拜登政府对非基建援助：美国优先嵌入非洲利益
作者：臧婕妤 来源：清华大学战略与安全研究中心
2022年10月12日，延期已久的《2022年国家安全战略》由白宫正式发布，其中，21世纪美国—非洲伙伴关系的提出引人注目，这意味着非洲已经成为美国国家安全战略中不可或缺的版图之一。非洲的实力和在国际社会的影响力日益上升，加之中非关系蓬勃发展，美国不得不重视非洲发挥的地缘政治作用。《国家安全战略》中提到美国将继续加强对非投资援助力度，包括数字经济、能源安全、应对气候挑战、公共卫生安全系统等方面的基础设施。随后在12月14日举办的美非峰会上，拜登重申改善非洲的基础设施对双方开展贸易、确保供应链的可靠与韧性至关重要。美对非基建援助已成为美进一步修复与非洲关系的重要抓手。
对非基建援助的重点关切领域
拜登政府《国家安全战略》强调在长期合作的基础上，致力于投资卫生安全和卫生系统基础设施，尤其是新冠肺炎疫情的应对措施，这是对此前全球基础设施和投资伙伴关系(Partnership for Global Infrastructure and Investment，简称PGII)倡议[2]的持续回应。美国国际发展金融公司(US International Development Finance Corporation，简称 USIDFC)在卫生服务和基础设施、卫生商品生产和供应链、数字卫生以及水、环境卫生和营养等卫生体系项目上投资2.53亿美元来改善非洲卫生基础设施。
为展示“大国形象”，美国与非洲在公共卫生安全方面的合作仍被其视为重要战略推进点。特别需要说明的是，美国对尼日利亚卫生体系的投资总额达300万美元，包括收购、修缮及运营的10家医疗机构;使用无人驾驶飞行器扩大医疗保健及相关部门物流的研究等[3]。
随着气候危机紧迫性日益增加，非洲在解决集体安全、经济和健康方面的重要性突显。同时，鉴于拜登政府在外交理念上重拾多边主义，在对非关系上似乎有意通过加强应对气候变化方面的基建援助打下“自身烙印”。美国承诺到2024年每年投资30亿美元，为全世界应对气候变化项目提供资金，其中包括对非洲各国发起的旨在规划、资助节能和应对气候变化的基础设施建设。为减少排放，美国通过“电力非洲”计划来促进可再生能源的开发利用，此外，USIDFC的“绿色技术”合作，包括尼日利亚的太阳能项目、肯尼亚和塞内加尔的风电场项目，均表明在与非洲基建设施合作中美国将持续关注气候变化并加大对此议题的支持力度[4]。
另一项对非基建援助重点领域是数字化转型。在12月举行的美非峰会上，拜登宣布启动“与非洲进行数字化转型”(DTA)倡议，根据非洲联盟的数字化转型战略为非洲投资超过3.5亿美元，加强整个非洲大陆的数字环境。逐步扩大非洲大陆对开放、可靠、安全的互联网访问程度，以实现包括数字连通性在内的推进“全球基础投资和投资伙伴关系”下投资全球基础设施的承诺。例如，“电力非洲”倡议通过私营部门参与将实现数字互联网的接入，来改善农村卫生诊所和区域卫生设施[5]。
对非基建援助的特征
(一)对非政策延续性
相比于国内政策分歧频出，在对非政策倾向上，共和党和民主党具有较高的一致性，这在一定程度上保证美国对非政策延续性，即通过政府投资基建创造美国资本进入非洲市场的“美国优先”原则。
特朗普时期对非政策主要体现在“繁荣非洲倡议”，并成立美国国际发展金融公司(USIDFC)，旨在转变美国企业对投资非洲风险的错误认知，为美国企业和产品更便捷进入非洲提供条件，通过技术支持实现双边贸易与投资规模的扩大。在“倡议”推动下，特朗普政府以将美国企业作为设备与服务的提供方为条件，提供支持非洲进行基础设施建设的资金贷款，本质上是为了增加美国对非出口、创造更多国内就业机会。
相较于前政府进展缓慢、成效甚微，拜登执政后对非动作频频，更显活跃与积极。拜登政府在两年间发起“重建美好世界”(Build Back Better World，简称B3W)和“全球基础设施与投资伙伴关系”协议(PGII)两项聚焦发展中国家投资缺口的全球基建倡议。从公布的计划投资金额大幅减少以及投资项目的细化上可以看到B3W到PGII更加务实具体。与特朗普政府对非洲的忽视甚至蔑视不同，拜登上任后便加强与非洲的互动，且尽力显示出美非是在互惠互利的前提下进行双向基建投资、开展外交，但B3W和PGII实质上依然延续前政府通过撬动私人资产，推动非洲公共基础设施私有化的做法，为美国企业制造更多就业和收入。
