美国在南海应该冒多大风险？

作者：  来源：国政学人

作者：M. Taylor Fravel(傅泰林)，麻省理工学院政治系教授，研究中国与东亚国际关系、国际安全;Charles L. Glaser(查尔斯·格拉泽)，乔治华盛顿大学政治学和国际事务教授，主要研究方向为国际关系理论和国际安全政策。

来源：M. Taylor Fravel and Charles L. Glaser, “How Much Risk Should the United States Run in the South China Sea?,” International Security, Vol. 47, No. 2, 2022, pp. 88–134.

导读

本文旨在分析中国的南海主张及行动在何种程度上对美国的利益构成威胁，并提出美国应对中国挑战的政策选择及其伴随的风险程度。作者提出美国在南海具有连续性的三种政策选择：一端是增强对中国强硬政策的抵制，另一端是在南海部分收缩，当前美国的南海政策处于中间。作者首先分析了中国的南海主张和行动，在评估中国在南海对美国的利益构成的威胁程度的基础上，指出当前美国的最佳政策选择是保持目前防止中国主导南海的抵抗水平。作者认为，中国一直在谨慎地追求其目标，美国当前政策伴随的风险可以接受。由于美国在南海的安全利益相当有限，因此不必采取明显强硬的政策，否则将增加与中国发生高强度战争的风险。如果未来中国的行动表明其决心显著增强，美国应该终止抵制中国在和平时期控制南海的政策，并进行部分收缩。

中国在南海的强硬姿态给美国的政策选择带来诸多烦恼。2008年前后，中国开始在南海采取更加强硬的政策，中国采取的一系列行动表明其决心之坚定。这促使美国对中国雄心的评估发生转变。十年前，美国认为可与中国建立合作关系，而在《2022年美国印太战略报告》中则称“中国的胁迫和挑衅遍及全球，但在印太地区最为尖锐。” 当前，南海越来越有可能成为引发中美冲突的地点，本文分析美国应当如何抵制中国试图主导南海的努力，并分析不同政策面临何种风险。从广义上讲，中国崛起要求美国重新评估美国在该地区的承诺，并决定是否采取更具竞争性的策略来捍卫这些承诺。原则上，应对大国崛起的政策选择范围包括全面收缩、加强竞争以维护现状、以及发动预防性战争。本文的分析基于美国当前的大战略，该战略认为美国东亚盟友—日本、韩国、菲律宾—是维护美国安全利益的重要支柱。

中国的南海主张及行为

南海争端涉及相互冲突的领土主权和海洋管辖权主张两个方面。中国声称对这些海域的三个岛群有主权(西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛)，与台湾地区、越南、菲律宾存在争议。就海洋管辖权而言，1982年签署、1994年生效的《联合国海洋法公约》(UNCLOS)划定了不同种类的海洋权利，各国可以在与本国海岸线或岛屿等其他相邻的区域主张海洋权利(包括领海和专属经济区)。2016年，中国阐明其南海海洋主张(maritime claims)包括领海、专属经济区和大陆架。中国还主张对南海拥有“历史性权利”，但没有明确其范围或内容。然而，2016年的国际仲裁驳回了中国拥有广泛历史权利的主张，并判定中国(或任何其他申索国)在南沙群岛控制的地物都不是“岛屿”，这意味着申索国无权享有专属经济区。中国对海洋管辖权的主张与南海沿岸的国家相重叠，也与非申索国——尤其是美国——产生了矛盾。

自上世纪90年代末以来，中国军队进行现代化建设，已扩大了在南海的存在，逐渐拥有维护自身主张的硬实力。中国在南海寻求主导地位的一个重要方式是维护其对资源的控制。在外交方面，尽管中国继续呼吁就南海问题进行谈判，但其外交政策反映了希望拖延以加强对该水域控制的愿望。另一方面，为避免发生武装冲突，中国使用“灰色地带”海上力量(如中国海警、海上民兵)。在2010年东盟地区论坛后以及2015年底中国完成填海造岛之后，美国加强抵制中国的行动，中国随后暂停上述行动。中国的谨慎行为表明中国在坚持自身主张并寻求加强控制的同时，不愿引发造成冲突的风险。

