制变革表现为治理主体和治理内涵的相应变化，其中，最大的变化就是新兴经济体在全球贸易治理中的角色，由参与者逐步转变为规则制定者和责任者，其地位和话语权显著上升;从被动接受西方制订的贸易规则，转变为与西方共同构建新贸易治理机制。尽管发达经济体与新兴经济体存在着贸易摩擦，但是经济相互依存和分工优势互补已经在G20成员国之间形成市场共同利益，任何形式的贸易保护主义和贸易战都只会导致两败俱伤。发达经济体、新兴经济体和欠发达经济体之间实现互利共赢，是今后全球贸易治理改革的关键点。同时，由于贸易、金融、投资、援助等领域相互交叉，全球贸易治理体系的改革如何与IMF、世界银行等其他全球经济治理机制的改革互动，成为全球经济治理的新课题。世界贸易组织与G20、各类型区域一体化机制的互动问题，同样不可忽视。

　　5.欧盟治理成为全球治理探索的深水区

　　当全球治理步入僵持停滞的时候，区域治理却在危机中深入发展，成为全球治理的重要补充和前沿探索。其中，最重要的是欧盟在危机状态下的区域一体化重构，它预示着全球治理如何从非强制性机制走向强制性执行机制。

　　在欧元主权危机的重压下，欧盟正在采取进一步行动，及时落实有效的银行业和更强大的财政联盟，实施结构改革，促进增长和就业。欧盟必须控制南欧诸国主权债务危机以及由此带来的欧元危机。尽管欧盟成员国之间利益极不均衡，并受到各国国内政治的“不确定性”影响，但是它们谁也无法承受欧元解体带来的崩溃性后果。作为严厉的债务治理措施，希腊等南欧国家不得不接受空前的财政紧缩机制，以换取德国的经济援助。而德国等债权国也不得不接受南欧国家延缓国家财政破产的妥协方案，以避免欧元陷入全线崩塌。就在这种利益交换和平衡的复杂关系中，欧盟稳定机制和中央财政一体化进程艰难展开。

　　同时，IMF和G20等全球治理机构也通过各种渠道推动欧盟一体化的升级，形成全球治理与区域治理相互支持的态势。2012年6月，G20洛斯卡沃斯峰会宣言对欧元区成员承诺，将采取一切必要措施，维护该地区的完整性和稳定性，改善金融市场运作，打破主权债务与银行债务之间的恶性循环。G20努力推动欧元区与希腊合作，确保该国在欧元区内继续朝着改革和可持续发展的方向前进。

　　经过2012年的高难度治理，欧盟主权债务危机和欧元信用危机正在接近谷底。欧洲财政长期稳定基金和欧洲央行稳定机制已初具轮廓，2013年可能付诸实施。尽管完全摆脱危机还需要5年甚至更长时间，但是欧盟治理的效果已经显现，即欧盟解体的危险正在下降。德国作为欧盟区域治理的主要承担者地位已经确立，欧盟有可能形成具有一定权威的超国家中央治理机制。

　　无论欧盟治理机制如何转型，都会对未来全球治理和国际体系产生深远影响。其一是德国在欧盟的地位不可取代;其二是英国在欧盟的地位继续下降;其三是欧盟成员国将进一步让渡主权;其四是欧盟对美国进一步失去信任;其五是欧盟愿意在IMF中与新兴经济体加强合作;其六是欧盟治理模式为其他地区提供了新的借鉴。

　　6.亚太区域治理与大国战略博弈交织

　　APFC正处在深化合作或走向碎片化的十字路口。经过以往20年的努力，APEC成员已经从深化合作、共同发展的机制平台中获得重大利益。但是，在2010年以来东亚地缘形势发生复杂变化，美国的亚太再平衡战略和推行TPP机制，使这一地区合作机制的前景变得很不确定。传统大国与新兴大国的治理博弈和共同治理双轨并行，既影响全球治理合作，也成为亚太地区治理的主要变数。

　　2012年APEC峰会的四大议题其实是全球经济治理的“亚太版”，其中包括“贸易投资自由化与区域经济一体化”、“加强粮食安全”、“建立可靠供应链”、“推动创新增长合作”等具有亚太地区特色的全球治理话题，为全球经济治理实现新的突破打开了局面。其中最有代表性的是对全球贸易治理机制进行改革和创新，这反映了亚太地区的贸易治理机制领先于其他区域合作机制。

