美国在南海兴风作浪，却始终未能回答两个问题

作者：陈相秒  来源：观察者网

本文摘要

美国围绕南海战略设计的本质是其一己私利和“心魔”作祟。美国幻想中国会控制南海，进而挑战其对地区秩序的支配地位，同时又寄望于通过威慑行动来塑造中国按照自己设想的轨道行事。这些都表明，解开南海安全形势发展的症结关键在于消除美国的“心中的魔鬼”。

陈相秒：中国南海研究院 世界海军研究中心主任，副研究员

新一波的南海权力竞争已拉开序幕

2022年的南海看似风平浪静，实则暗流涌动，地区安全与权力秩序也开始了新一轮的根本性变革。俄乌冲突的全球溢出效应，加速了美国向以南海为主的印太地区转移优势兵力的步伐，日本、英国、德国、法国、印度、韩国等美国在全球的盟友与伙伴也争相增加外交和军事投入，以试图在南海地区的权力秩序重构进程中占有一席之地。

俄乌冲突无疑也给东南亚国家留下了深刻阴影，越南、菲律宾等声索国担忧东欧的冲突会向东南亚蔓延，也对类似的冲突是否会在南海地区上演充满了疑惑与恐惧。为此，东盟国家在“联合”与“追随大国”的策略之间徘徊甚至分化。不少东南亚国家强调东盟团结一致和加强自身军备力量，但也有些国家开始考虑转而采取“追随”策略，选择加入某个大国集团以获取安全依靠，而美国显然成为这些国家的优先选项。

各国的政策变化打破了本地区原有的基于一体化目标和多边主义原则及路径的安全架构，日渐“碎片化”与“阵营化”使南海正进入冷战结束以来最大的权力冲突考验。

大国权力竞争是南海形势主要特点

历史上的南海从不缺大国权力竞争游戏，最近一波是2010年以后随着美国加速向印太集结优势兵力和外交资源而愈演愈烈。若干年后再回顾，人们恐怕会发现，2022年是南海地区秩序加速向大国权力竞争转移的标志性时间节点。

这一年，美国把南海当成“练兵场”的意图彻底暴露。2022年美军在南海针对中国的航行自由行动累计4次，虽然比特朗普执政4年平均每年7次的频率有所减少，但美军水面舰艇和空中侦察机在南海的活动频率与去年大体持平，全年分别为1000艘次和1000架次左右。

此外，美军全年在南海的联合军事演习频率比2021年有所增加，各类训练和演习据不完全统计已超过100次。美军航母全年进出南海8次，比去年的12次略有减少。但美国把南海当成跨兵种和跨国演练场的目的比以往任何时候都来的明显。

战略上，美军一再缩短对中国近海侦察的距离，扩大单边和联合军事行动的规模，加快南海与台海、东海问题的联动处理，并高调推进增加在菲律宾面向台海和南海的军事基地，测试中国对拜登政府印太战略的外交反应和军事应对的用意可谓是“司马昭之心路人皆知”。

战术上，美国的航行自由行动、抵近侦察及军舰穿越行动都暗藏着摸清中国军队“出动哪些装备”“从哪些地方出动”“空中和海上活动有哪些规律”等方面的意图。美军此举意在熟悉南海的气候、地理、水文等情况，窥测中国海、空、陆战略力量的战术运用和相互配合水平，提前熟悉可能用于台海和南海战场的登岛、空降、两栖、热带海洋气候等特殊作战情景，为中美在南海的可能冲突积累实战经验与数据，通过实操演练加快针对南海的战场建设和战争准备。

美军在南海的两栖作战演练已经常态化。去年1月中旬，美军“埃塞克斯”号两栖戒备群由马六甲海峡进入南海，并与“卡尔·文森”号航母打击群开展联合演习。8-9月，美军“的黎波里”号两栖戒备群两次进入南海活动。

此外，除潜艇、无人潜航器、侦察机等之外，美军把针对南海的军事与海洋信息情报搜集摆在至关重要位置，提出“印太海域态势感知伙伴关系计划”，以打击非法渔业活动为名，将全球范围内跨部门、跨国家、跨地区的围绕南海、包括卫星、船舶自动识别系统、移动军警船舶雷达监测等在内的信息情报进行整合，从而为美军应对未来在南海可能的冲突做准备。

同时，美国在南海与日本、澳大利亚、印度、英国、菲律宾等全球多个盟友和伙伴的联合演习除了炫耀武力和展示对华威慑之外，还有意通过强化联合演练提高各国防务部门的战时沟通水平及海空力量间的互操作性和战场战术的磨合，特别是提高信息共享、武器系统对接、后勤保障基地和资源使用、海上行动相互配合等领域的一体化水平。