总体上，USIDFC为B3W和PGII的实施提供制度保障，PGII是美国对外援助的主要抓手[6]，美国两届政府对非基建援助政策呈现出一定的延续性。
(二)瞄准对华竞争
近年来，拜登政府在美非关系上的努力越来越表明非洲地区已经成为美国全球战略布局的重要内容。当前，美国对华战略竞争加剧，新版《国家安全战略》中，拜登政府史无前例地把美国“最重要的战略竞争对手”直接明确地指向中国，在未来相当长的一段时期内，美国将把中国视为最重要的地缘政治挑战，美国政府将持续强调对华竞争这一主要战略目标[7]。
尽管拜登政府在修复美非关系时意欲削弱“中国因素”，防止出现前政府对非战略中因强烈反华情绪而引起非洲国家反感，更强调美非是相互尊重的伙伴，但对非政策的目的不可避免地指向大国竞争，且针对性越来越强[8]。连续出台的B3W和PGII为发展中国家提供高质量的基础设施投资，以加强双方的伙伴关系，但本质上是在基础设施援助背后注入其民主价值观，从而达到制衡中国“一带一路”倡议的目的，或尽可能地在基建投资甚至外交关系上起到补充作用，进一步干涉“一带一路”项目落地的速度与效果，离间中非关系，在对华竞争博弈中占据更有利地位。
拜登政府承诺B3W倡议将投入40万亿美元，然而事实却是美国在全球基础设施建设上的投入仅约600万美元，与此前的承诺数额相去甚远，可见其对非援助是假，制衡中国是真[9]。
拜登政府的战略意图
当前，国际战略环境发生了剧烈变化，新冠肺炎疫情、乌克兰危机以及非洲经济安全动荡，美非关系在历经两届政府的不断调整下，逐渐成为美国全球战略的延伸。随着美国对华战略竞争加剧，非洲成为美国全球战略框架内不可忽视的一部分，提升非洲的全球战略地位已经是拜登政府持续考虑的优先事项之一。
不论是前政府的“繁荣非洲倡议”，还是拜登B3W和PGII计划，大国竞争始终是美国试图主导全球基础建设、重塑全球格局的主旋律。美国对非政策不仅要将非洲的利益需求考虑在内，还要在“美国优先”理念的基础上来形成其所谓的“民主同盟”，从而加强其全球战略目标，更逐渐明确了在非洲大陆上要实现制衡中国的对华政策，围堵中国在非洲已经形成的外交实践的战略意图。时隔八年重启的美非峰会也彰显了美国对非工作不仅有基于拓展非洲商业经济价值的现实考虑，更重要的是，拜登政府担心非洲成为美国全球战略布局中最先受到冲击的突破口。拜登政府通过基建投资援助来改善非洲发展状况以及做出的修复美非关系的努力，已经充分显现出以美国为首的一部分西方国家在以国际合作为幌子的背后，将意识形态对抗作为真实意图，使得对非援助政策逐渐偏离轨道。
此外，作为美国一直以来拉拢的重要合作伙伴，欧盟“全球门户”计划也是拜登政府在非洲实施大国竞争态势下重要的考虑点。长期以来，欧盟将非洲视为“后院”，在启动“全球门户”计划后，更宣布投资1500亿欧元用于非洲基础设施建设发展，这是欧盟的首个区域性计划。然而，欧洲的数字化水平相较于中美有所落后，“全球门户”计划正是欧盟试图加强在非洲的数字互联布局的新出路，以谋求地区权力空间和推进地区战略，借非洲之力增加在中美间的筹码。这势必会和美国在非洲的布局上形成“挤出效应”[10]，与“美国优先”理念形成对冲。
目前看，拜登政府已将非洲视作大国博弈的“竞技场”，通过基建援助、“画饼充饥”式的对非基建投资承诺在内的对非战略来遏制和对抗他国与非洲的合作与友好关系往来。然而，大国博弈已不可能回到冷战时期，非洲也不需要非美即中的“选边站”式的援助。美国的对非政策能否取得其预计的效果，还将取决于后续美国对非的投入力度、非洲国家对大国在非洲博弈的反应等多重因素。
来源时间：2023/4/12 发布时间：2023/4/11
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