　　例如，这次会议经过艰苦磋商和谈判，就包含54个目录的“环境产品清单”达成重要共识。这是环保规则与贸易规则相结合的全球经济治理新机制。在世界贸易组织框架下各方讨论10余年未有成果，而APEC率先达成共识，这不仅在区域治理上取得突破，而且为全球治理提供了经验。尽管如此，这项清单与计划达成的目标数量仍有很大距离。比如，各方对环境产品的内涵和范围存在分歧，对产品降税行动尚未落实。又如，本次峰会决定将“自由贸易协定(FTA)透明度”确定为“下一代”贸易和投资议题;决定推进《亚太经合组织供应链联接行动计划》，争取2015年前，在时间和成本等方面实现本地区供应链便利化程度提高10%的目标;加强粮食市场基础设施、促进农业投资;推进在反腐败和保持透明度方面的努力，加强投资保护;推动创新增长合作，促进中小企业发展等。

　　尽管美国力图以TPP机制(跨太平洋伙伴关系)凌驾于APEC和“10+3”机制之上，但是一年来并无大的进展。这是因为美国推行该机制的目的在于以其服务贸易优势来压制亚洲国家的货物贸易优势，使大多数亚洲国家难以获益。况且，美国在这个所谓贸易机制中掺入“民主制度”等意识形态因素，排斥中国这个亚洲最大市场的参与，这就难以形成真正的亚太市场治理体系。美国试图以TPP作为新一轮WTO体系的雏型，一旦在亚洲得逞后，再推向全球。但是，东亚国家不仅没有加入其中，反而加快与中国谈判FTA的进程，足见脱离东亚市场结构的实际去构建地区治理的美国模式是不现实的。对此，亚洲国家也开始清醒、务实地对待中美在地区治理中的竞合并存现象。

　　7.全球气候治理陷入僵持状态

　　气候问题是最近20年刚刚出现，特别是最近10年较快发展的全球治理领域，也是发达经济体与发展中经济体之间利益冲突较为突出的领域。金融危机以来，西方发达国家在气候治理领域的原有承诺上不断倒退，并反过来对新兴大国施加更大压力，要求发展中国家承担更大的二氧化碳减排义务。由此，发达经济与发展中经济在气候和减排问题上的斗争趋于复杂化。

　　这种分歧和斗争在2012年更充分地展开，集中体现在6月20～22日里约热内卢举行的联合国可持续发展大会和11月26日在多哈举行的《联合国气候变化框架公约》第八次缔约方大会上。里约峰会是自1992年联合国环境与发展大会和2002年可持续发展世界首脑会议后，在可持续发展领域又一次规模大、级别高的国际会议。与前两次峰会相比，新兴大国围绕“可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济”和“促进可持续发展的机制框架”两大议题，要求西方大国兑现其政治承诺，与南方国家合作，共同应对可持续发展的新问题、新挑战。

　　全球气候治理集环境、科技、政治、经济问题于一身，成为各方经济利益及发展空间的角力焦点。《京都议定书》是全球气候治理最重要的基础性成果，到2012年其第一期承诺予以结束。本届多哈会议将要启动第二期《京都议定书》，即新一轮全球气候治理谈判，由此将引起发达经济与发展中经济，以及两大集团内部错综复杂的利益组合。其中，欧盟集团主张在2015年前建立一个涵盖全球主要经济体并具有法律效力的新减排协议;以美国为首的“伞形集团”主张以发展中国家参与减排为前提条件的中期减排目标;包括中国和77国集团的发展中国家阵营则强调发达国家对气候变化的历史责任，主张发展中国家的自愿减排行动。值得注意的是，以金砖国家为主的“基础四国”表现出比发达国家更加积极的姿态，中国带头提出到2020年开始实行有条件的碳排放总量下降，成为新兴大国中低碳减排的先驱者。从总体上看，全球气候治理领域也呈现出“东升西降”的趋势，新兴国家所承担的义务逐渐增加，发达国家所提供的公共品逐渐减少。至少在可预见的未来，西方国家承受着主权债务的巨大负担而难以兑现《京都议定书》。发达国家对新兴大国所施加的减排压力，只是作为减轻自己应负责任的借口，这反而给新兴大国带来了调整结构和选择路径的时间和空间，使新兴国家可以利用发达国家的困境，获得策略的灵活性，在与发达国家的竞争与合作中达成妥协与突破，为发展中国家争取更大的发展空间和全球气候治理的创制权。