而且，除日本、澳大利亚、加拿大、英国、法国、菲律宾等盟友外，美军还把印尼、马来西亚、文莱等周边国家纳入地区联合演习的框架内。8月初，美军与印尼举行代号为“超级加鲁达盾牌”的年度军事演习，演习规模达到了史无前例的5000人。除美、印尼各派出2000人参与外，日本、新加坡、澳大利亚等均系首次参加，加拿大、法国、印度、马来西亚、韩国、巴布亚新几内亚、东帝汶和英国也作为观察员出席演习。演习海域特别安排在距离纳土纳群岛约300海里的巴淡岛，其中特别设计了伞兵联合降落和两栖登陆等演习科目，明显指向未来与盟友和伙伴在南海的夺岛协同作战。

这一年，美国开始把获取南海地区规则性权力摆在优先位置。拜登政府推出的“印太海域态势感知伙伴关系计划”，不仅意味着海洋与军事安全情报搜集，还展示出美国试图主导南海地区安全事务议事日程的设置。

自2013年中国与东盟国家启动“南海行为准则”磋商并取得积极进展后，美国开始逐步有意识的介入南海区域规则的制定。其中，2019年是一个转折点，是年中国与东盟十国达成“准则”单一磋商文本之后，美国争夺南海区域规则制定主导权的步伐明显加快。美国借助越南、菲律宾等当事国作为“内应”，联合印度、英国、法国、日本等域外国家，以“不应损害第三方利益”为幌子，公开对“准则”磋商表达立场。

美国在正式提出印太海域态势感知伙伴关系计划之前，早已通过政府报告、学者炒作、派遣海岸警卫队船只进入南海等方式，为其主导地区议事日程做好铺垫，比如相关名义包括渔业、环境保护、油气开发、联合军演、航道安全等议题，设置“哪些能做”“哪些不能做”“哪些议题优先安排”，从而逐步架空中国与东盟国家尝试以“准则”磋商为契机构建的地区秩序。

这一年，南海地区安全架构“碎片化”开始浮出水面。南海地区已有的以东盟为中心、通过东盟和多边主义原则搭建起来的安全秩序分化为三种互不兼容、甚至相互冲突的安全架构——美国为中心的双边和小多边安全合作、部分东盟国家之间的安全合作、东盟为中心的多边主义安全机制。

早在2012年黄岩岛事件之后，菲律宾就曾试图联合越南、菲律宾、马来西亚和文莱召开所谓“南海争议四国会谈”。2021年12月28日，印尼与越南海事安全部门签署以加强海上安保和安全能力、交换信息和沟通、搜救行动和海上犯罪预防、打击非法捕鱼活动等为主要内容的海上安全和保障领域合作的谅解备忘录。2022年11月，菲律宾总统费迪南德·马科斯和越南总理范明政会谈时明确表示，鉴于两国在海上的共同利益，同意加强菲越情报和战略合作。可见，部分声索国之间加强彼此涉南海等安全政策协调、甚至建立海上安全合作机制的迹象越来越明显。

作为东盟领导者的印尼自2021年8月启动与美国“战略对话”并相互协调涉南海政策，2022年11月美国明确表示将为印尼旨在提升海域态势感知、海上执法和打击非法捕鱼而提出的“海上监视无人机计划”提供支持，两国还就合作开展“可持续渔业和海洋生物多样性”项目。这标志着美国在东南亚地区的小多边安全合作网络已经实现了对越南、菲律宾、印尼和马来西亚等东盟主要成员的全渗透。

这一年，日本对南海问题的介入与美国难分上下。近年来，日本在政治军事大国目标的驱使下，背靠美国支持，开始快速且实质性地扩大在南海地区的外交与军事投入。从2017年开始，日本每年向南海派遣海上自卫队参与美国主导的小多边联合军事演习，这还只是小试牛刀。2022年，在南海的一系列军事外交部署则标志着日本开始将南海作为其推行印太战略重要抓手的计划。

2022年4月，日本外相林芳正在日菲首次防长与外长“2+2”对话会上称，中国继续在东海和南海单方面改变现状的企图，使得日菲这两个海洋国家的合作变得越来越重要。双方在会后联合声明中称，日菲是共享基本价值观和战略利益的海洋邻国，双方同意确保遵守2016年7月的所谓南海仲裁案裁决。

