美国隐私保护的明天：拼接的州法还是综合的联邦法？

作者：陈影  来源：海国图智研究院

瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)发布的《世界数字竞争力排名》年鉴显示，美国的数字竞争力在2018年到2021年都稳居榜首。与其强劲的数字经济实力表现不同的是，随着《安全港协议》(Safe Harbor Framework)、《隐私盾协议》(Privacy Shield Framework)相继被欧盟法院以“未能对公民隐私提供充分保护”为由裁定无效，欧盟似乎在美欧双边跨境数据传输谈判的规则设定方面逐渐占据上风。与内部业已形成综合立法模式的欧盟相比，以“自由开放”为互联网治理愿景的美国过去曾有意默许国内隐私立法分散细碎的局面。但随着数字经济正成为大国博弈的新战场，完善数据规制已成为美国提升科技产业竞争力、争取国际谈判优势的重要一环。

2022年1月，华府智库信息技术和创新基金会(ITIF)表示，美国长期缺乏联邦层面的隐私立法，当前各州自行其是的局面将使美国企业每年承担高达200多亿的合规成本，并导致企业创新能力和市场效率的低下。许多美国国内媒体、智库、消费者由此呼吁联邦层面尽快达成统一的隐私立法，积极的舆论氛围助推美国众议院在6月发布两党讨论草案。然而这份被视为两党合作良好势头的草案却在众议院闯关环节停滞不前，前众议院议长佩洛西(Nancy Pelosi)拒绝将草案付诸表决似乎让美国隐私保护立法之争更加波诡云谲。

一、2022年美国联邦隐私综合立法的艰难过程

《美国数据隐私和保护法案》(American Data Privacy and Protection Act，以下简称“ADPPA”)在经众议院能源和商业委员会发布草案、召开听证会、组织审议投票等诸多环节后，终于在2022年年底被列入众议院的日程清单。2022年7月到12月期间，该草案在国会立法进程中一直处于停滞状态。目前，虽然该草案看似已被“提上议程”，但何时能进入被正式提交表决这一流程仍难有定论。

ADPPA草案的立法进展图源：美国国会官网

从美国国会立法流程来看，该法案目前已通过议案形成、委员会审议(Committee Consideration)和列入众议院日程(Calendars and Scheduling)3个环节。在委员会审议环节，委员会主席拥有设置议程的权力，负责确定围绕哪些议案召开听证会和委员评议会。2022年6月3日，美国众议院能源和商业委员会发布两党讨论草案，14日委员会就ADPPA草案召开听证会。经听证会收集公众建议进一步完善草案后，委员会在审议会上提交并表决修正案，当委员会以多数票同意向议院报告该法案时，这一阶段的流程便宣告结束。7月20日，美国众议院能源和商业委员会以53比2表决通过了修订后的ADPPA。它旨在通过解决数据利用过程中私人诉讼、优先适用、特殊群体保护等问题在联邦层面达成一个统一有力的国家框架。与欧盟《通用数据保护条例》相比，支持者认为ADPPA将在美国产生“海啸般的威力”。欧盟近年来通过GDPR强化了内部规制的域外管辖权，加强对参与欧洲数据业务的美企进行合规审查及司法诉讼。面对欧盟数字立法优势的外溢，美国内部需要一致且强大的数据保护措施以解决州际立法拼凑带来的管理混乱和安全风险，同时提升全美公民隐私保护水平来增加美国同欧盟进行双边互信谈判的筹码。

ADPPA作为2022年首份获得两党支持的联邦综合性隐私立法草案，是众议院全体委员会和关键小组委员会的民主党主席与资深共和党人，以及参议院科学、商业及交通委员会的资深共和党人之间三方妥协的产物。作为草案的支持者，参议员罗杰·威克(Roger Wicker)表示想要强化美国在全球数据标准制定中的领导力，就要以全面综合的联邦隐私法取代拼凑的州法现状。但参议院主席玛丽亚·坎特威尔(Maria Cantwell)在这场谈判中的缺席似乎预示了该草案想要快速推进到参议院层面的困难。坎特威尔在讨论之初就曾多次批评ADPPA“漏洞百出”，还表示“最高法院对堕胎问题的决定将改变她在隐私立法方面的妥协意愿”。代表加州民主党的众议员安娜·埃斯豪(Anna Eshoo)作为投票时少数的反对者，她指出该法案默许执法部门访问私人数据来追踪堕胎者，由最高法院开启的后罗伊时代将让更多禁堕胎州的检察官利用生殖隐私给妇女定罪。

这些争议的声音使ADPPA草案在众议院坐了大半年的冷板凳。如前所述当委员会报告了一项法案，该法案就会被列入各自议院的日程表中。这些日程表是一份有资格进行议会审议的法案清单。尽管委员会成功将草案送上议会理事拍板的案头，但日程表上的法案并不意味着一定能在议会审议。在众议院，多数党领导者决定众议院将审议哪些法案及相应的审议顺序。2022年9月，时任众议院议长佩洛西声明不会将目前的ADPPA草案付诸表决，她采纳了加州反对者“当前ADPPA无法提供与加州现有隐私法相同水平的保护”的观点，并暗示“联邦统一立法或将限制各州灵活应对技术快速变化的能力”。

二、联邦和加州在争什么?

