美国减少对华供应链依赖的路径与困境

作者：马雪  来源：中美聚焦

作者：马雪(Ma Xue)，中国现代国际关系研究院美国所副研究员

美国调整所谓“战略产业”的供应链，是要遏制中国创新赶超，以维持重大技术的经济红利，以及由此造就的军事与国家安全优势。但美国政策面临的诸多困境限制其实施的范围、程度和可持续性。

2010年代中期起，美国开始关注某些关键领域的对华战略依赖，将中国视为其国家安全的“首要威胁”，同时美国国内技术民族主义思想盛行，美国政府将科技视为全球竞争工具，要遏制中国发展速度。这两种趋势相结合，形成“对华脱钩”政策。该政策在奥巴马第二任期内成型，在特朗政府时期得到提升和实施，拜登政府则将美国“供应链弹性”视作国家安全问题，从“全面脱钩”转向“更精准剥离”，且促成美国与盟友间重置供应链的共识，欲重塑受美国全面支配的供应链。

美国减少对华供应链依赖的实施路径有限制中国、强化自身和联合盟友三类。

第一，为在短期内挫败和遏制中国“威胁”，美国通过立法和机制，限制中国获得其战略产业相关的技术和知识产权;对所谓“不平等贸易行为”的中国企业增加关税等贸易措施，推动中国制造成本上升，遏制中国产业升级;在国家层面渐进立法，降低对华进口依赖，尤其是摒弃削弱自身战略产业自主的依赖项目。

第二，加强自身竞争力和领导力，为对国家安全至关重要的政治敏感行业提供最高程度的保护。美国采取国家经济战略确保战略产业物资安全充足，制定国家基础设施战略;为研发提供资金支持，以维持和恢复对战略产业的技术领导地位;通过实施直接补贴、税收减免、进出口配额、制定有利于美国企业标准等方式，激励本土供需双方加强协调与配合。

第三，推动构建“友邦导向”的“可信赖”供应网络。拜登政府注重寻求“伙伴支持”，除与盟友及伙伴国家建立“可信供应链”、共同协调技术规范和标准外，还与“志同道合的伙伴”建立关键原材料联合库存和联合采购，为适宜长期储存的原材料建立战略储备;构建盟友间新自由贸易和投资协定，向印度、印尼和越南等印太地区伙伴扩展合作关系，与利益相似的多边机制建立联系，以丰富供应链、弱化中国全球工业中心地位。

美国减少对华供应链依赖的战略意图明显，策略性质逐渐明晰，政策设计循序渐进。从战略意图上看，美国减少对华供应链依赖是要推动形成受其支配的供应链。美国实际上要重塑供应链的供需两端。一方面，美国调整“对华有战略依赖”的供应链，增加供应链每个环节卖家数量，从而削弱支配性卖方中国的市场势力。在涉及这些产品的供应链调整中，美国主要采取“友岸外包”(将贸易和直接投资限制在政治盟友的范围内)和“近岸外包”(将业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区)，与中国现有产品竞逐。另一方面，美国调整所谓“战略产业”的供应链，是要遏制中国创新赶超，以维持重大技术的经济红利，以及由此造就的军事与国家安全优势。

从策略性质上看，美国要将供应链调整至对华全面拒斥和全面接触的折中区间。拜登执政后，有意淡化“脱钩论”，转而强调“供应链弹性”。美国贸易代表戴琪明确表示，美中两国需要实现“再挂钩”和“持久共存”。这正是吸纳了美国国内“限制派”和“合作派”两个阵营之间激烈辩论的双方观点，谨慎选择“中间道路”的体现。为此在供应链中技术含量较低、商品化程度较高、偏重成本导向性的领域并不寻求对华切断联系，而在技术水平更高、易生网络安全等风险领域转向“可信供应商”。

