核聚变里程碑, 美国科技“举国体制”关键模式的一大功劳?

作者：李玲娟等  来源：欧亚系统科学研究会

导读：当地时间12月13日，美国能源部在发布会上证实：国家点火装置(NIF)的核聚变实验实现了能量正增益。这一装置属于美国劳伦斯利弗莫尔国家实验室(LLNL)，是能源部下属的17个国家实验室之一，从2007年开始由加州大学管理。“国家实验室”是美国组织国家科技力量，在科研和商业机构无法单独完成的领域发挥作用的一种模式，本文较为详细地梳理了“国家实验室”的管理机制。

这一体系始于二战时期的曼哈顿计划，经过发展形成了今天美国政府主要的资助科学的渠道，大多数采取的是“政府所有、合同运营”的模式。模式中存在能源部、国家实验室、合同承包商三方，能源部通过国家资助研发中心与实验室建立联系，再由外部承包商负责具体的团队组建和运行。这些实验室要求优先响满足政府研发需求，对国家紧迫问题具备快速响应机制，有特权访问政府敏感数据，可以单独开展研究，也可以协同进行，对政府项目的最终成果不享有进行市场转化的权利。实际运行中，通过能源部明确的产出目标引导，针对性进行投资，以M&O合同进行绩效设计和激励，加上“承包商保证系统”、年度审查计划、监管体系等，确保了实验室的安全、有效运营。

通过这种模式，美国能源部实现了设备、成果归于国家，研究、运营市场竞争的科研运营，使各国家实验室能够有效地应对重大的国家挑战。而另一方面也要注意到，部分的过度管控、资金管理效率低下、与市场联系不够等问题，也一定程度上影响了实验室的效率。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。

美国国家实验室治理机制研究：以能源部国家实验室为例

文|李玲娟、王璞、王海燕

美国国家实验室作为重要的国家科技力量，在学术机构或商业机构无法单独实现的科技领域发挥着关键作用。国家实验室依托一系列持续的、复杂的R&D项目开展基础研究和应用研究，借此服务于国家需求。随着科学的进步和国家优先事项的变化，国家实验室不断调整和更新策略、完善相应的管理能力，以识别未来科学和国家安全领域的潜在挑战，建立核心科学技术研发能力，满足国家长期战略需求。国家实验室在满足国家安全任务、开展高度复杂及多学科研究、科学探索和技术创新方面发挥着重要的作用。

1 美国国家实验室的界定及发展历史

美国国家实验室没有明确统一的定义。首先，根据美国法律实体规定对国家实验室概念进行界定。美国法典中对国家实验室相关表述包括：《2005能源政策法案》(the Energy Policy Act of 2005)(42 USC 15801(3))中，国家实验室(National Laboratory)指能源部拥有的17所实验室的统称。美国法典第111章“对科学、数学和工程学教育的支持”中(10 USC§2199)对“国防实验室”(Defense Laboratory)进行定义：“国防实验室”是指由国防部拥有，自己运营或由承包方、其他国防机构运营的实验室。《2005年NASA授权法案》第507条规定了“国际空间站国家实验室”(International Space Station National Laboratory)。《1978年环境研究，开发和示范授权法》(Environmental Research， Development， and Demonstration Authorization Act of 1978)(42 USC 4365)中出现了“国家环境实验室”(National Environmental Laboratories)这一表述。提出环保局在制定国家环境保护政策时，应当充分利用“国家环境实验室”的科学技术资源。通过上述法律分析，可以认为国家实验室是由政府财政资助，由各政府部门拥有并主要服务于国家发展需求的组织。

其次，根据学者的研究对国家实验室概念进行界定。Westwick在其著作《国家实验室》中指出，国家实验室没有明确的限制条件，大多数国家实验室至少有三个特点：(1)几百人甚至几千人的规模和每年数百万美元的运营预算;(2)在基础研究方面追求多个项目(multiple programs in basic research);(3)为访问研究人员提供设施(实验室操作的设备对于大学来说过于昂贵，国家实验室为大学学者们提供必要的研究设施)。早期，国家实验室指的就是能源部的国家实验室。作为能源部的前身，原子能委员会(AEC)在物理学家的建议下，将其部分军事设施改造成永久性国家实验室，是国家实验室最初的形式。“国家实验室由联邦预算通过能源部(DOE)提供资金，主要用于两个目的：(1)为大规模、资本密集型、多学科研究提供设备基础;(2)为国家安全技术的开发提供安全、独立的设施”。

