斯蒂芬·罗奇：美中接触的新架构

作者：斯蒂芬·罗奇  来源：中美聚焦

2023 年 2 月 4 日，北京的电话响个不停。美国国防部长劳埃德·奥斯汀试图打电话给中国国防部长魏凤和，解释为何派出两架美国 F-22 战斗机，在南卡罗来纳州海岸附近击落失控的中国气球。但是，魏部长(后来由李尚福接任)一直没有接电话。中国国防部发言人声称，美国反应过度，没有为双方交换意见创造“适当的气氛”。此前一天，美国国务卿安东尼·布林肯取消了期待已久的北京之行。长期备受困扰的双边关系很快愈加糟糕。

回想起来，这一切不足为奇。过去五年，中美两个超级大国陷入贸易战、科技战，现在又陷入新冷战。从气球事件开始，双方的关系每况愈下，双方外交高官激烈交锋，美国国会越来越恶毒地抨击中国，台湾问题上的紧张局势加剧。中国也加强了应对措施。中国在台湾海峡的大规模军事演习，并进一步承诺强化与俄罗斯的新型“无上限”的伙伴关系。

数据：皮尤研究中心 (https://www.pewresearch.org/global/2022/06/29/negative-views-of-china-tied-to-critical-views-of-its-policies-on-human-权利/)

毫无疑问，美国存在着激烈的反华心态。美国国会内部没有支持与中国重建关系的群体。美国商界不敢发声。民意调查显示，美国对中国的好感处于历史最低点，而且不分政党、人口群体或者教育背景。和前苏联一样，中国已成为美国的“敌人”。中国的心态是相似的：对于中美冲突的不断加深，感到无可奈何。

“华盛顿共识”的思想领袖让事情变得更糟。他们对中国持修正主义观点，认为接触是美中关系的原罪，因为它让中国得以自由利用美国“以交易为中心”的天真想法。这一点，尤其体现在中国2001 年时加入世界贸易组织：美国向中国提供了进入其庞大消费市场的机会，但中国据称违背了走向美国化的承诺。根据这个令人费解但被广泛接受的论点，双边的接触为各类安全风险和侵犯人权事件打开了大门。华盛顿现在决心关上这扇门。

由于意识形态之争有可能演变成军备竞赛，意外冲突的可能性很高，而且还在上升。冲突升级之际出现的小火花，有可能并且实际上已经导致了战争。回想1914 年 6 月，欧洲大国之间酝酿已久的冲突，在一次政治暗杀之后迅速演化为第一次世界大战。我们是否存在着在不知不觉中进入另一种灾难时刻的风险?

前文提到的无人接听的电话说明了一切：没有可行的接触框架让两国政府能够交换意见，解决分歧。绥靖政策对任何一个国家来说都是不可接受的。共存是唯一的出路，如何实现这一点则完全是另一回事。两国必须重新考虑交换意见、解决分歧的方式。美国和中国需要一种新的接触架构，而且这种架构需要摆脱相互指责的游戏，使之立足于对双边关系机遇客观全面的评估。

一个美中联合秘书处能够提供这种架构。一直以来，秘书处加强了联合国和世界贸易组织等多边组织的官僚职能。秘书处提供重要的服务功能，包括用于相互交流的对话、用于谈判的论坛，以及对共同问题不同观点的汇总。美中秘书处至少可以提供美中之间急需的行政凝聚力。这将是第一次只涉及两个国家的此类机构。

但是，深陷困境的双边关系需要的不仅仅是新官僚机构。美中秘书处首先应该维护必需管控双边关系的共同意识，其基础是在为时已晚之前，两国共同决心让冲突升级变为解决冲突。

首先，要清醒审视问题的根源。以往的“高层战略与经济对话”收效甚微。这些盛大的会议一直按部就班，几乎没有后续发展的动力。而且，它们缺乏连贯性，也缺乏专注和专业知识。相比之下，美中秘书处将全力关注双边关系问题，而不是以前那种时断时续的状态，从而无需重新启动早先失败的对话。

新秘书处的办公室应设在中立的司法管辖区内，例如瑞士或者新加坡，并配备同等数量的美中两国专业人士，他们的职责是全天维护双边关系。它将成为专注美中关系各个方面的合作平台，从经济贸易到创新政策和技术转让，再到人权、气候变化、全球健康和网络安全。新秘书处按职能进行组织，而不是作为两个独立的、孤立的、针对特定国家的工作机构。具体来讲，它将承担以下主要职责：

制定关系框架

这个新机构的主要职责之一，是开发符合自身广泛职权范围并以证据和研究为基础的平台。为了向两国领导人和其他决策者提供一套基于事实的政策选择，双方工作人员将联合撰写政策背景或者“白皮书”，而这些文件也将直接提供给两国国会机构进行审议。其他大国反对被排除在这个双边组织之外，这是可以理解的，但美中秘书处的根本意义在于修复两个超级大国之间严重受损的关系。如果取得进展，可以考虑与其他国家合作，包括扩充秘书处。

