产业政策：拜登如何修复经济？

作者：  来源：法意观天下

法意导言

产业政策已经成为拜登政府的一项重大议程。这似乎意味着，拜登试图扭转数十年的新自由主义政策。评论记者亚历克斯·亚布隆于2023年4月5日在VOX网站上撰写《产业政策：拜登如何修复经济?》一文(原题为The origins of Biden’s most important policy, Explained)指出产业政策的历史由来已久，美国从未真正放弃产业政策。在作者看来，产业政策不仅是始终存在的事实，也是值得被提倡的一种做法。把经济全部交给资本家管理只会把资本都带向金融业而非实体产业，而后者恰恰是经济增长的真实源泉。拜登的经济团队押注于汉密尔顿早已阐明的事情：对实体经济的长期投资是必不可少的，但私人投资者可能不会提供这种投资。这就是政府可以——也应该——介入的地方。

在整个政治领域，人们已经形成了一个共识：乔·拜登总统正在做出一个急转弯，开始一个大胆的实验，并转向一个经济主流之外的治理框架：他正在接受产业政策，要求政府积极鼓励在公共和私营部门对新兴产业、新工厂、设备和研究进行投资。

通过一系列立法和行政部门的举措，拜登政府强调，它愿意卷起袖子，负责实体经济的投资决策：港口和货运扩张计划;清洁能源税收抵免和贷款;推动落后地区的制造业;以及为重建整个国内微芯片生态系统提供大量补贴;等等。

他的支持者们接受了诸如供给侧进步主义(supply-side progressivism)之类的标签，他们认为拜登的议程是一个大胆的新愿景，纠正了美国人在制定明确的国家经济战略方面的先天失败。批评者们则认为，与市场相比，政府无法更好地进行投资决策。根据意识形态或战略考虑而不是纯粹的经济因素来选择赢家和输家，可能会导致严重的低效率。

那么，这个“实验”究竟有多新颖呢?

我们有充分的理由质疑以前的美国是否真的放弃了产业政策，也有理由怀疑拜登是否真的开始着手制定美国资本主义自由放任规则的一个例外。

产业政策可以说是美国对经济思想的贡献。政府可以用自己的方式来指导自由市场的进程——而不是让市场不受约束地运行;或者，在另一个极端，将市场置于国家的完全控制之下——这种想法在二战后资本主义的所谓“黄金时代”达到了顶峰。尽管从20世纪70年代到2020年这数十年间，新自由主义的自由市场思想逐渐占据主导地位，但事实证明，产业政策是许多总统不愿放弃的强大工具——即使他们避免直接说出它的名字。

产业政策一直是美国政治经济学的核心，这并不是因为产业政策往往是通过经济发展重塑社会的有效手段，而是因为产业政策本身。

极其悠久的产业政策历史

拜登政府认为，产业政策不仅是一项合理的经济战略，也是一种缓解美国人对经济衰退焦虑的良方。

美国人的焦虑源于一种认识，即中国在一些关键的高科技领域已经超过了美国，而美国在去工业化过程中遭受了严重的痛苦。尽管美国仍然是世界上最富有、最强大的国家，但在保持领先地位和确保广泛繁荣等方面，它发现自己正在遭受严重的挑战。甚至，美国在某些领域需要去追赶它的竞争对手。

稍微细看一下，美国建国时的情况与此类似。尽管当时13个殖民地的殖民者享有世界上最高的生活水平，但工业革命的轰鸣不是在这里，而是在英国。这意味着昂贵的制成品绝大多数都是进口的，给国家财政造成了巨大的负担。

英国的经济实力是与其海军霸权相辅相成的，海军霸权威胁着新独立的美国与法国等主要经济体进行贸易的能力，而这些经济体往往对英国怀有敌意。资本投资所需的融资创造了一个巨大的政府债券市场，使英国成为世界上最强大的金融体系的中心。

因此，为了进行贸易，美国不仅要与一个刚刚进行过血腥独立战争的国家搞好关系，而且还要依赖这个国家提供贷款，以便在几乎任何领域进行投资。

美国开国元勋中的联邦党人阵营中有许多人(尤其是亚历山大·汉密尔顿)认为国家的道路不能完全由自由市场来决定。相反，他们认为，如果美国想作为一个独立的国家生存下去，政府就必须有意识地引发一场美国工业革命。