从历史的角度，能够对国家实验室系统的运作有更好的理解。美国国家实验室系统始于第二次世界大战中的曼哈顿计划，当时联邦政府召集了全国顶尖科学家设计和制造第一批核武器，核武器的成功研发直接带来二战的提前结束。此后，科学获得了极大的声望，并确定了在美国社会发展中的重要地位和意义。瓦纳尔·布什在《科学：无止境的前沿》中，不仅把科学同知识的生产联系起来，而且还将科学与国家利益、社会和经济发展联系起来，将科学定义为美国战后繁荣的途径。就科学的监管和资助方式，瓦尔纳·布什与基尔戈展开了激烈辩论。布什倡导私人控制的科学，主张对基础研究进行私人和慈善资助，只奖励“最好的科学”的制度，科学家而非纳税人对科学有决策控制权。基尔戈则呼吁科学的集中控制和响应模式，即科学家应对公众负责，科学应由联邦预算集中资助和管理。1946年，作为基尔戈模式的胜利，原子能委员会成立。原子能委员会负责管理核物理计划，其成员由总统任命并对总统负责。1950年，国家科学基金会(NSF)成立。NSF是对AEC成立的一种回应，因为它将满足科学家的需求，并奖励“最优秀的科学”，是对联邦集中资助的补充。至此，美国联邦政府资助科学发展的基本模式得到确立，即以国家实验室系统为主的中央集中管理和资助模式，和以NSF为主的科学家自由探索为主的资助模式。国家实验室系统成为联邦政府资助科学的主要渠道，“国家实验室从开始就被设计为中央管理和资助系统”。NSF资助则促进整个基础科学事业的健康发展，并填补针对任务导向型研究的资金缺口。

基于上述研究，本文认为，美国国家实验室是由联邦政府资助的，为大规模多学科研究和大型设施提供资金;服务联邦政府的使命，解决基础科学、能源、国家安全、环境、卫生等方面的重要问题;设计、建造、操作独特的科学仪器和设施，以促进科学的进步和技术创新，提高美国的国家竞争力为目标的科学研究组织模式。

2 美国国家实验室的治理模式分析

(一)美国国家实验室的治理模式

在美国国家实验室成立之初，存在三种可供选择的运行模式，分别是私人模式(Privatized)、政府所有合同运营模式(GOCO)、政府所有政府运营模式(GOGO)。三种模式的侧重点完全不同，其中私人模式强调实验室由私人所有、私人经营，政府通过承包私人的实验室进行研究。政府所有合同运营模式是指政府投资建设实验室，承包商通过签订合同对实验室进行管理和运营。政府所有政府运营模式则是指政府投资建设实验室，并且由政府进行管理和运营(见图1)。

原子能委员会经过慎重考虑，最终选择“政府所有、合同运营模式”，作为创建国家实验室运行的方案。这是由于GOCO模式既能保证国家实验室确保优先完成国家任务、实现国家目标，同时通过合同承包商运营方式，将经过实践检验的良好管理制度引入实验室管理，承包商通过雇佣高度专业化的人才或研究团队，以实现复杂、高风险的研究活动。

当前，美国国家实验室中，大部分采用GOCO模式。因此，对美国国家实验室的治理结构研究主要围绕GOCO模式展开。美国国家实验室治理体系中涉及到三方主体，以能源部国家实验室为例，治理主体分别为能源部、国家实验室、承包商(承包商包括大学、大学联盟、非营利公司、工业公司，以及上述组织的联合实体)。该治理结构中包含以下四个方面的基本关系：(1)能源部与实验室的关系。为保证实验室基础设施及人力资本符合国家需求，能源部通过科学评议对实验室研究进行竞争性资助，借助实验室研究实现国家目标。(2)能源部与合同承包商的关系。能源部与合同承包商签定的M&O合同(Management and Operating Contracts)把政府资助机构的政策文件及联邦、州和其他法规要求内化到承包商运营合同中(CRD文件)。能源部通过“绩效评估和检测计划”(Performance Evaluation and Measurement Plan， PEMP)，对承包商管理和运营绩效进行年度评估;(3)合同承包商与国家实验室的关系。承包运营商通过组建国家实验室管理团队和研发团队，将实验室管理与国家目标统一起来;通过建立承包商保证系统(Contractor Assurance System， CAS)，对实验室操作及风险进行管控;促进国家实验室与学术界、产业界的互动。(4)国会、能源部、州和地方政府对国家实验室进行全方位监管(见图2)。

