美国倒行逆施，已然放缓的全球化遭遇新一轮冲击

作者：译者：邱劭文  来源：法意观天下

法意导言

全球化的衰退自2008年金融危机就已经开始，而新冠疫情的爆发则使得全球化陷入新的低谷，保护主义甚嚣尘上。在此背景下，《经济学人》杂志于2023年1月12日撰写本文《已然放缓的全球化遭遇新一轮冲击》(Globalisation, already slowing, is suffering a new assault)，用详实的数据说明了目前全球化所面临的困境。文章指出，以美国为首的西方国家对于产业政策、投资审查和出口管制的热衷将对全球经济带来不利影响，而这背后所蕴藏的是双赢的经济发展让位于零和的地缘政治竞争。然而，这些阻碍经济全球化的做法不论在政治上取得多少成果，最终都会降低世界经济的效率，不利于全球经济的发展。

贸易部长从不以装腔作势著称。然而，韩国贸易部长安德根(Ahn Duk-geun)上个月警告说，世界正处于打开潘多拉魔盒的边缘。如果欧盟继续威胁要采取类似美国的保护主义工业政策，“每个国家都会参与这场无视全球贸易规则的狂热竞赛”。经过数十年艰苦谈判的国际贸易和投资体系将被颠覆。

曾作为美国商务部负责出口管理的副部长威廉·赖因希(William Reinsch)也直言不讳地表示，美国一直希望保持对其他经济强国的技术优势。然而，如今的美国正在以一种新的方式实现这一目标：从“跑得更快”的政策转向“跑得更快并绊倒别人”的政策。大国已然开始从零和的角度看待经济发展，至少在它们定义为具有战略意义的广泛产业中是如此。这一现状对全球经济的影响是暗淡的。

在2022年9月份的一次演讲中，美国国家安全顾问杰克·沙利文阐述了这种以邻为壑(beggar-thy-neighbour)做法的基本原则。他认为，仅仅保持对中国和其他竞争对手的技术领先已经不够了。相反，他认为，美国必须在芯片制造、量子计算、人工智能、生物技术和清洁能源等领域保持“尽可能大的领先”。为此，美国不仅需要吸纳有识之士并鼓励创新，还需要阻止其他国家的技术进步。

沙利文描述了确保美国霸主地位的两种主要方式：利用补贴和其他形式的产业政策，将供应链从地缘政治对手手中转移出去;以及更严格的投资审查和出口管制，以防止先进技术落入不友好国家的手中。美国曾经是世界上最坚定的自由贸易与开放经济的倡导者，但现在它采取并不断加强这些(保护主义)政策，其他国家也在效仿它的做法。这使得在国际贸易和投资已然停滞的时候，阻碍两者的做法还在不断增加。

美国和其他地方对产业政策的突然热情是这一趋势的缩影。2022年，美国国会以国家安全、创造就业和脱碳的名义通过了两项旨在提振国内产业的法案。《芯片法案》(CHIPS Act)为半导体行业提供了520亿美元的激励，试图扭转美国芯片制造业份额数十年来的下滑。《通胀缩减法案》(Inflation Reduction Act)将花费近4000亿美元促进清洁能源的发展，并减少在重要供应链(例如电动汽车电池)上对中国的依赖。

政府支出受到欢迎

不仅仅美国试图以牺牲外国竞争对手为代价来提振国内产业。根据联合国的数据，占世界GDP总量90%以上的100多个国家已经采取了正式的产业战略。近年来，七国集团国家的补贴支出急剧上升，从2016年占平均GDP的0.6%上升到2020年的2%。在某种程度上，这是对新冠疫情的回应：例如，欧盟通过了一项庞大的复苏计划，涉及8500多亿美元的支出，包括许多商业补贴。尽管补贴支出已从2020年的峰值下降，但仍远高于之前的水平。

在某些情况下，对中国制造业前景游移不定的跨国公司正在被他国支付搬迁费用：日本在2020年的预算中就包括了对此类搬迁的激励措施。印度正试图通过在五年内提供高达260亿美元与生产相关的激励措施，以吸引14个来自不同行业的自由企业。如果商业开始分崩离析、企业被要求选边站，类似的提议可能会变得普遍。

