美专家分析“友岸外包”的限度与TTC的重要性

作者：  来源：上海美国研究

编者按：

从特朗普政府时期开始，美国就希望通过重塑全球供应链阻滞中国产业发展、复兴自身产业竞争力，为此发起了对华贸易战。虽然拜登政府继承了特朗普政府对华战略竞争的基本方向，但抛弃了关税这一工具，转用“供应链韧性战略”作为对华经济竞争的主要手段。这一战略包括两大基本支柱：以“在岸生产”为目标的国内产业支持政策和以“友岸外包”为核心宗旨的国际产业外交。其实质是美国政府试图通过有形的内政与外交之手，强行改变完全由市场驱动的全球产业布局，从而保障美国所谓的国家经济安全。但是有观点指出，“友岸外包”并非万灵药，不仅在盟友之中面临政治阻力，可疑的经济效益也缺乏吸引力。

美国战略与国际研究中心高级研究员艾米丽·本森 (Emily Benson)近日撰文，分析了“友岸外包”战略的前景，尤其是美国和欧盟的经济关系。作者认为，该政策将面临一些挑战，但是相关的机制发展，如美欧贸易与技术委员会(TTC)将是“友岸外包”能否顺利进行的关键所在。文章摘要如下：

美国财政部长耶伦(Janet Yellen)在2022年4月宣布了拜登政府的“友岸外包”(friend-shoring)战略。之后，她在大西洋理事会发表讲话称，美国不允许各国利用其在关键原材料、技术或产品中的市场地位，扰乱美国经济，或者将其作为地缘政治杠杆。因此美国需要和伙伴国家深化经济一体化，与可以依赖的国家进行合作。

但是，“友岸外包”真的是灵丹妙药吗?即使是军事同盟也可能在日后成为经济竞争的对手，美国对“朋友”的依赖在多大程度上是可靠的?

美国的盟友真的会加入“友岸外包”么?

耶伦在2022年4月的演讲中强调，与“值得信赖的国家”合作可以解决供应链的脆弱性。但是，英国19世纪的政治家巴麦尊勋爵曾说，“没有永远的盟友，也没有永远的敌人，只有永远的利益”。

二战后，欧洲人对美欧经济关系持怀疑态度。尤其在特朗普执政期间，欧盟面临的高关税和“美国优先”的贸易政策加剧了美欧经济关系的不确定性。如今，拜登政府决定在国内推行强有力的产业政策，并提供数十亿美元的补贴，帮助美国重建更好的未来。这样的政策激起了欧洲的愤怒和不满。

即便人们能够处理好“友岸外包”的政治问题，其经济效益也不一定会具有吸引力。首先，正如曾任国际货币基金组织首席经济学家的拉格拉姆·拉扬(Raghuram Rajan)所言，“友岸外包”可能会对国际贸易产生破坏性影响，没有和美国结盟的发展中国家将会被排除在外。很多发展中国家更倾向于尽可能地扩大贸易范围，因此没有追随美国采取对俄罗斯或中国的制裁政策。其次，“友岸外包”需要昂贵的产业政策，例如使用财政补贴和税收减免，这将导致消费品价格上涨，企业生产力降低。总的来说，“友岸外包”并不是全球经济增长的良方。

美欧贸易与技术委员会

加强美欧的经济联系，促进贸易投资，有助于减少跨大西洋经济摩擦，建立一个“公平的竞争环境”。美欧贸易与技术委员会(TTC)就是这样一个机制，主要侧重于科技领域。

2021年9月，美欧举行了TTC首届部长级会议。TTC设立了10个工作组，涉及的议题相当广泛，从人工智能到气候变化治理，会议的目标是在新政策领域建立共同的规范。此后，双方在2022年5月在巴黎召开了第二次部长级会议，12月在华盛顿召开第三次会议，并将在2023年春季在瑞典再次举行会议。

但是，美欧双方在监管方式上存在根本性差异。美国倾向于事后监督，旨在解决已经出现的问题。而欧盟倾向于事前监管，强调预防原则，旨在限制对社会经济和环境产生影响。30多年来，这种监管理念的差异让跨大西洋谈判变得更加复杂。

TTC的关键议题

尽管美欧之间存在差异，TTC的几个工作组仍在进行讨论以加强跨大西洋的经济合作。2022年5月TTC部长级会议后，发布的联合声明强调需要建立在地理和商业上更加多元化的供应链，并强调在某些投入品和商品的生产以及加工环节对中国的过度依赖。

首先，美欧双方在2022年5月的部长级会议上同意建立一个预警系统，以促进有关半导体供应链潜在中断的信息共享。由于美欧的私营部门一直不愿和政府与行业竞争对手共享采购信息，因此提高供应链的透明度，尤其在半导体行业，一直是一个挑战。

其次，跨大西洋经济关系的另一个核心问题在于，美国和欧盟能在多大程度上避免“补贴竞赛”并调整其产业政策。双方都在考虑采取越来越激进的方式刺激国内生产，无论是绿色产业还是先进技术，如美国国会和欧盟议会分别通过《芯片和科学法案》(Chips and Science Act)和《芯片法案》(European Chips Act)，美国《通胀削减法案》(IRA)包含了电动汽车税收抵免，该政策招致了欧盟激烈的外交抵制。欧盟认为，在已经岌岌可危的经济环境中，IRA的措施会影响欧洲工业的发展，不利于跨大西洋的合作。

美欧出口管制政策的趋同

“友岸外包”的另一面是通过推行出口管制等措施，剥夺竞争对手的发展机会。俄乌冲突促进了美欧在出口管制上的合作，目前已经有38个国家加入该工作组，设计有效的制裁和出口管制机制，淡化突然“脱钩”对欧洲经济的负面影响。

美国在出口管制政策上有久远的历史，可追溯到1949年的美国《出口管制法》，该法案授权总统限制战略物资的出口。1977年美国颁布《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，授予总统使用经济工具抑制外国对手经济发展的能力。2018年美国通过《出口管制改革法案》(ECRA)，增强了政府审查外国投资和国内资金流出的能力，全面更新了美国的出口管制规定。

美国出口管制的相关法律

欧盟在2009年通过《理事会条例第428/2009号》，为更加统一的军民两用品出口管制体系奠定了基础。2021年，欧盟新修订的两用物项出口管制条例生效，强化各国执行出口管制政策的权力，增加了政策执行的透明度。

鉴于美国的出口管制能力较强，欧盟会向美国商务部寻求援助和支持。TTC已经成功巩固并促进跨大西洋合作的平台，但TTC是否会产生一个更具体的机制，例如对《瓦森纳协定》的补充，还有待观察。

“友岸外包”的局限性与机会

俄乌冲突与中美的紧张关系将进一步巩固了跨大西洋联盟，双方强调应设计创新的政策应对国际形势，以及美欧在全球半导体生产中的份额下降等情况。美国在设计和实施对外投资审查机制上可能会使欧盟的投资陷入困境，导致美欧关系出现裂痕。同时美国可能将安全议题引入经济和贸易政策来遏制竞争对手发展。

尽管美欧在关键政策上存在差异，但TTC可以成为合作的平台，通过支持标准和政策的多元化，巩固美欧在21世纪的领导地位，努力达成持久且具有约束力的承诺，使TTC的未来发展更加制度化。但就目前而言，如果美国希望盟友以实际行动支持其“友岸外包”政策，跨大西洋领导人必须证明他们有能力实现切实的成果。

文章摘译自美国战略与国际研究中心网站文章The Limitsof“Friend-Shoring”。

来源时间：2023/2/15   发布时间：2023/2/15

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