半心半意：回顾拜登执政以来对东南亚政策

作者：  来源：民智国际研究院

导语：

在中美战略博弈之中，东南亚国家一直是竞争激烈的核心区域。尽管2022年拜登政府提升了对该地区的重视，通过高层面对面交流加强了在该地区的政治联系。但是，缺乏明确的与中国相抗衡的地区经济政策，使美国在东南亚的实际影响力发挥有限。同时，美国推行的对抗性安全政策也加剧了东南亚国家的不安全感，基于“民主”价值观的外交政策也使美国在该地区的“拉边站队”中作茧自缚。总体而言，拜登政府对东南亚的接触有了很大改善，今年的进展可能会继续下去。只要中美竞争没有白热化，东南亚国家就不会放弃加深与华盛顿的关系。然而，拜登政府要想进一步提高战略水平，就需要一个针对东南亚的可行经济战略。鉴于中国将在后疫情时代扩大与东南亚地区的经贸往来与双边合作，如果没有实质行动进展，美国恐将更难遏制中国在该地区的影响力。

本文编译自美国国际时事评论网站《外交政策》(Foreign Policy)评论文章，原标题为《拜登政府的“半心半意”东南亚政策》(Biden’s Half-Hearted Policy Towards Southeast Asia)，作者德里克·格罗斯曼(Derek Grossman)是兰德公司(Rand Corp.)高级防务分析师、南加州大学(University of Southern California)兼职教授，曾担任美国助理国防部长，负责亚太安全事务的每日情报简报员。文章略有删改，仅代表作者观点，供读者思考，与公众号立场无关。如有侵权，请联系删除。

尽管东南亚是中美战略博弈的前线地区，但2021年以来拜登政府的东南亚政策仍存有许多不足之处。在执政的第一年，拜登团队缺乏对该地区的战略规划，不但正式交往国家大使存在缺位，且不重视培养高层关系。刚刚过去的2022年，美国政府加强了在该地区的博弈——总统亲自露面，在关键战略文件中阐明做法，并通过提升美国与东盟的全面战略伙伴关系等倡议促进合作。但艰巨的任务依然存在:美国政府仍然没有可行的经济战略，其对遏制中国的强调可能会疏远该地区的主要国家，此外，优先考虑基于价值观的外交政策在这个主要由“威权”和“半威权”国家组成的地区难以推行。

2022年对美国的东南亚外交攻势来说是一个关键节点，美国政府开始强调实际出席的重要性。特别是在新冠疫情之后两年内，美国与东盟国家之间仅进行了虚拟接触，高级别面对面会议是在问题和政策上取得成功的先决条件。去年11月，美国总统拜登亲自参加了三个重要的多边会议:在柬埔寨举行的美国-东盟峰会和东亚峰会，以及在印度尼西亚举行的二十国集团峰会。尽管拜登没有参加在泰国举行的亚太经合组织峰会，但他派了副总统卡玛拉·哈里斯代为出席。其他高层访问包括美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)对柬埔寨、印度尼西亚、泰国和菲律宾的访问;国防部长劳埃德·奥斯汀将访问柬埔寨、印度尼西亚和新加坡;副国务卿温迪·谢尔曼(Wendy Sherman)对老挝、菲律宾和越南进行了访问。

但在东南亚频频露面并不是美国政府加强接触的唯一方式。2022年5月，拜登在白宫主持了一次具有历史意义的美国-东盟特别峰会，几乎所有东盟领导人都聚集在一起。(缅甸军政府领导人没有受邀，由于菲律宾即将举行总统选举，时任总统罗德里戈·杜特尔特也没有出席。)尽管此次峰会的成果在实际政策落实上显得微不足道，但它发出了一个信号，即尽管中国在该地区的政治、经济和军事影响力不断增长，但美国仍然发挥着重要的影响力。

拜登政府也在2022年发表了明确东南亚战略方针的核心战略文件。最重要的是，美国新版“印太战略”有意识地将话题从与中国的竞争转移开，因为这一话题往往会让东南亚国家感到不安。相反，该战略侧重于建立双边合作，以“加强卫生安全，应对海上挑战，加强互联互通，深化民众之间的联系”。这些都是东南亚国家面临的最紧迫问题，而在这些问题上，美国可以比中国提供更多的帮助。

然而，一个仍然存在的明显问题是美国政府仍然没有在该地区出台能够真正与中国抗衡的经济战略。拜登政府的另一份重要文件《国家安全战略》于2022年10月发布，该战略是基于2021年3月《临时国家安全战略指南》的一次更新。在新战略中，拜登政府指出，美国正在“深化五个地区条约联盟和最密切的伙伴关系”。这份临时指导文件特别指出越南和新加坡是美国的亲密伙伴。即使这对美国来说在某种程度上是正确的，但在公开战略的背景下强调这一点，会让这些国家与中国的关系中感到不安。这一表态似乎也将其他国家排除在外，尤其是菲律宾和泰国，这两个国家都是美国的条约盟国。白宫方面在新战略中提出，美国寻求“加深与东南亚伙伴的关系”，肯定“东盟的中心地位”，并承诺“扩大我们在该地区的外交、发展和经济接触，特别关注东南亚”。另外，拜登政府的新《国防战略》指出，美国“将为应对该地区安全挑战的多边途径注入活力，包括促进东联盟在解决地区安全问题方面的作用”。