因此，他们创造了所谓的美国(或国家)系统(American System)。它包括高关税以促进国内制造业;以及举债资助的公共支出项目，如建设海军。海军不仅能保护国家安全，还保证了造船业和康涅狄格州早期军火工业等先进行业的收入。

如伊利运河(Erie Canal)这类的国内基础设施建设降低了国内公司的运输和配送成本，同时也使得将独立的州合并为一个国家的努力成为可能。中央银行鼓励长期固定投资，而不是短期投机。

美国在这一基本的轨道上运行了两个世纪。这也是继英国之后几乎所有成功的工业化国家所采取的模式：19世纪的德国、斯大林时期的苏联、二战后的西欧和东亚，以及后改革开放后的中国。

正如经济记者乔·史塔威尔(Joe Studwell)在他的著作《亚洲大趋势：中国和新兴经济体的未来》(How Asia Works)中所写的那样，经济学家经常讲述一个把自由市场作为繁荣基础的故事。但在现实世界中，事实证明，汉密尔顿式的干预主义方法是实现持续增长和提高生活水平的唯一正确途径。

从20世纪70年代到2008年，在所谓的新自由主义时代，产业政策明显失宠。在那个时期，发达国家经济政策的制定者不寻求刺激工业增长，而是试图驯服让价格以令人眼花缭乱的速度上涨而过热的增长机器。

因此，两大党派的中央银行家、立法者和监管者没有推动大公司建造更多的工厂、生产更多的小部件，而是追求提高资本所有者回报率的改革：提高利率;降低最高所得税税率;放松金融管制;将曾经不断扩张的国有资产私有化。

新自由主义的想法是，如果投资者确信他们能获得丰厚的回报，他们就会继续投资。可以说，新自由主义政策解决了20世纪70年代的大通胀，但这些政策在奖励积累私人财富的投资者方面做得太好了：正如经济学家托马斯·皮凯蒂在他的《21世纪资本论》一书中所证明的那样，新自由主义鼓励财富囤积，而不是生产性投资。

资本主义不能由资本家管理

博古睿研究院资本主义未来项目主任、经济史学家雅科夫·费金(Yakov Feygin)说，产业政策的核心是努力解决一个“经典凯恩斯主义的政治问题”：经济增长的唯一途径最终是通过提高生产率的投资——但建设新工厂或购买新设备的前期成本巨大(尤其是在技术创新的阶段)，而回报即使最终到来，也是多年以后的事。

如果只有资本家才能决定何时投资，他们可能会(理所当然地)认为，由于未来需求和信贷状况的不可预测性，即使在价格飙升的情况下，也很难证明在关键行业扩大产能是合理的。他们担心出现“牛鞭效应”(bullwhip effect)，即投资者可能会为新工厂或设备投入资金，以应对价格上涨;但在真正开始新的生产之前，价格会下跌。

我们看到了这种动态的一个例子，即在2021年和2022年的大部分时间里，轻率的“资本纪律”将天然气和石油价格推得如此之高。我们通常认为，生产商将以增加产量来应对价格上涨，这最终应该会使价格回落。

但投资新产能以满足不断增长的需求需要时间，而且在受战争和流行病影响的环境下，投资者可能不确定目前推动价格上涨的需求是否能持续足够长时间，以抵消新设备或新工厂的成本，因为新设备或工厂在几个月或几年之后才开始产生收入。

以出人意料的高价攫取利润则要安全得多，这正是公司股东去年大部分时间对能源公司的要求。换言之，就像费金所说：瓶颈是被激励的。

无论是好是坏，政府具有稳定投资周期的独特能力，并刺激厌恶风险的私人资本进行迫切需要但代价巨大的长期投资。

产业政策始终伴随我们

尽管拜登把重点放在了重建受损的供应链上，但正如费金所说的那样，“美国一直在做投资战略”(尽管在最近几年，这种冲动本应该消失)。

不妨以前总统唐纳德·特朗普领导下的曲速行动(Operation Warp Speed)为例，该行动保证了新冠病毒mRNA疫苗制造商的巨额收入：如果没有这项政策，辉瑞公司和莫德纳公司可能无法证明建立新工厂和分销网络的巨大成本是合理的。