政府支出激增的另一个原因是旨在抵消其他国家提供激励措施的“以牙还牙”(tit-for-tat)的补贴。美国的《芯片法案》向芯片制造商支付520亿美元听起来很奢侈，但根据瑞士银行的数据，这只是未来十年七个最慷慨的经济体(除美国外还有中国、欧盟、印度、日本、韩国和中国台湾)将要为半导体行业提供的3710亿美元中的一小部分。本周，中国台湾批准了对其芯片制造商的新税收减免。

电动汽车电池(中国生产世界总量的70%)是另一个吸引补贴和其他形式国家支持的产业。自2020年以来，印度尼西亚禁止出口镍，以鼓励在国内制造电池。澳大利亚和加拿大正在拿出数十亿美元来促进矿石的开采和加工。《通胀缩减法案》中一个颇有争议的款项是，美国消费者购买电动汽车最多可获7500美元的税收抵免。如果车辆的电池组件在美国制造或组装，则可获得一半的税收抵免;如果生产电池的矿物来自于美国，则可获得另一半的抵免。车辆的最终组装也必须在美国进行。

不符合这两个门槛的外国电动汽车将处于巨大劣势。以韩国汽车制造商现代(Hyundai)为例，该公司在美国的电动汽车销量超过特斯拉(Tesla)以外的任何其他公司。该公司的车辆目前在国外组装，因此没有资格获得税收减免。该公司正在美国建设一座价值55亿美元的电动汽车工厂，但要到2025年才能开始生产。即便如此，尚不清楚现代汽车是否有资格获得与矿产资源有关部分的税收减免，因为美国当局尚未公布有关可接受的矿产来源的详细规定。

针对美国对国内生产商的纵容，其他政府可能会采取更多以牙还牙的补贴措施。2022年12月，法国和德国的财政部长以及欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)呼吁制定一个欧洲版本的《通胀缩减法案》。负责欧盟内部补贴政策的欧盟反垄断事务主管玛格丽特·维斯塔格(Margrethe Vestager)似乎对由新冠疫情持续导致的管制放松的想法持开放态度，以允许成员国应对由美国《通胀缩减法案》带来的竞争挑战。

潜在的支出规模令人震惊。如果其他七个市场主导经济体(澳大利亚、英国、加拿大、欧盟、日本、印度和韩国)采用与美国一样大的补贴——约占GDP的2%，那么这八个国家的总政府支出将为1.1万亿美元。在接受补贴最多的产业，效果更为明显：半导体补贴占这一产业年销售的60%。西方纳税人正在大手大脚地花钱，使得世界经济的一个重要组成部分的效率大大降低。

投资者要小心

图为2015-2021年世界各国每年新出台的限制外国投资的政策数量

图片来源：https://www.economist.com/briefing/2023/01/12/globalisation-already-slowing-is-suffering-a-new-assault

投资审查(Investment screening)是沙利文倡导的保持美国技术优势的另一项政策。卖给出价最高的人不像过去那样简单，尤其是如果出价最高的是中国人。跟踪全球投资政策的联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的统计显示，限制外国投资新政策的数量在2020年创下历史纪录(见上图)。其统计结果还表明，2022年全球投资流量的63%受到了筛查制度的约束，高于2020年的52%。

美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment)是一个负责识别和阻止可能威胁国家安全交易的机构，是许多这些新型经济管理办法的典范。2018年，新的立法扩大了外国投资委员会对涉及“关键”技术、基础设施和敏感个人数据的交易的管辖权。拜登于2022年9月发布的一项命令指示委员会将注意力集中在供应链安全和技术领导力上。

图为2012-2021年美国外国投资委员会处理的交易的数量及其结果

图片来源：https://www.economist.com/briefing/2023/01/12/globalisation-already-slowing-is-suffering-a-new-assault

