说服力崇拜：美国安全援助为何失败

作者：  来源：国政学人

作者：Rachel Tecott Metz，美国海军战争学院助理教授。

来源：Rachel Tecott Metz, “The Cult of the Persuasive: Why U.S. Security Assistance Fails”, International Security, Vol. 47, No. 3, pp. 95-135.

导读

2014年6月，伊拉克陆军第二师解散，数百名伊斯兰国战士开着皮卡占领了摩苏尔。摩苏尔的沦陷与其说是伊斯兰国实力的证明，不如说是美国斥资数十亿美元在伊拉克建立军队的失败证明。

安全援助是美国外交政策的支柱，在国际关系中也无处不在。在伊拉克和阿富汗，美国试图撑起当地的安全部队。除伊拉克和阿富汗外，白宫和国防部还将安全援助作为一种经济工具，以建设合作伙伴应对当地威胁的能力，使得合作伙伴与美国结盟，对抗美国的竞争对手。从1999年到2016年，美国培训了来自世界上几乎每个国家的超过200万名军人。美国陆军于2018年2月成立了第一个安全部队援助旅 (SFAB)，将安全援助制度化为美国陆军的持久能力。

尽管安全援助是美国外交政策的常规工具，但其结果充其量是喜忧参半，伊拉克军队的崩溃是常态而非例外。2021年8月，由美国组织、资助、训练、装备和建议了二十年的阿富汗国家安全部队在塔利班面前解体。世界各地数十个规模较小的美国军事建筑项目同样产生了危机。

众所周知，安全援助很难执行。一旦达到一定的资源门槛，军队的作战能力在很大程度上取决于政治和军事领导人在人员、训练、指挥结构、信息管理和资源分配方面做出的决定。要建立军事力量，领导者必须实施任人唯贤的人事政策，遵循指挥系统，根除腐败，并采取其他措施促进部队凝聚力、战术熟练度和复杂的战场作战。然而，领导人并不总是优先考虑建设能够战斗的军队。政治领导人可能更害怕政变，而不是他们的军队旨在打击的威胁，或者他们可能主要是为了巩固政权的政治权力。这些领导人可能会根据忠诚度而不是功绩进行晋升，将关键单位置于他们的直接控制之下，培养庇护网络，并采取其他破坏军事效能的措施。与此同时，军方领导人可能将他们的命令视为谋取私利、在黑市上出售装备、为自己和家人囤积资源以及以其他方式从军队转移资源的机会。

本文认为，美国陆军的官僚利益，以及它为促进这些利益而培养的建议意识形态，有助于解释在安全援助中对说服的偏好。华盛顿越来越多地将军事建设任务委托给国防部，而后者则委托给美国陆军。在咨询任务中，美国陆军旨在保护其核心作战任务，维持其官僚机构的平稳运作，并保持其自主权反对平民入侵。它更愿意依靠基于融洽关系的说服，因为说服可以帮助军队实现这些官僚利益。为了鼓励顾问依靠说服，军队提倡一种意识形态——本文称之为“说服的崇拜”——强调说服是正确的而条件性是错误的规范信念，以及说服有效和条件性适得其反的因果神话。战场上的陆军顾问遵循意识形态，依靠教导和说服，很少使用条件来激励他们的同行听从他们的建议。尽管一再失败，但对说服者的崇拜依然存在，因为美国陆军没有改变路线的官僚动机。

影响力的阶梯和“攀登”它的军事顾问

美国军事顾问如何影响受援国领导人以建立更好的军队?如何解释他们的方法?本文将安全援助中的影响力概念化为具有四个梯级的升级阶梯：教学、说服、条件和直接命令。在实践中，军事顾问很少升级为附加条件或直接指挥。相反，他们几乎完全依赖教导和说服，即使他们的同行经常忽视他们的建议并实施使他们的军队保持虚弱的政策。

教导、说服、条件和直接命令并不相互排斥。顾问们可能会首先尝试教接受者建立一支更好的军队。如果他们遇到阻力，他们可能会试图说服他们的同行听从他们的指导。如果说服不能减少(或减少但不能消除)利益分歧，顾问可能会使用胡萝卜和大棒来激励接受者听从他们的建议。或者顾问可能会放弃间接影响，直接指挥伙伴单位(或整个伙伴军队)，并尝试自己实施首选政策。

图1.安全援助的影响：四级升级阶梯

寻求影响受援国领导人改革其军队的顾问群因情况而异。本研究的重点是国防部实施的安全援助，该联邦官僚机构负责越来越多的美国安全援助任务。由于大多数美国安全援助主要集中在发展领土力量上，因此大多数美国军事顾问都出身美国陆军和美国陆军特种部队。从理论上讲，文职人员可以与受援国领导人联络，鼓励他们改革军队，或者他们可以向军事顾问提供有关如何影响对方的指导。然而，在实践中，文职官员倾向于将影响受援国领导人进行军事改革的工作委托给战区的军事顾问，并听从军事判断或咨询项目的大部分内容。

确切地说，美国军事顾问试图影响他们的同行做什么，以及他们可以利用的影响力，因案件和资历而异。将官们可能会寻求说服伙伴国家元首和国防部长改变指挥结构，正式制定和实施任人唯贤的官员晋升标准，打击部长级腐败，以及自上而下地修改或彻底改革军事组织做法。在较低级别，为伙伴师、旅和营指挥官提供建议的美国上校、中校和少校可能会敦促他们的同行对不参加训练的士兵进行纪律处分，结束虐待被拘留者的做法，或停止窃取士兵的薪水。