回顾国会对ADPPA草案的讨论过程，可以发现2022年该草案难以持续推进的主要阻力来自州级的反对力量，联邦隐私立法和反对州主要的矛盾在于：对早早走在隐私立法前沿的州而言，联邦法的优先效力不仅可能降低州居民已有的隐私保护水平，还将削弱各州通过自主制定规则来维护地方产业利益的能力。其中一直在隐私保护方面领先全国的加利福尼亚州最为典型。葛特马赫研究所(Guttmacher Institute)曾预测“罗伊案”被推翻后，前往加州寻求堕胎服务的女性将从46000人次上升到140万人次。民主党长期利用堕胎议题争取女性选民的支持，加州作为全国少数坚持保护堕胎权利的地区，通过立法阻止禁堕胎州以州外搜查令获取电子证据、逮捕相关人员成为其在后罗伊时期的重要对策。而ADPPA草案作为法律效力更为优先的联邦法前身，若不能在讨论中找到弥合各州政策背后利益差异的解决办法，势将受到冲突州的强烈反对。

早在委员会讨论该草案时，加州的反对声经由众议员纳内特·巴拉甘(Nanette Barragán)传入国会，其提出一项“为保护水平更强大的州法设置豁免”的修正案，但并未受到国会多数意见的认可，仅得到加州派的赞成票。初期阻挠未果后，加州反对者仍在积极争取关键领导人的站队，并适时利用美国堕胎立法倒退提供的契机强化州内对公民生殖隐私的保护。2022年8月15日，加州隐私保护委员会表示已向众议院提出针对ADPPA的反对票，联邦综合立法所产生的“优先效应”(preemption)将削弱加州已确立的隐私保护框架，加州人在联邦法律上享有的隐私保护水平与他们当前生活而言只是一种倒退。加州消费者隐私协会的埃默里·罗恩(Emory Roane)在给佩洛西的信中将ADPPA称作“后罗伊时代的特洛伊木马”，对于那些前来加州寻求堕胎保护的妇女，她们本可通过加州隐私权法案使其互联网浏览记录和位置信息免受执法监控 ，但ADPPA通过后她们面临的只有丧失的人权和被刑事定罪的风险。

2022年8月国际隐私协会研究主任欧梅尔·特内(Omer Tene)在内的40多位民权组织领头人物给佩洛西发送了一封联合信，澄清ADPPA仅针对涉及相同问题的州法拥有“有限优先权”，并希望她站在全美公民隐私权益的角度推动法案进展。但在9月，佩洛西还是为正处于众议院表决阶段的ADPPA草案按下暂停键。尽管她一再承诺将在众议院重新开会时继续同能源和商业委员会主席弗兰克·帕隆(Frank Pallone)展开对话，但帕隆在回应加州反对声时已经点明“撤除优先效力的举动，将使先前为妥协做出的努力都化为乌有”。另一位委员会资深共和党人凯茜·麦克莫里斯·罗杰斯(Cathy McMorris Rodgers)更是指出，加州是大型科技公司带来社会弊病的温床，通过“联邦优先”达成统一的国家标准是美国全体公民享受隐私保护的必经之路。

国会内部、联邦与州之间在这一问题上僵持不下，ADPPA受阻的同时州级层面的隐私立法却在快速推进。2022年9月27日，加州州长加文·纽森(Gavin Newsome)签署A.B.1242法案，基于该法加州技术公司可拒绝反堕胎州以执法为由获取个人生殖数据的要求，这对试图规避违法风险的禁堕胎州居民来说自然是混沌中的福音。后续加州还与苹果、谷歌等科技巨头进一步达成合作，来自州外的反堕胎搜查令将难以制裁在州内寻求生殖保健的公民。当前联邦层面的立法草案对于观望者而言暂时还是“纸上谈兵”，最高法院内部保守派占上风的情势让未来司法审判的走向掺杂了更多党争色彩，因此维持现有明晰的州级保护框架的决心可能会更加强烈。

三、联邦隐私综合立法迟滞，何处是浪头?

北卡罗莱纳大学的研究指出近年来美国各州通过了23项规范技术平台的法案，其中13项在统一的民主党控制下通过，10项在共和党控制下通过。这不仅意味着州级立法在数据隐私、在线竞争和数字税收等问题中发挥的作用正在超越联邦，还预示着在单一党派同时控制一州州长和立法机构的“三重奏”(trifecta)效应下各州将成为未来技术政策制定的中心。曾任脸书全球政策制定主管马特·佩罗(Matt Perault)也表示：“州政府比联邦拥有更多的基础设施和动力在这一领域进行立法和诉讼。”但相互重叠且冲突的州法迫使企业为厘清法规细则、开发差异化的数据隐私保护功能付出更多的合规成本，数据可用性的降低将削弱企业进行数字技术创新的动力，进而降低国家整体的科技产业实力。此前欧盟多次利用严格的GDPR制裁苹果、谷歌等互联网巨头，也有以数据立法的先发优势牵制美企垄断欧洲市场之意。联邦和州隐私立法水位不齐让美国在同欧盟等其他大型数据流动池重构数据跨境信任时多次掣肘。过去欧盟基于“人权保护”诉求指责美国推行“监控资本主义”并由此中断双边合作，一个综合协调的联邦隐私规制框架不仅能降低美企进入海外市场的法律壁垒，还将优化美国对外输出数字规则的谈判能力。