　　三、金砖国家参与全球经济治理的历史新机遇

　　全球治理体系的转型特征之一就是治理主体和治理对象的转移。西方传统大国在全球治理中越来越陷于被动，新兴大国则越来越趋于主动，全球治理越来越不等同于“西方治理”。从长远看，新兴经济体成为全球治理的主体之一是可以预见的事实。而从近期看，如何防止西方经济将其市场风险和不确定性向发展中经济转移，则是新兴经济体的紧迫需要。

　　新兴经济体参与全球经济治理主要体现为金砖国家参与其中的广度和深度。金砖国家集团(BRICS)本身就是2008年全球金融危机背景下应运而生的产物，推动国际金融改革和完善国际金融治理就成新兴国家参与全球经济治理的核心任务。2010年以来，金砖国家努力减少美元依赖，推动国际货币体系多元化，进行了一系列集体协调行动，包括倡议多元化国际货币体系、强化区域货币合作、推进货币互换和本币贸易结算、特别提款权地位提升、共同开发银行计划等等。尽管这些行动计划还有待于更加深化，更加具体机制化，但是它们确确实实反映了金砖国家对于改革国际金融货币体系的主动性，与发达经济的消极被动形成鲜明对比。同时，这些改革设想和行动计划，既和原有的国际货币体系改革结合，又有金砖国家集团内部的合作机制构建，表明新兴经济体参与全球经济治理具有很强的独特性和创新性。

　　与全球金融治理相比，金砖国家参与全球贸易治理的主动性更为明显。这不仅是由新兴经济体目前所处的发展阶段所决定，同时也是由发达经济体在贸易领域的保护主义倒退更为明显所决定。其中，美国从多哈回合的领导者蜕变为贸易自由化的抵制者，这更迫使新兴经济体同发达经济体在多边贸易谈判中展开尖锐斗争。不过新兴经济体坚持贸易自由化的目标，也得到德国、日本、澳大利亚等部分发达国家的呼应，说明新兴经济体同部分发达经济体在全球贸易治理领域存在着共同利益。美国的贸易保护主义正在成为全球治理领域的单边主义，它与安全领域的单边主义本质一致，就是维护美国的霸权利益。既然美国的军事单边主义已经受到重挫，那么它的经济单边主义也不可能大行其道。

　　金砖国家参与全球经济治理的更重要趋势，就是在改革旧治理机制的同时，构建新的治理机制。2012年G20洛斯卡沃斯峰会上，金砖国家共同提出对国际货币基金组织(IMF)的增资规模，其中中国增资430亿美元，俄罗斯、印度、巴西分别增资100亿美元，南非增资20亿美元。相对应的是，美国在这次增资中没有提供1美元的投入。这是金砖国家整体实力上升的有力证明，也是美国提供全球治理公共品能力下降的证明。实际上，这次IMF增资的间接目的是为了对欧盟债务危机提供必要的支持，这不仅符合欧盟的利益，而且对美国在欧洲的利益也是重要的保证。即使如此，发达经济体仍然对新兴经济体的积极参与持怀疑和否定的态度。相对西方C7的止步不前而言，金砖国家在未来的发展潜力显然要大得多，因而在全球治理领域的发展空间也必然大得多。

　　当然，金砖国家在全球治理领域的话语权增强将是一个长期的过程。金砖国家的话语权不仅体现在IMF份额和投票权上，更体现在综合国力和软实力上。金砖国家的话语权可以通过新增特别提款权、新增缴纳资金、新兴国家整体协同，以及全球治理机制创新等方面实现。这种创新的战略目标就是构建一个取代美元体系的超主权储备货币体系，以避免美国利用美元的国际储备货币和计价基准货币的地位来谋取其本国利益的最大弊端。目前建立这种超主权货币体系构想的难度极大，必然遇到美国的全力抵制。作为过渡性的妥协方式，短期内较为现实的选择就是在加强特别提款权(SDR)的同时，推动储备货币的多元化，以防止美元无限制量化宽松导致汇率剧烈波动，造成世界经济严重失衡的巨大冲击。正如IMF总裁拉加德所指出的，随着新兴经济体实力的继续增强，IMF不断需要新的改革。