中国的南海行为动机

中国渴望主导南海的行为动机包括四个方面：安全、资源、国家身份和地位动机。

第一，中国的安全目标包括保护大陆、增强对台军事能力、保障贸易渠道、安全部署战略核潜艇，实现这些目标的核心是军事现代化。为保护南海沿岸的富裕省份，中国希望在海上建立多层防御措施以阻止敌人攻击中国大陆;成功防御来自台湾南部的攻击需要控制邻近海域、包括南海北部海域;中国需要保障海上交通线通畅，以防止在台湾爆发冲突时美国中断通过南海的贸易通道;为不断发展海上核威慑力量，控制南海将有助于中国的战略核潜艇进入西太平洋海域;中国将南海视为核心利益，表明中国将南海视为其国家领土的一部分，拥有海洋管辖权。

第二，资源经常被认为是中国在南海的主要利益所在，中国维护其主权的主张强调与资源相关的问题，但由于从南海获取的资源不能显著降低中国对进口资源的依赖，这一需求并非一个重要的驱动因素。

第三，“一个民族国家应当占有的领土”的民族主义信念也会成为国家的行为动机。自1949年以来，中国对南海诸岛的主权主张一直是中国国家身份的组成部分，且愈发重要。尽管如此，中国对南海的领土主张是长期存在的，且范围没有扩大。

第四，地位渴望会影响一国对自己从它国应获得的权利尊重的期望。崛起国倾向于认为，他们在政治、经济、地理或制度现状方面没有实现与其实力相称的变化，因此，崛起国希望谋求象征高地位的势力范围、军事能力和武器系统。中国对地区和全球地位的渴望驱动着其在南海的行为。

美国在南海的利益

美国在南海的利益取决于南海与美国安全和繁荣的根本利益之间的因果联系。当前的美国大战略界定了美国在东亚的利益：维护地区盟友的安全来确保美国自身安全,确保地区开放贸易、投资和繁荣以促进美国繁荣。南海对美国东亚利益有何影响?

第一，美国盟友与伙伴的安全。美国东亚盟友(韩国、日本、菲律宾)的安全对确保美国的安全和繁荣十分重要;对美国作战能力的要求因盟友而异;美国保护其盟友免受攻击的威慑能力将取决于美国的可信度(credibility)。可信度不仅取决于军事能力，还取决于向盟友传递保护意愿的政策。

第二，基于规则的东亚地区秩序。美国频繁声称维护基于规则的东亚地区秩序——特别是《联合国海洋法公约》——事关美国自身利益。这些地区规则界定了美国的行为和利益。

第三，南海岛礁与军事基地。南海的资源(鱼类、石油)对美国盟友和伙伴具有很大价值。中国的南沙群岛基地是否会削弱美国保护其盟友和伙伴的能力事关美国利益。

中国军事能力对美国利益的挑战

美国面临的主要军事挑战反映了中国整体军事扩张和军事现代化，包括地区力量投射能力的提升。本文设想了四种可能涉及美国利益的情形：贸易中断、由台湾问题引发的战争、中美之间围绕南沙群岛的战争、以及美国未被卷入的中国与地区国家之间的冲突。

贸易中断。许多评论人士认为，中国日益增长的军事能力对南海地区的贸易构成威胁，但实际上这一威胁被夸大了。和平时期封锁贸易被视为战争行为，中国将会避免这样的挑衅。

美国卷入台湾战争。普遍的看法是，中国军事现代化将极大降低美国防御台湾的能力。然而，由于南海并非美军支援台湾的必经之路、南沙群岛基地距离台湾较远等原因，中国建立在南沙群岛的军事基地将不会大幅增加其军事能力。

中美围绕南沙群岛爆发冲突。这一情形又可以分为两种情况：中国仅依靠部署在南沙群岛的军事力量和中国出动大陆军事力量进行支援。无论哪种情况，未来十年美国都将在南沙群岛冲突中占上风。但中国军事现代化将提高战争成本，提升美军和战争升级的风险。

中国与地区国家爆发冲突，美国并未卷入。这一情形下，中国可能会使用武力控制南沙群岛岛礁或资源，或攻击美国盟友或伙伴以迫使其让步，或利用南沙群岛基地干扰其他国家开采资源。以上情况不会对美国构成直接威胁，但可能会威胁到美国的盟友菲律宾，动摇美国寻求维护的原则，并对降低美国的可信度。