联邦隐私立法在2022年表现并不景气，但新众议院议长麦卡锡(Kevin McCarthy)的上台却被认为将削弱加州对数据隐私立法的影响力，一是麦卡锡个人曾在早年接受采访时表示比起逐州处理隐私问题更希望制定国家层面统一的监管标准，二是共和党出身的麦卡锡不太会像佩洛西那样受制于民主党管理的州。尽管两党在竞选时都或多或少表达过“监管大型科技公司，给美国人民提供更好的数据安全和隐私保护”这类治理愿景，但从ADPPA草案艰难推进和州政府加速完善立法的对比中不难发现：当前美国政治的“跛脚鸭”现状让两党展开对话、达成实质合作的共识基础正在萎缩，分裂的立法或将进一步撕裂同一土壤上的美利坚公民的生活体验。未来联邦隐私立法前景如何，能否超越两党和州际之争，迎来新的结构性转机，仍需进一步关注。

参考文献

1.IMD World Digital Competitiveness Report

https://www.imd.org/centers/world-competitiveness-center/rankings/world-digital-competitiveness/

2.The Looming Cost of a Patchwork of State Privacy Laws

https://itif.org/publications/2022/01/24/looming-cost-patchwork-state-privacy-laws/

3.H.R.8152-American Data Privacy and Protection Act

https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/8152/all-actions

4.Distilling the essence of the American Data Privacy and Protection Act discussion draft

https://iapp.org/news/a/distilling-the-essence-of-the-american-data-privacy-and-protection-act-discussion-draft/

5.Federal privacy negotiators should accept victory gracefully

https://www.brookings.edu/blog/techtank/2022/08/12/federal-privacy-negotiators-should-accept-victory-gracefully/

6.Citing Lack of Protections for Californians, Eshoo Opposes Federal Privacy Bill

https://eshoo.house.gov/media/press-releases/citing-lack-protections-californians-eshoo-opposes-federal-privacy-bill

7.Pelosi opposes proposed American Data Privacy and Protection Act, seeks new preemption compromise

https://iapp.org/news/a/pelosi-rejects-proposed-american-data-privacy-and-protection-act-seeks-new-compromise/

8.Pelosi Statement on Federal Data Privacy Legislation

https://pelosi.house.gov/news/press-releases/pelosi-statement-on-federal-data-privacy-legislation

9.CPPA Announcement

https://cppa.ca.gov/announcements/

10.Letter to Speaker Nancy Pelosi Opposing The American Data Privacy and Protection Act

https://www.caprivacy.org/letter-to-speaker-nancy-pelosi-opposing-adppa/

11.RE: Move H.R. 8152, the American Data Privacy and Protection Act

https://www.lawyerscommittee.org/wp-content/uploads/2022/09/Privacy-Org-Pelosi-Letter-8-25-22.pdf

12.Endgame On: The narrowing path ahead for privacy legislation

https://www.brookings.edu/blog/techtank/2022/06/22/endgame-on-the-narrowing-path-ahead-for-privacy-legislation/9

13.Will California be the death of national privacy legislation?

https://www.brookings.edu/blog/techtank/2022/11/18/will-california-be-the-death-of-national-privacy-legislation/

14.California lawmakers ramp up efforts to become a sanctuary state for abortion rights

https://www.npr.org/sections/health-shots/2022/06/02/1102317414/california-lawmakers-ramp-up-efforts-to-become-a-sanctuary-state-for-abortion-ri

15.Governor Newsom Signs Assemblymember Bauer-Kahan and Attorney General Bonta’s Groundbreaking Legislation Protecting Digital Information on Abortion

https://oag.ca.gov/news/press-releases/governor-newsom-signs-assemblymember-bauer-kahan-and-attorney-general-bonta%E2%80%99s

16.States are passing more tech laws when one party holds the keys

https://www.washingtonpost.com/politics/2022/12/08/state-trifectas-have-been-more-effective-setting-rules-internet-researchers-found/

17.California Clout on Data Privacy Poised to Weaken in GOP House

https://news.bloomberglaw.com/privacy-and-data-security/california-clout-on-data-privacy-poised-to-weaken-in-gop-house

18.What Speaker McCarthy means for Silicon Valley

https://www.washingtonpost.com/politics/2023/01/09/what-speaker-mccarthy-means-silicon-valley/

19.Kevin McCarthy A Future That’s Built On Freedom

https://www.speaker.gov/commitment/a-future-thats-built-on-freedom/#reveal_tech

20.Pros and Cons of a Federal Data Privacy Standard

https://congressionaldigest.com/pros-and-cons-of-a-federal-data-privacy-standard/

来源时间：2023/2/13   发布时间：2023/2/11

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