　　即使这个过渡性的调整，也不可能没有金砖国家的参与。因为，多元化的储备货币体系需要强劲升值的新兴经济体货币参与，以此对冲不断贬值的传统发达经济体货币，才能达到世界经济的稳定平衡。随着新的平衡建立，金砖国家的全球治理话语权也会相对提升。

　　金砖国家参与全球经济治理的另一个重要路径，就是构建以新兴经济体为主体的国际经济治理合作机制。这类合作机制的蓝图已经开始设计，部分机构已经开始操作。2011年金砖国家戛纳峰会上，中方提出了加强金砖国家财金领域合作的倡议，得到其他各国领导人积极支持。2012年的金砖峰会又在上述共识方面取得重要进展，各成员国承诺加强国际经济金融领域的合作，探讨建立金砖国家开发银行，发表金砖国家联合经济研究报告和统计手册，签署金砖国家金融合作协议，举办金砖国家经贸部长会议、财长和央行行长会议和金融论坛、工商论坛等配套活动。尽管金砖国家之间也存在着利益差异甚至竞争，但是它们在构建国际治理合作机制方面的一致性和紧迫性，远远超出了发达经济体对全球治理机制的改革诉求。

　　2012年3月金砖国家新德里峰会，标志着金砖国家的全球金融治理合作进入务实阶段。本次峰会提议，IMF将国际金融监督范围扩大到汇率、财政、货币、金融政策、结构改革和金融评级等领域，以提高监督的公平性和有效性。金砖国家在运用本币信贷工具进行贸易结算方面达成多项协议，中国国家开发银行、巴西开发银行、俄罗斯开发与对外经济活动银行、印度进出口银行、南非南部非洲开发银行5家成员行，将稳步扩大本币结算和贷款业务规模，服务于金砖国家间贸易和投资便利化。同时，在此基础上酝酿成立新的金砖国家开发银行，利用五国的金融资本为金砖国家和其他发展中国家的基础设施、医疗卫生建设筹集资金。各成员行还共同签署了《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》与《多边信用证保兑服务协议》，以多边促双边，切实推动金砖国家在各自境内以各国官方货币进行的商品、服务和投资活动。

　　除了金砖国家银行合作机制这项最重要的成果以外，金砖国家还达成了其他一系列突破。其中包括“金砖国家交易所联盟”，它作为金砖国家的主要证券交易所，将向投资人提供以本国货币标价的交易所指数跟踪型衍生产品交易选择。这将使金砖国家的投资人能相互投资于各自的发展，扩大各交易所的投资品种，提高流动性，同时通过市场机制加深金融一体化。鉴于世界银行长期操纵在美国人之手，发展中国家迫切希望建立一个不被西方国家控制的发展银行。为此，印度关于建立“金砖银行”或“南南银行”的提议，得到金砖国家的支持，各国将成立一个共同的研究小组，以探索这个多边银行的可操作性。金砖国家的这个动向对世界银行构成了改革的压力。2012年新上任的世行行长金墉表示，他要将世界银行打造成“课题解决型银行”，探索各种有效的支援发展模式。

　　金砖国家新德里会议最后发表的《德里宣言》和17条行动计划是新兴大国推动全球治理改革的里程碑文件，覆盖了金融、贸易、农业、科技、卫生等各领域，成为金砖国家进一步开展全球合作的重要起点。经过这次峰会的协调，金砖国家在2012年6月G20墨西哥峰会和9月联大的配合协同明显见效。这就开创了新兴大国战略协调机制的基础。由此，金砖五国和西方七国分别举行“G20大峰会前小峰会”的惯例，将面对全球治理的重大议题预先协调立场，G20就可能成为发达经济和新兴经济体共同的全球治理平台。

　　尽管如此，金砖国家作为一个整体集团参与全球治理仍有诸多不足。金砖国家大多处于经济转型阶段，各自内部的市场风险和利益差异使它们难以形成完整的全球治理共识，也难以承受刚性的全球治理机制和规则。即使是建立像金砖国家银行这样的多边机构，目前也缺乏较为坚固的金融合作基础。因此，金砖国家要形成全球治理的整体能力尚需时间。