高级顾问拥有相当大的权力来操纵美国安全援助的要素以激励合作。当然，完全切断援助、完全撤出、甚至更换伙伴国家元首的决定都是在华盛顿(适当地)做出的，即使是战区最高级的军事顾问也没有权力。也就是说，即使是这些决定，文职领导人也可能会听从高级军事顾问的判断。然而，在这些上限之下，高级顾问在他们的完全控制范围内有很多杠杆。例如，高级顾问可以根据现有单位的绩效进展来调整新单位的生产。

更多初级顾问操纵美国援助要素以激励合作伙伴合作的权力在很大程度上取决于其上级的支持。例如，如果顾问试图说服他们的对应旅指挥官从名单中剔除“幽灵士兵”，但失败了，他们可以向上级美国指挥系统报告违规的旅指挥官，然后战区的高级顾问可以与旅指挥官的指挥部联络 军官和条件继续协助该旅纠正违规指挥官的路线或撤职。

下一节解释了为什么美国顾问倾向于依靠教导和说服，很少升级到条件性或直接命令来影响他们的同行改革他们的军队。

说服力崇拜

本文提出了一个新理论来解释顾问在安全援助中的影响方法——“说服力崇拜”。

说服服务于自治目标。高级顾问将提供者和接受者之间的友好关系作为他们与美国决策者沟通的进展叙述中的另一个要点。相比之下，以解散伙伴单位、减少援助或取消培训计划为威胁或以威胁告终会危及进展叙述。威胁事件和暂停计划可能会成为媒体的头条新闻，强调咨询任务中的麻烦，这可能会引起对项目进展的担忧。美国顾问与其同行之间的对抗(通过媒体曝光或由合作伙伴直接提升)可能导致白宫干预军方的咨询项目。总而言之，平民对军队的尊重的基线水平为军队利益驱动安全援助创造了允许的条件，但依靠说服，军队使平民监督更加困难，并使平民的尊重永久化。

通过几乎完全依靠教学和说服，美国陆军也推进了其官僚主义目标，即维持其官僚机构的平稳运作。美国陆军不愿以改革基准为条件继续进行部队训练计划。相比之下，通过将自身局限于教导和说服，并使咨询关系机制永久化，无论合作伙伴是在加强还是削弱美国着手建设的军队，美国陆军都实现了维护官僚机构的目标的咨询项目。

通过这些机制，军方提倡这样一种规范观念，即教导和说服是塑造盟友、伙伴和朋友行为的适当方法。这种想法是对反殖民主义和主权规范的改编，相应地引发了对通常被称为贿赂、交易主义、帝国主义、胁迫和欺凌的厌恶。它还助长了一个因果神话，即基于融洽关系的说服是一种有效的影响力方法，而升级为条件可能会适得其反。结合起来，本文将伴随军队咨询学说的意识形态称为“说服力崇拜”，暗指将欧洲军队推向第一次世界大战的“进攻崇拜”。

大多数美国陆军顾问忠实地执行顾问学说，完全依靠教学和说服。许多人这样做是因为职业动机符合教义认可的方法。无视他们的指示并升级为基于激励的方法的顾问可能会受到谴责和不利的职业后果。顾问明白，如果他们不扰乱咨询过程的官僚机构或以不良行为让军方难堪，他们将达到专业期望。相比之下，其他顾问忠实地执行该学说，因为他们真正将意识形态内化了。对于许多顾问来说，它是两者的某种结合。因此，意识形态鼓励个别顾问按照官僚偏好行事。

说服力崇拜是一种关于官僚行为的理论，它主要关注一个官僚机构——美国陆军。因此，该理论预测了美国陆军如何进行安全援助，而不一定是关于美国海军、美国空军或其他国家的军事部门如何进行安全援助。该理论也不一定适用于国务院顾问或承包商进行的安全援助案件。

结论

安全援助在国际关系中无处不在，也是美国国防战略的反射性工具，但美国仍在努力在伙伴国建立更有效的军队。安全援助之所以困难，是因为接受援助的领导人往往有强烈的动机去实施削弱其军队的政策。在利益分歧的背景下，美国成功地影响受援国领导人改革军队，就建设了更好的军队;美国的影响力失败，美国的安全援助就失败了。

本研究对美国在建议中的影响方法进行了类型化，并提出了一种新的理论来解释顾问的选择。美国顾问可以攀登由四个梯级组成的影响力升级阶梯：教导、说服、条件和直接指挥。美国在安全援助中偏爱说服和厌恶条件性可以追溯到美国陆军的官僚利益及其发展的意识形态——“说服力崇拜”。

美国将安全援助作为应对脆弱国家和大国竞争的灵丹妙药。在脆弱国家建立更强大的军队是困难的，改善的前景在很大程度上取决于受援国领导人是否将军事效力置于竞争关注之上。美国顾问不太可能仅通过教导和说服来说服没有积极性的受援国领导人合作，如果他们将说服与条件相结合以激励合作，可能会做得更好。

本文重点关注美国陆军安全援助中的病态，但对说服的崇拜是美国军民关系更广泛趋势的一个征兆。美国决策者赋予国防部一系列不断扩大的任务，这些任务越来越远离服务存在的理由。与此同时，平民对军队的尊重削弱了将美国外交政策目标与国家权力的军事工具联系起来的联系。令人震惊的是，在伊拉克和阿富汗建立军队的高调失败并未导致美国公众对美国军队的信任显著下降，文职领导人认真努力调整路线，或文职人员决定削减国防部驱动的安全援助。了解美国平民对美国军队的尊重——以及军方在平民尊重背景下的行为——对于理解美国外交政策的制定和实施方式至关重要。

译者：吴谨轩，国政学人编译员，上海外国语大学国际政治专业硕士生。

来源时间：2023/3/13   发布时间：2023/3/7

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