同年12月，日本空中自卫队两架F-15战斗机飞抵菲北部马巴拉卡特市的克拉克空军基地，这是二战后日本首次向菲派遣战斗机。无独有偶，11月菲律宾国防部长何塞·福斯蒂诺透露，日菲已启动签署“部队访问协议”的磋商，标志着自2015年以来日本一直寻求在菲建立军事基地的设想迈出了实质性一步。此前，日本海上自卫队及海上保安厅自2016年以后实现对越南岘港、金兰湾的定期访问。

从外交与战略协调，到在南海周边国家获取稳定的军事基地，以及参与甚至单独完成在南海的联合军事演习，日本在南海地区的外交与军事安全布局日渐完成，也是唯一能与美国相提并论的域外国家。

南海安全形势白热化已毫无悬念

中美之间、争端国之间、区域内与区域外国家之间互不相让的权力竞争及其导致的冲突，将加快撬动南海地缘政治板块，海上安全形势也将呈现出以过去不曾出现过或不那么明显的特征。

南海军备竞赛即将来临。美国于2022年10月最新公布的《国家安全战略》中明确了未来十年是决定中美竞争最终结局的关键十年，如何成为唯一有能力与意愿重塑现有国际秩序是未来十年美国全球战略的首要任务。

在此背景下，美国对中国的防备之心只增不减，在印太区域的造舰、扩军、新建基地也只会越来越猖獗，尤其是美军向南海部署水下、水面和空中无人或智能化装备几乎没有任何悬念。

日、英、法、德等域外国家也试图在各自的印太战略框架下谋求在南海重建地缘政治影响力。特别是日本在菲律宾、越南等国建立海外军事基地计划已经迈入实质性突破阶段，英、法、德向印太部署水面舰艇也逐步从“试水”向“常态化”巩固。

此外，受到俄乌冲突刺激而急于“防卫自主”的部分东南亚国家也正在加快扩大防务预算，增加从美、俄、印、英等国采购包括常规动力潜艇、战斗机、水面舰艇等在内的武器装备。其中，马来西亚于2022年10月推出“海事2040战略计划”，计划投入289亿(人民币)用于建造海上监测系统、海上执法船只的维修等。印尼在2022年4月与法国签署了包含42架“阵风”战斗机的采购合同。越南则在同年9月启动从以色列采购3套“巴拉克-8”中远程防空导弹系统的计划。鉴此，南海成为各方军事力量的是非之地也就不足为奇。

未来，声索国将越来越把在争议区的单边行动视为顺理成章之事。有目共睹的是，在巨大经济利益等因素的诱惑下，有关声索国虽然很少提及仲裁裁决，却纷纷以实际的权利主张和海上单边行动“坐实”仲裁裁决。加上部分域外国家以外交和舆论煽风点火，促使前者在争议区开展油气、渔业、执法、岛礁建设等实际行动更加“底气十足”。

根据印尼能源部2022年12月的信息，印尼预计将于2023年初启动位于南海断续线内东纳土纳油气区块的竞标。菲律宾和越南推进礼乐滩和万安滩海域油气资源开发的计划，在南沙群岛岛礁的建设活动也在紧锣密鼓的筹划中。

凡此种种皆预示着，国际油价上涨带来的经济利益、仲裁裁决带来的“法律底气”、部分域外国家给予的“外交鼓舞”，诸多因素叠加，声索国日后在非法占领岛礁、争议海域的单边行动只会比2022年更加猖獗。

未来，对南海地区规则构建的势头要有合理的心理预期。规则体系构建事关将来在南海“谁说了算”，特别是对美国来说“还能不能继续说了算”，对沿岸国家而言则决定着“能不能自己说了算”，均事关各方利益。

自2017年达成“准则”框架协议到2018年就单一磋商文本取得一致，2019年完成单一磋商文本的第一轮审读，中国与东盟国家围绕南海地区规则的构建进入了令人欣喜的快车道。但2020年以来，新冠疫情的挑战和域内外相关方的干扰，导致“准则”磋商进度放缓。美国督促和支持达成“准则”的时代早已一去不复返，而部分声索国期待达成“准则”的意愿也已是可遇不可求。

除了各方围绕“准则”案文第二、三轮审读出现的关键敏感问题的分歧进一步凸显之外，美国“另搞一套”及部分声索国的观望态度、甚至倒向美国一侧，并不是理论上的可能性。而这些麻烦，将给中国与东盟国家以“准则”磋商为抓手的地区规则构建带来巨大考验。

美国放下“心魔”才是解开南海安全困局的关键

2010年以后，脱身于全球反恐的美国需要寻找新的战略目标，而“亚太再平衡”战略让美国找到了新的对手——中国，并在南海找到中国安全挑战的“实锤”。随后，美国成功将南海塑造为印太战略的抓手，但离其标榜的“美国治下的和平”越来越远。

2012年以后，美国就一直在将南海战略清晰化，包括竭力向中国及地区内外的盟友与伙伴澄清美国在南海的战略目标、战术利益、可诉诸的手段等，借此企图达到两个目的：威慑中国，安抚盟友和伙伴。

但事实上，美国是陷入了自己创设的“幻境”而无法自拔。从奥巴马政府到拜登政府，美国从未弄清：在南海，反对中国什么?自己设想的南海战略能实现吗?