尽管这些说辞让东南亚国家接收到了积极的信号，但话语只能到此为止，实际行动更加重要。最近的一项具体行动便是拜登政府推动“印度-太平洋繁荣经济框架”(IPEF)，该政策承诺与一些国家合作，促进可持续、有竞争力和公平的经济增长。当然，IPEF也是为了对抗中国在该地区日益增长的经济影响力。IPEF由拜登团队于2022年5月公布，10个东盟国家中有7个国家签署了该计划。柬埔寨和老挝没有被邀请，可能是因为拜登团队已经认为它们是中国的附庸国，缅甸在2021年2月发生政变后也没有被邀请。

IPEF远没有多边跨太平洋伙伴关系协定(TPP)那么雄心勃勃，TPP是一个12国贸易和投资协定，其中包括四个东南亚国家(文莱、马来西亚、新加坡和越南)，时任总统特朗普于2017年宣布美国退出了该协定。但IPEF至少带来了美国领导的与东南亚经济合作的一些希望：让10个东盟成员国中的7个签署协议是一项不小的成就。然而，主要的反对声音是IPEF只是一个谈判协议，而不是协议本身。IPEF没有提供东南亚国家所希望的与美国的额外贸易通道，华盛顿也没有重返TPP的前景(该协议后来被重新命名为《全面跨太平洋伙伴关系协定》)，这可能是出于对美国国会能否通过新贸易协议的怀疑，以及拜登希望加强对美国工人的保护。

拜登去年11月出席美国-东盟峰会期间，还做了另一件重要的事情。拜登和东盟领导人同意将双方的合作提升到所谓的全面战略伙伴关系。这是美国的一个外交用语，意思是在外交、经济、国防、卫生、交通、妇女赋权、环境、气候、能源和其他领域进行更深入的合作。拜登政府有能力做到这一点，不仅具有重大的政策意义，而且还可以对抗中国在2021年与东盟建立类似伙伴关系的成就。

最后，拜登政府提名的驻该地区大使都已得到参议院批准，美国目前在每个东盟国家都有大使级代表。这是一项令人印象深刻的成就，尤其是考虑到拜登在2021年底只有少数几个得到确认的大使，而且他提名的有许多是其他地缘战略重要国家的大使，尤其是印度和沙特阿拉伯，仍处于确认过程中。此外，在过去五年中，美国政府只任命了一位该地区的外交大使：去年8月，拜登政府确认了一位新的驻东盟大使，从而重新加强了与东盟总部的接触。

总之，拜登政府任期两周年之际的平衡情况看起来比去年这个时候好得多。一个仍然存在的明显问题是，美国仍然没有在该地区发展对抗中国的实质经济战略。IPEF的模糊目标根本无法与TPP作为一项实际贸易协定的重要性相提并论。东南亚国家真正想从华盛顿得到的是更多的美国市场准入，而这在政治上对拜登政府来说是不可能的。与此同时，中国于2022年开始与澳大利亚、日本、新西兰和韩国等美国伙伴一起参与东盟主导的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。RCEP的贸易约占全球GDP的三分之一，而美国却是局外人。

此外，在双边层面，中国继续成为东南亚几乎所有国家(包括美国的条约盟友)最重要的经济伙伴。当涉及到中国所提出的全球投资和基础设施计划，即“一带一路”倡议，以及它为东南亚发展中国家带来的巨大利益时，情况尤其如此。东盟各国都是“一带一路”的参与者。在2022年，拜登政府对这些竞争性经济挑战几乎没有什么好的答案。一个值得注意的例外可能是七国集团新宣布的全球基础设施和投资伙伴关系倡议。该项目投资6000亿美元，与“一带一路”倡议形成鲜明对比，将在整个发展中国家提供基础设施项目，同时强调透明度、可持续性和民主驱动的参与形式。

众所周知，东南亚对中美竞争及其可能对该地区安全与稳定造成的影响越来越感到不安。对于东南亚的许多政府来说，拜登政府通过恢复与澳大利亚、印度和日本合作的四方安全对话(Quadrilateral Security Dialogue，简称Quad)煽动了竞争的火焰。东盟成员国可能想知道，当四方机制独立地对抗中国以确保“自由开放”的印太地区时，他们如何保持自身在该地区的“中心”地位。同样，拜登政府在2021年9月宣布的美英澳安全协定(AUKUS)也引起了一些东盟成员国的不安。例如，印度尼西亚和马来西亚担心出现新的军备竞赛，印度尼西亚公开质疑AUKUS是否违反了《核不扩散条约》(Nuclear Nonproliferation Treaty)，因为它授权华盛顿协助堪培拉提供核动力潜艇。尽管美国政府对东南亚做出了承诺，但从华盛顿的行动中可以明显看出，加强安全仍是首要任务。

拜登政府面临的另一个重大挑战，便是如何使其基于“民主”价值观的外交政策与东南亚“非民主”国家占主导地位的艰难现实相一致。例如，相当尴尬的是，拜登政府在2021年12月主办了民主峰会，却只能邀请该地区的三个“民主”国家——印度尼西亚、马来西亚和菲律宾参加。今年3月，拜登政府将主持第二次“民主峰会”。除非直到拜登政府认识到其基于价值观的外交策略的局限性，否则可能会引发东南亚地区的另一轮不安。

总体而言，拜登政府2022年对东南亚政策有了很大改善，今年的进展可能会继续下去。只要中美之间的竞争白热化，东南亚国家就不可能安心地加深与华盛顿的关系。然而，拜登政府要想进一步提高战略水平，就需要一个将东南亚包括在内的可行经济战略。2023年，中国防疫政策转向后将迎来经济的稳步回升，中国也将扩大与东南亚地区的经贸往来与双边合作，如果没有实质行动进展，美国恐将更难遏制中国在该地区的影响力。

编译：王珂渝

来源时间：2023/1/30   发布时间：2023/1/28

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