中国对地区规则秩序和美国可信度的挑战

这一部分评估中国对美国其他利益的威胁——在指导地区行为规则的《联合国海洋法公约》上的分歧、对美国在中国/东亚盟友中的可信度带来的挑战。作者发现，最显著的威胁是由美国降低抵制中国主导南海的程度而迫使美国在中国和盟友中的可信度下降。尽管美国有维持其可信度的其它政策选择——包括深化联盟承诺，但不大可能取得成功。

(一)中国对UNCLOS的解读

中国目前对UNCLOS的解读要求外国军用船只在通过中国领海前必须获得中国的许可，这挑战了美国在南海甚至在全球范围内寻求维护航行自由的原则。中国还否认美国在中国专属经济区进行监视和情报收集的合法性。中美对2016年国际法庭的裁决也存在分歧。

中国并未将其对UNCLOS的解释强加给美国。中国反对美国的监控既有政治上的，也有法律上的考虑。除了2009年和2018年之外，中国并没有试图阻止美国在南海的自由航行。简而言之，尽管中国对UNCLOS的解释和有关行为是两国军事和政治摩擦的根源，但其仅给美国构成了较小的安全威胁。

(二)美国在中国的可信度

中国在南海的强硬政策对美国的安全利益构成了潜在挑战，将迫使美国做出回应以维护其可信度。但至少在理论上，美国减少抵制中国主导南海的努力并不会显著降低美国的可信度。如果美国决定减少对中国追求控制南海的军事抵抗，那么美国应该向中国及其盟友表明，美国更关心保护盟友(以及防止中国的地区霸权)，而非保护盟友对南海岛礁的申索权甚至是防止中国控制南海。如果美国决定不冒太大风险与中国争夺南海的主导权，美国应当采取代价高昂的行动，加强对东北亚盟友的承诺，包括维持和增强保护盟友的军事能力。此外，美国可以继续与主要盟友进一步整合规划、演习和情报共享，这样既可以使盟国放心，也向中国展示决心。

但即便如此，美国也面临可信度下降的风险。风险的大小取决于中国对东亚地区的重视程度。然而，仍然不能确定的是中国重视的程度，或者愿意为此付出多少代价。

(三)美国在盟友中的可信度

如果美国未能帮助盟友保护其领土权或海洋权益，潜在的代价是美国的盟友和伙伴可能会质疑美国保护它们真正重要利益的可信度。美国可以采取多种军事、经济和外交政策，以充分表明其对盟友的承诺。

美国应在何种程度上与中国相抗衡?

广义上讲，美国面临的选择是如何抵制中国控制南海。这就要求美国权衡不同抵抗政策所伴随的风险和收益。主要风险是局势可能升级为武装冲突，这既取决于美国的政策，也取决于中国的战斗意愿。美国的抵制也可能进一步恶化中美关系。主要收益是美国可以提高在中国和盟友中的可信度。

本文认为，美国应当大致保持当前对中国南海强硬政策的抵制水平。美国应采取竞争性较弱的行动。虚张声势的政策可能是美国最好的选择。在当前抵制政策水平下，中国可能会被成功威慑，这意味着美国的政策风险较小。过去中国采取了一种缓慢而稳定的方式来加强对南海的控制。美国应该继续评估中国主导南海的决心。如果中国未来的行动表明其决心更加坚定，那么美国的威慑政策更有可能失败，美国应当转向部分收缩政策。

在部分收缩的政策下，中国将能够在军事上主导南海周边的东南亚国家，美国将表明它不愿使用武力来保护他们有关岛礁或海洋权益的主张。美国将保持其在战时阻止中国在南海行动的能力。在和平时期，美国还可能继续派遣海军军舰穿越南海海域。但美国将不会向非美国盟友提供帮助来打破中国的封锁。这实际上是接受中国在南海拥有有限的势力范围，同时保持美国在东亚打一场大战的能力。美国将继续使用非军事手段——包括制裁和羞辱——来表明它反对中国的强硬态度。

译者：任怡静，国政学人编译员，外交学院国际关系专业博士生，研究兴趣包括经济外交、中国外交、国际关系理论等。

来源时间：2023/2/13   发布时间：2023/2/7

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