中国似乎从不曾像美国预想的那样要控制南海。美国战略界早有研判，认为中国在南海的岛礁建设于战争时期只是美军的“靶子”。中国对于美军舰船几次三番非法闯入内水和领海或岛礁周围12海里海域范围，以及B52轰炸机飞抵中国广州近海等种种挑衅行动的克制，美国的战略界其实已经判断中国尚无建立所谓“区域霸权”的战略意愿。

美国深知中国在南海不可退让的权利与利益诉求。自2010年美国就确信了，南海关系中国的领土主权和海洋管辖权。美国倾向用“核心利益”来界定中国在南海的主张，这意味着中国没有退让的可能。美国朝野非常清楚，无法也不可能动摇中国维护南海主权及利益的决心。

可见，美国围绕南海战略设计的本质是其一己私利和“心魔”作祟。美国幻想中国会控制南海，进而挑战其对地区秩序的支配地位，同时又寄望于通过威慑行动来塑造中国按照自己设想的轨道行事。这些都表明，解开南海安全形势发展的症结关键在于消除美国的“心中的魔鬼”。

对此，中美在南海除了战术层面的危机管控机制，还需要围绕未来区域权力秩序安排的战略沟通渠道。中美在南海的战略较量一直按各自“轨道”展开，美国在维护自己主导权的同时患上“中国迫害妄想症”，反之，美国在南海咄咄逼人的政策行动也让中国感到了前所未有的维护自身权益和区域稳定的压力。

中美在南海“各说各话”局面并非两国缺少坦诚布公的对话，而在于双方对未来区域权力结构安排的疑惑，以及由此引发的对彼此的不信任。因此，中美除了健全海空相遇安全行为规则之外，更需要两国的顶层沟通渠道，并围绕未来南海的权力分配达成彼此都能接受的安排。

争端国在南海的经济利益分配需要新的共识与机制。权利主张、政治诉求、经济利益、公共责任共同构成了各相关方之间在南海较量的全副图景。权利主张与政治诉求贯穿南海形势发展的始末，也是海上相关争议的实质，但从油气勘探到渔业资源开发等经济利益则是近十年来引发海上冲突的最主要因素。以海上共同开发的方式，促进经济利益合理分配，对于管控海上形势迫在眉睫。

区域保护与治理的公共责任应被置于优先议事日程。南海区域治理长期面临有关国家“只索取、不付出”“只开发、不保护”的困扰，生物多样性退化、海洋微塑料垃圾污染、渔业资源枯竭、海盗和海上武装抢劫频发等状况对沿岸可持续发展的挑战却少有人问津。因此，中国与东盟国家应把公共责任提上议事日程并置于优先位置，一方面引导有关争端方把注意力集中到区域保护，另一方面也减少因“争先开发”而加剧海上冲突。

今天，南海在印太及全球地缘政治格局中的地位显然有别于十年前，已成为与印太地缘秩序变革紧密挂钩的一部分。从系统的方法论来看，印太地区愈演愈烈的大国权力竞争影响着南海区域内外各方的行为方式和政策选择，从而又反过来加速权力竞争与冲突。基于还原主义的分析方法，中、美、日、越、菲等各方都在校准自己在南海的身份定位与利益范畴，为了各自国家利益不断变换南海政策，又再次反过来作用于南海及印太局势。正因如此，南海与台海、东海的联动式发展在过去十年内越来越明显。

海洋是资源宝库、发展空间，也是大国权力的主要来源。军事技术更新迭代改变了海洋权力的产生方式，但改变不了海洋权力作为权力秩序头等要素的本质。

印太是全球最具经济活力的地区，同时汇集了美中等主要大国，因此不得不承受大国之间的摩擦碰撞，注定是全球地缘政治的中心;而南海连接着印度洋和太平洋，是东西方文明经贸交流的重要通道，理所当然是“中心的中心”。拜登政府坦言，不会因为俄乌冲突而调整以印太为中心的全球战略布局，就很好地证明了这一现实。

审视今时的南海，更应从地区和全球的视角，而绝不能再简单地就海上争议讨论安全形势。对此，我们应有充分的认知。

来源时间：2023/1/9   发布时间：2023/1/5

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