在此之前，奥巴马政府的汽车业救助计划将整个美国汽车业从华尔街的短期清算主义的冲动中拯救了出来。布什政府支持房屋所有权的政策将新房建设推至数十年来的高点，而随着这些政策在2008年的危机中崩溃，住宅建筑业不得不承受十余年的低迷。

克林顿总统推动了高科技行业的发展，使工业从冷战结束的武器制造繁荣向民用经济平稳过渡。

产业政策的未来

拜登政府最近决定，如果半导体工厂想要获得联邦补贴，就必须提供儿童保育服务，许多经济评论人士对此进行了抨击。对一个旨在保护重要供应链的项目的儿童保育要求，似乎是一个被政治关切扭曲的产业政策的经典例子，是对民主党利益集团的无关安抚，甚至是伪装的社会工程。

但产业政策之所以对政策制定者有吸引力，恰恰是因为它可以为制定特别的社会愿景提供手段。正如历史学家蒂姆·巴克在他的博士论文中所写的那样，二战后的“资本主义黄金时代”以及美国大规模繁荣和郊区消费的生活方式应当更多地归功于一种特殊形式的产业政策——冷战军备建设和太空竞赛的军事凯恩斯主义——而不是被压抑的消费需求的激增推动了经济增长(这是一种主流叙事)。

在20世纪50年代末到60年代中期经济繁荣的顶峰时期，最大的制造业雇主不是以民用为重点的汽车行业，而是几乎完全由政府补贴的航空航天行业，该行业80%的业务是与国防部合作的。

通过观察宏观经济数据，巴克发现，20世纪50年代和60年代并没有像主流叙事所暗示的那样，显示出从投资密集的二战时代向私人消费的繁荣时期的过渡。相反，消费在经济中的份额停滞不前，而繁荣和萧条几乎完全与国防开支的增加相对应。

巴克的著作表明，美国梦建立在彻底军事化经济的基础之上。虽然经济学家通常将社会福利和国防开支视为相互竞争的宏观经济优先事项——枪炮对黄油(guns versus butter)——但在20世纪50年代和60年代，制造枪支的工作提供了大部分的黄油。想想典型的战后加州郊区的核心家庭：家庭中的父亲很可能是一名航空航天或国防工程师。

这可能会导致政客们做出一些愤世嫉俗的选择。当资本主义在20世纪70年代初陷入危机时，尼克松告诉他的内阁成员，“私营部门最能推动经济，政府则要靠军队获得收入”。他敦促军事规划者寻找能够促进国内经济增长的战争开支形式。

战争开支帮助尼克松奖励和扩大了他的“沉默的大多数”(silent majority)的政治基础，这些人生活在郊区和阳光地带(Sunbelt)，那里的国防和航空航天工业蓬勃发展。当然，尼克松意识到，为维持国内繁荣而在一场不得人心的越南战争上增加开支在政治上具有爆炸性，他说：“不要在这个房间外讨论就业问题……不要就此写任何备忘录。”

费金认为，此时此刻，拜登可以“更明确地”使用投资支出来实现社会目标：美国的福利制度非常薄弱，但这并不意味着它的国家很弱。

政府通过推动对主导行业的投资，创造了福利国家中提供福利的工作岗位，比如儿童保育。这样做的目的是，其他行业的雇主会觉得有必要提供类似的福利来争夺劳动力。

工业支出也会产生巨大的区域影响，就像冷战时期的国防支出在加州或长岛等地所发挥的作用那样，也与拜登试图在以前因去工业化而遭受破坏的地区实施“基于地方”的“电池带”项目产生的影响类似。

拜登的产业政策只有在与新自由主义时代(当然，新自由主义时代也有政府对经济的干预)相比较时才构成了一个明显的偏差。另一种看待它的方式是回归早期美国经济的根源或这些政策最终培育的20世纪中期的美国经济。

拜登的经济团队押注于汉密尔顿早已阐明的事情：对实体经济的长期投资是必不可少的，但私人投资者可能不会提供这种投资。这就是政府可以——也应该——介入的地方。

文章来源：

The origins of Biden’s most important policy, Explained，Vox, 2023.04.05

网络链接：

https://www.vox.com/policy/2023/4/5/23668755/industrial-policy-biden-chips

译者介绍：

邱劭文，华东师范大学政治与国际关系学院2021级本科生，现为法意观天下编译组成员。

来源时间：2023/4/12   发布时间：2023/4/11

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