该委员会在2017年至2021年期间一直忙于调查661宗交易，数量是前五年的两倍多。尽管它直接禁止的投资相对较少，但许多交易在做出最终决定之前由于它的监督而被叫停。视频应用TikTok的中国母公司字节跳动(ByteDance)在特朗普发布命令(后来被撤销)要求剥离TikTok的美国业务两年多后，仍在与其进行谈判。

欧盟呼吁成员国在2020年建立或加强筛查机制，现在几乎所有成员国都有其投资审查机制。仅在2021年，就有三个成员国引入了新措施，六个成员国收紧了现有法律，而许多其他国家也在这件事情上加紧学习。去年，德国监管机构异常忙碌，它介入了医疗技术公司海耶尔医疗(Heyer Medical)和汽车芯片制造商埃尔莫斯(Elmos)拥有的公司的收购活动。2022年9月发布的期待已久的法国制度指南几乎没有限制监管机构审查交易的特别自由裁量权。英国的审查机构一年前开始审查交易，目前已经阻止或解除了四项交易(其中三项涉及半导体公司或技术的中国买家)。

接下来肯定会有更多的限制。2022年12月，加拿大宣布立法加强其投资审查程序;而此前数周，加拿大下令三名中国投资者从其锂矿公司撤资。在荷兰，一项新的外国投资审查制度预计也将于今年生效。

尽管投资审查制度阻止的交易数量相对较少，但其范围和对企业决策的影响是巨大的。这些法规往往只适用于“战略性”产业，但对于“战略性”产业的定义却通常非常宽泛。根据2021年提交给外国投资委员会的交易判断，占美国股市价值60%的行业属于该委员会潜在职权的管辖范围。据我们计算，英国审查机构涵盖的17个行业占英国大上市公司的35%。2021年，29%的外国投资在欧洲被详细筛查。

沙利文还想更进一步，他在演讲中表示，“我们在制定解决敏感技术对外投资的方法方面取得了进展”。正如他所说，华盛顿有一个广泛的共识，即决不能允许美国资本“增强我们竞争对手的技术能力”。(例如，自2000年以来，美国风险投资家在中国投资了超过500亿美元)。一些限制已经存在：例如，《芯片法案》禁止获得补贴的公司进行可能有利于中国半导体产业的大规模投资。然而，一个全面的审查制度可能会导致美国每年1710亿美元外国直接投资新项目的分配发生重大变化。欧盟委员会表示，它也将考虑在2023年对海外投资进行审查。

出口管制(Export controls)是沙利文推崇的第三项政策，它限制向某些国家、公司和个人转让货物和服务。自俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动以来，西方国家政府对俄罗斯广泛使用这些武器，限制俄罗斯获取从芯片到化学品等各种商品。其意图不仅是阻碍俄罗斯的战争机器，而且还意在破坏如炼油业这类俄罗斯的关键行业。沙利文吹嘘说，这些控制措施迫使俄罗斯在其军事装备中使用洗碗机的芯片。

美国长期以来一直保留着一份公司清单，这些公司必须申请许可才能购买具有潜在军事用途的商品。这份“实体清单”上的中国企业数量从2018年的130家增加到2022年的532家。卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)去年的计算指出，中国公司的数量占这一名单上公司的四分之一以上。另外36家公司于去年12月加入名单，其中包括之前与苹果进行供应谈判的存储芯片生产商扬子存储器技术公司(Yankee Memory Technologies)。

图为1997-2020年美国实体清单的数量

图片来源：https://www.belfercenter.org/publication/united-states-entity-list-limits-american-exports

美国的另一项法规，即外国直接产品规则(Foreign Direct Product Rule)，试图通过对相关公司实施处罚来限制基于美国技术的产品销售，即使这些产品是在国外设计和制造的。

2022年10月，美国商务部宣布对驱动超级计算机和人工智能算法的先进芯片实行出口管制。新规定实际上禁止向中国公司出售最强大的芯片，以及生产这些芯片所需的软件和制造设备。预计今年在其他高科技领域也会有类似的限制。