秘书处的研究工作还包括联合进行数据库开发和管理，这需要对两国单独维护的平台统计数据以及数据安全协议进行质量审计。其目的，是建立一个基于事实的共同框架，为联合研究、两国高级官员之间的定期会议和急需开展的军方讨论提供支持。秘书处数据库的公共版本应定期更新，并向注册用户开放。

集思广益和解决问题

秘书处应作为组织会议和整合两国现有关系专业网络的枢纽，包括学术界、智库、商业和贸易协会，以及参与“二轨”对话的团体。其目的不是干预他们的活动，而是为专家人才提供平台，让他们聚集在一起，研究共同关心的重大问题。

新冠疫情的早期阶段，双方缺乏协作努力，说明秘书处集思广益的功能有可能产生实质性影响。美国和中国在疫情起源问题上相互指责。此举将疫情变成了地缘政治舞台。如果秘书处邀请来自美国和中国的专家，包括科学家、流行病学家和公共卫生从业者，在疫情暴发及其潜在后果，以及遏制和缓解疫情所需的措施方面达成共识，危及两国乃至整个世界公共卫生的政策失误就可能得以避免。

与此相关的一项任务，是提供解决问题的机制，以处理这两个超级大国之间可能出现的紧急事态。在危机濒临出现的时刻，两位国防部长之间的电话绝不应该再出现无人接听的情况。秘书处不仅拥有可靠的“热线”沟通能力，支持正常的政府沟通，还将应组建一个危机应对小组，迅速召集两国专家共同解决问题，制定可选的补救措施。

监督与合规

秘书处将监督中美之间现有和新协议的实施与监督。因此，它将有权在联合国和世贸组织现有法律和体制的多边框架内运作，同时符合中美三个联合公报的要求。这些联合公报签署于上世纪70 年代和 80 年代初，规定了双边接触的规则。开发和使用“管理控制台”，用于跟踪双边协议的执行和遵守情况，对于新签协议(如《双边投资协定》)或者已往协议(例如中国的入世协议)特别有用。

在复杂且充满挑战的当今世界，知识产权、技术转让、国家产业补贴和网络安全等领域存在争议，必然会导致冲突。美中秘书处拥有透明的争议筛选职能，可能在冲突管理中发挥主导作用。它可以成为两国表达不满的第一个渠道。在向世贸组织或世界银行等更高级别机构正式投诉之前，秘书处可以筛选、评估这些投诉，并以可信的方式加以解决。

外联

秘书处还应具有强大的外联功能，包括透明的网络平台、美中数据库的公开版本、内部工作人员编写的研究报告，以及双方共同创作的美中关系问题季度报告。秘书处应定期主办由以双边关系问题为核心的公开会议，新闻官员应经常举行联合情况介绍会。

治理

新秘书处不应被视为自主运转的权威政策机构，而应被视为非政治性的双边智囊团和咨询机构。世界银行和中国发展研究中心的早期合作，比如2013 年的“中国 2030 ”项目和 2014 年的“城市中国”项目，都是值得注意的先例，体现出中国参与以政策为驱动力的研究项目的潜力。秘书处的工作人员应由专家组成，包括技术官僚——他们拥有治理中美关系所需的广泛技能。这包括但不限于贸易专家、经济学家、律师、外交官、科学家和技术专家。秘书处的中美负责人，拥有为各自政府国会级别的政策担任顾问的授权，同时进行人才选拔。虽然两国的负责人将监督本国员工，但他们需要帮助这些员工融入到各个部门，而不是作为孤立的国家团队运作。秘书处领导层应定期咨询一个积极参与相关事务的外部顾问委员会，而且该委员会应由美国、中国以及其他主要国家的代表组成。

秘书处的根本意义，是将美中双边关系提升到两国治理进程中应有的高度。这无疑是这一新组织面临的最大挑战。每个国家通常都从自己的角度看待对方，拥有自己的见解、偏见、目标和期望。在不信任加深和冲突升级的背景下，目前没有共同行动，没有解决问题的共同能力，也没有协作关系的管理。

不信任和相互指责是中美关系危机的核心。过去几年，双边信任崩溃的同时，出现了日益严重的生存威胁，包括灾难性的气候变化、恶性流行病的遗留影响，以及东欧的一场悲惨战争。美中秘书处提供了持久开展接触的可能性，从冲突升级的泥潭中解脱出来的机会，以及解决世界上最棘手问题的共同成就感。它还有一个好处，那就是在共享工作空间中进行协作，有利于培养人与人之间的亲切感。

建立信任通常始于小事。美国和中国比以往任何时候都更需要信任。随着这两个超级大国的冲突接近爆发点，建立双方接触的新架构必须成为当务之急。此时，在修复双方失调关系的最薄弱环节方面，一个美中秘书处可以大有作为。

来源时间：2023/6/17   发布时间：2023/6/16

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