　　目前应当重点解决几个环节：一是金砖国家之间应加深经济相互依存关系，扩大金砖国家内部的相互贸易和投资，使它们接近甚至超过同发达经济体的贸易量和投资量。到2030年，金砖国家可能与G7的经济总量相当，它们内部经济往来的紧密度也应达到相应高度。这样才能改变金砖国家之间经济一体化不足的现象，在全球治理中才有可能达成较高度的共识。二是在国际货币体系和金融体系改革进程中强化磋商和政策协调机制，对西方大国可能推行的无限制量化宽松政策保持整体压力。金砖国家抵制西方大国滥用货币政策工具的过程，就是新兴经济体取得国际货币体系和金融体系话语权的过程，同时也是加速金砖国家金融货币合作机制的一体化进程。三是建设金砖国家和发展中经济的全球治理机制，补充由于发达经济在全球治理中停滞倒退而形成的真空。金砖国家可以从基础设施网络和社会治理领域展开双边或多边合作入手，从区域治理和领域治理展开，逐步增加全球治理的经验和制度设计能力，积累公共品资源，在一定条件下就可能转化为全球治理机制的实质性改变。四是建立金砖国家常设机构，如秘书处和部长级会议等。秘书处应当设在提供公共品能力较强的国家，部长级会议则实行年度轮值国体制。这个常设体制的建立，可以弥补金砖国家目前市场依存度和机制一体化较低的缺陷，大幅提升其整体参与全球治理的能力，使金砖国家峰会从一个年度论坛，转型为具有实质性治理机制的全球性国际组织。

　　2012年新德里峰会已经显示出金砖国家向着全球治理机制迈进的方向。金砖国家将保持这个发展势头，抓住这个历史机遇，形成金砖国家全面提升其全球治理能力的新局面，进而改变长期以来西方主导的不公正的国际秩序。

　　四、中国参与全球治理机制变革的战略选择

　　目前，中国面临着参与全球治理的多重压力。西方发达经济体要求中国承担更多的全球公共品责任，非洲等欠发达经济体则希望中国给予更大的发展援助，而中国本身也存在着参与全球治理与改善内部治理之间的协调问题。中国在全球治理体系中的被治理地位并没有真正改变，推动全球治理的目标和参与全球治理的能力之间的矛盾将长期存在。在全球治理的大部分领域，中国仍处于较弱一方，又处于受压最大的位置上。全球经济治理既是中国积累战略资源的增长点，也是中国的主要挑战来源之一。在“全球治理”外衣下，美国既要求中国全面开放市场，又在美国市场上处处挤压中国企业和中国商品，甚至要求对Google、Facebook等开放网络市场。在气候治理、环境保护、资源开发等领域，中国也经常成为西方舆论攻击的目标。在全球安全治理和人道主义干预机制领域，中国更处于被动地位。我国扩大参与全球治理，在部分领域推进全球治理机制构建，必须从国内治理入手，从国际形象入手，摆脱在全球治理中的“被治理”困境，需要在战略和策略上做积极调整。

　　1.抓住全球治理机制出现深刻变革的历史机遇

　　美国因其国内政治经济需要，在全球治理中的单边主义倾向又有抬头。这种倾向可能导致美国出现战略失误和挫折，其中包括量化宽松货币政策、以TPP取代FTA、以页岩气阻挡低碳排放、贸易和投资领域的保护主义等等。欧盟目前难有资源为全球治理提供公共品，这使其理念与实践脱节，以往的治理高调不得不降为低调，敲打新兴国家的动作有所收敛。发达经济体在全球治理领域的困境，正是我们可以有所作为的战略机遇。当前，地缘政治环境出现复杂局面，我们可以在全球治理领域占据有利位置，在某些议题上增加与西方大国讨价还价的筹码。