从政策设计看，美国采取渐进式调整。目标调整上，美国从追求产业回流美国转向友岸外包和近岸外包，从维护供应链绝对安全转向寻求相对安全。推动建立供应链联盟加速承接低端制造业转移，以替代全球供应链中的“中国制造”。时间调整上，美国放弃速战速决的想法，通过长期规划适应供需，不断评估变动的成本、可用性及稳定性，确保多元化方案下的美国长期收益。路径调整上，从限制中国转向更注重强化自身。通过技术投资和激励、敦实人才储备和基础设施建设，以实现供应链绝对安全的长期目标。与此同时，美国仍配合采用限制中国路径，从而为美国获得供应链优势争取时间。

美国的政策仍面临诸多困境，限制其实施的范围、程度和可持续性。

困境一：美国减少对华供应链依赖实难平衡弹性与效率。随着美国潜在增长率的降低，美国的经济规模将比应有的规模更小、活力更弱，仅凭借美国自身需求越来越难拉动供应链的重塑。当需求相对缩小且专业时，对供给端来说需求变得高度不确定，政府对制造的支持和承诺就不太可能促成企业进行商业上的可行创新尝试。在世界经济疲软情况下，私营企业更为注重可提高效率和生产力的短期解决方案，最大限度地减少代价高昂的弹性和冗余，这使得美国调整供应链政策实施效果不及预期。此外，中国已是各类产品的最终消费市场，若外国企业将供应链转移出中国后，商品重新出口至中国，成本将直线上升。在很多外国企业看来，转移在华供应链至他国需付出极大成本，既不安全又不合算。

困境二：美国对华技术管控面临信息困境和控制难题。全球新兴技术变革正值风口，未来发展难以预估，要确定值得政府控制的关键前沿领域范围并不容易。美国政府也曾努力预测过未来创新热点，并围绕模糊技术领域划定可管理的界限，但事后看来，许多指定为关键的项目并非关键，而一些被排除在清单之外的技术最终产生了巨大的经济影响。与此同时，美国渐进式调整，使资源仍可通过“第三国”以“绕道”甚至“转移”的方式继续向中国聚集，让中国可对供应链进行调整和自我修复。这意味着美国单边控制往往无效，技术输华路径难以切断，还会导致自我强加的竞争劣势和与国际伙伴的摩擦。

困境三：美国加强自身竞争力的政策在国内落地难避免偏差。一方面，美国相关政策部分基于疫情冲击下生物制药和原料、新能源汽车电池、关键矿物和半导体等供应链断裂的因素，而在生产过程中企业或根据稀缺性选择退出或减少对稀缺材料和半成品的依赖，致使政府投入出现偏差。另一方面，美国利益集团会为公共资源分配和流向而进行激烈游说，导致政府决策标准改变，最终对议员政治有利的项目将优先于消费者福利最大化的项目，社会最终获得的收益难言乐观。

困境四：美国政策效果既得益于也受制于盟友。美国盟友需要承担中美竞争的风险和成本，因而会认真思考和应对在全球舞台上的角色进一步边缘化的局面。目前看，美国大多数盟友是通过多元化的资源配置和策略组合，以维持联盟内部的权力平衡，避免单一战略的弊端和风险。事实上，当前大多数美国盟友远未准备好减少与中国的经济相互依赖。此外，鉴于对外经济政策的制定面临越来越多变的政治环境，美国可能难以就其对联盟成员的政策做出可信的承诺。

尽管美国政策受到上述制约，也应关注到其相关政策已呈现长期化、不可逆倾向。全球贸易增速骤减和全球供应链参与率的回调已成趋势。而美国为重塑以美国为中心的全球供应链而缔结经济联盟，可能改变地缘政治版图。

美国政策对华产生了显而易见的外部压力，但绝不应忽视中国自身的灵活性和竞争力。一方面，中国市场资源的巨大优势和制造业产业集聚的深厚基础，让供应链在实际构建中必须考虑地理临近性，这决定了中国作为亚洲经济体核心地位难以被破坏。另一方面，中国以庞大的消费市场推动创新快速商业化，高技术领域形成的优势能有效溢出到其他领域，进而获得更大收益反哺高科技行业，让中国依然具备迭代式赶超与差异化竞争的可能性。因此，美国减少对华供应链依赖可能会在短期内限制中国的经济选择，但长远来看，中国的经济战略崛起美国无法阻挡。

来源时间：2023/2/2   发布时间：2023/2/1

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