美国于2022年10月宣布的限制以前所未有的规模适用外国直接产品规则，中国私营企业和国有企业并未被区别对待。智库战略与国际问题研究中心(Centre for Strategic and International Studies)的研究员格雷戈里·艾伦(Gregory Allen)表示，由于先进的芯片制造需要软件更新、更换零件和工程建议等形式的持续技术支持(这些都在外国直接产品规则的范围内)，因此，“短期内，这些限制可能会逆转中国在尖端芯片方面的能力”。巴克莱(Barclays)银行认为，这些控制措施可能会使中国的年GDP增长率降低0.6个百分点。

这些限制非常严厉，美国可能很难说服其盟友采取同等措施。然而，如果没有这样的团结，它们将无法工作。其他拥有先进半导体产业的国家，特别是荷兰和日本，可能会通过向中国提供替代品来削弱美国的努力。美国决策者会在卫星产业中找到一个令人担忧的先例：1999年美国对中国实行了广泛的出口管制之后，欧洲公司开始设计不含美国部件的卫星，以规避新的限制。美国公司失去了收入，但中国没有失去尖端卫星。

外国芯片制造商不愿放弃对中国的销售，因为中国是全球最大的半导体市场。美国正在敦促日本和荷兰效仿其政策，但没有任何明确的结果。大型半导体公司怨声载道：全球最大的合同芯片制造商台积电(TSMC)的老板指出，这些控制措施将降低该行业的生产率和效率。

国际贸易和投资的所有新障碍也是如此。随着效率和比较优势的逻辑逐渐转向安全和经济民族主义，投资将变得重复，而成本将会上升。其结果将是纳税人和消费者的账单增加，经济形势变得糟糕。

外国直接投资已从2007年占全球GDP 5.3%的峰值降至2021的2.3%，而正在进行的交易也受到更严格的监管。2022年，一中国买家仅获准收购汉堡一港口25%的股份，而非计划中的35%。2021年，法国批准的跨境投资中一半都带有附加条件。

与此同时，补贴计划正在改变资本支出。在以繁荣与萧条周期(boom-and-bust cycle)著称的半导体行业，供应过剩的风险是巨大的。据美国半导体行业协会(Semiconductor Industry Association)称，自2020年年中以来，美国各地已宣布将要开展40多个新的半导体项目，其中包括英特尔(Intel)和台积电将在亚利桑那州兴建的制造厂，预计成本为600亿美元。电动汽车供应链中的企业也在享受类似的狂欢。根据高盛集团(Goldman Sachs)的一份报告，美国和欧洲公司在这十年大约需要1640亿美元的支出以使得电池供应链本地化。

消费者要注意了

孤立地看，这些计划增加了对国民经济的投资;但在全球范围内，它们代表着成本的巨大增加。根据我们的计算，复制全球现有的半导体、清洁能源和电池投资存量将花费全球GDP的3.2%至4.8%。零和世界的逻辑意味着政府干预可能会进一步升级：毕竟，如果没有一个国家的公司在国外经营时能够获得平等待遇和开放市场准入，那么所有国家在国内培育和保护产业就更有意义。

俄罗斯为回应欧洲对乌克兰的支持而限制对欧洲的天然气出口，这突显了西方国家依赖俄罗斯进行关键进口的风险。西方民主国家在经济上阻挠对手以减少这种危险的冲动是可以理解的，但这将产生巨大的成本。更重要的是，以国家安全和竞争力为名采取的经济政策是如此全面和笨拙，以至于它们不仅伤害了敌人，也伤害了盟友。在使世界变得对民主更安全方面，零和思维可能失败也可能成功;但零和思维一定会使得世界更加贫穷。

文章来源：

Globalisation, already slowing, is suffering a new assault The Economist, 2023.01

网络链接：

https://www.economist.com/briefing/2023/01/12/globalisation-already-slowing-is-suffering-a-new-assault

译者介绍

邱劭文，华东师范大学政治与国际关系学院2021级本科生，现为法意观天下编译组成员。

来源时间：2023/2/6   发布时间：2023/1/27

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