　　2.加强中国与国际货币体系的正面互动

　　随着中国经济的快速发展，中国与国际货币体系之间的互动日益紧密。一方面，中国的汇率制度、储备资产构成、人民币的可兑换性、资本项目开放、金融安全等，日益成为国际货币体系的重要组成部分;另一方面，中国经济的平稳发展越来越依赖于国际货币体系的健康与稳定。在新一轮国际货币体系的调整中，中国正在从规则接受者向机制创建者的角色转变。提高新兴经济体在IMF中的份额，实际上主要是中国份额的增加，约占新兴经济体的总份额一半以上。目前份额调整遇到重重阻碍，中国将采取“两条腿走路”的策略，一方面继续争取在IMF和世界银行中的更多话语权，逐步改变经济总量与IMF份额不匹配的不合理现象;另一方面，积极建立金砖国家的货币合作机制和亚洲地区货币基金体系，推动人民币与其他重要货币的互换协议和直接结算机制。改变中国的经济结构和贸易结构，减少对美元储备的高度依赖，也是争取国际货币体系改革的战略主动权的必要条件。

　　3.以强化区域治理作为参与全球治理的重要路径

　　欧盟的财政一体化机制可能取得重要突破，从而成为欧盟走出危机的转折点。欧盟恢复活力，美国将面对又一个战略对手，特别是在全球治理领域美欧之间的矛盾难以化解，对美国总体上不利。中国与欧盟在IMF和国际货币体系改革上可以协作的空间较大，应及早建立全球治理磋商机制。东亚国家在“10+3”范围内的自由贸易区(FTA)建设越是推进，美国的TPP计划就越是难以展开。东亚FTA是符合东亚各国利益和经济结构的区域贸易治理机制，它可以推动东亚金融货币合作和环境合作机制，而TPP是以美国的服务贸易比较优势来压制东亚地区的商品贸易比较优势，不符合亚洲国家的共同利益。在APEC机制中，中国可以通过扩大环境产品清单来推动东亚国家的产业结构调整，这有利于东亚国家相互扩大在对方的市场占有率。诸如此类，只要我们提出的方案有利于大多数东亚国家的共同利益，就较有可能转变为现实的区域治理机制。中国将于2014年再次主办APEC领导人非正式会议，应争取在此前同APEC主要成员之间达成新的合作意向。

　　4.抓紧建立新的金砖国家多边机制，逐渐取得更大话语权

　　面对西方大国试图构建新治理规则的新形势，金砖国家的多边机制建设应尽早成立统一的秘书处，并在秘书处之下设立若干个工作组和专家组。由于中国经济体总量最大，且有上海合作组织的合作经验，秘书处或可考虑设在中国，秘书长则可以按照一定期限由各成员国轮流担任。除了在IMF增加金砖国家的份额以外，建立金砖国家开发银行势在必行。中国目前拥有金砖国家经济总量的50%左右，加上财力雄厚，充当金砖开发银行的第一大股东甚至控股都是可能的。在开发银行建立之前，有必要建立开发基金或债务基金作为过渡，设立若干重要基础设施的合资项目。

　　5.通过地区治理改善我国的周边环境，通过地缘经济优势实现地缘政治目标，应作为战略方针长期实施

　　我国可与上合组织成员国建立中亚开发银行或上合组织货币基金，在扩大上合组织成员的同时，扩大中国在中亚地区的基础设施网络投资。在东北亚、东南亚、南亚，我们都有条件创建类似机制。中国不应被周边问题捆绑而在全球治理领域无所作为，而应“虚实结合、以虚带实”，通过参与全球治理积累战略资源，实现我们与西方大国的“战略再平衡”。

　　概言之，国际体系转型将继续展开，大致分为全球治理转型、大国关系转型和地缘格局转型。三个转型之间存在着深刻的相关性。其总体态势是，全球治理西方由攻转守;大国关系中美相对平衡;地缘政治美国再造优势。表面上看，金砖国家在国际体系转型中仍处于弱势方，实际上却是力量上升方。全球治理领域正是中国和金砖国家整体崛起的新方向和新空间。新兴大国对新的战略环境已初步适应，并具备拓展能力，开始配置新的战略资源和战略手段。金砖国家与西方大国在国际体系转型过程中的较量不会在短期内决出胜负，应充分作好长期准备。金砖国家的总体对策应在具有相对优势的领域主动出击，在具有潜在优势的领域展开周旋，捕捉机遇;在处于劣势的领域以守为攻，静观其变，等待对手出错;要准备多张利益交换牌和多手组合拳，避免战略摊牌，积小胜为大胜。

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

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