(二)满足国家特殊需求的FFRDC模式

当前，美国部分重要国家实验室被纳入FFRDC/M&O模式进行运营，能源部17个国家实验室中有16个采用FFRDC/M&O模式。FFRDC即联邦资助研发中心(Federally Funded Research and Development Centers)，FFRDC界定的是政府资助部门与实验室的关系，纳入FFRDC的国家实验室意味着与政府存在特殊的关系;M&O即外部承包商通过合同对联邦资助研发中心进行管理和运营，M&O界定的是政府资助部门与外部合同承包商的关系。

国家的紧迫安全挑战需要密集、复杂和持续的技术人才，而在二战期间和冷战期间在美国范围盛行的FFRDC机制将科学和工程专业知识集中于这种挑战，并在执行、分析、整合、支持、管理基础或应用，主要来自于联邦财政资助的研发活动中具有广泛特权，为应对不断扩大的国家安全需求做出了重要贡献。FFRDC一般具备以下特点：(1)满足政府长期、特殊的研发需求，为资助机构的紧急和高度优先任务提供援助;(2)客观和独立地为公共利益工作，向资助机构进行充分披露;(3)熟悉资助机构的需求，并具备快速响应能力;(4)可以访问政府和供应商数据，包括敏感数据和专有数据。(5)由大学或大学联盟、非营利组织、工业公司等可识别的独立单位管理和运营。(6)由政府财政通过协议方式资助，资助受到国会和资助机构的预算控制。

FFRDC/M&O模式，可以理解为是对国家实验室/研究中心的一种整合机制，该机制下国家实验室或者研究中心与政府存在特殊关系，表现为优先满足政府研发需求，对国家紧迫问题具备快速响应机制，对访问政府敏感数据具有特权。该机制下各实验室或研究中心可以单独开展研究，也可以协同进行研究。此外，该机制也充分发挥合同承包商的优势进行运营，政府和承包商明确彼此角色和责任并开展合作，可以最大程度满足国家需求。

3 国家实验室运行的核心管理机制——以能源部为例

国家实验室的治理结构中包含四个方面的主要关系，本部分将以能源部国家实验室为例，对其治理结构中的典型管理制度进行介绍和分析。美国能源部是支持科学研究的联邦机构，支持能源创新、科学发现、核安全和遗留核材料的环境清理等领域的基础研发，也是美国物理和计算科学基础研究的最大支持者。能源部实验室系统是美国科研事业的骨干力量，对其管理制度的研究具有重要的意义。

(一)能源部国家实验室的财政经费来源、构成及限制

能源部首先确认自己的任务，并通过向实验室提供明确的任务要求以及资金，确定期望的产出，对实验室进行监督，将研究成果传达给国会等外部利益相关者。一是能源部财政经费拨款及分配程序。能源部国家实验室的大部分经费来自于联邦政府，联邦政府对国家实验室的资金支持是一个复杂的系统。国会通过复杂的拨款结构以及相应的款项使用限制，将国会拨款转移到能源部预算。能源部再将这些拨款通过6个不同的项目办公室进行资助，最终通过几十个项目和数千份具体合同，拨款进入到国家实验室研究人员手中。具体程序为：(1)国会通过设定高级别的国家优先事项，授权能源部创建资助项目。(2)能源部解释国会设定的任务，并将国会拨款的资金分配到六个面向任务的项目办公室。(3)6个项目办公室围绕特定的科学和技术主题将资金分为几十个特定研究项目。(4)实验室研究团队以竞标的方式获取项目办公室的研究合同，利用这些资金维持研究的连贯性。

二是能源部拨款资金使用中存在的限制。(1)国会和预算办公室的预算限制。国会通过多个法案对能源部进行拨款，每个法案的资金使用有着严格的限制，依据不同法案拨款的资金分属于不同的科研领域，这些资金模块之间流动受到严格控制，且各模块资金的使用受到法案中优先事项或突发事件的限制，资金使用相关政策具有很强的刚性。这就造成了国家实验室的“预算原子化”(budget atomization)问题。(2)能源部的项目办公室根据计划及项目预算制定，进一步细分资金并进行管理和跟踪。由于能源部机构分散，各项目办公室之间缺乏一致性，且各项目办公室对主管的实验室会计要求不同，使得资金的使用缺乏灵活性，也无法为能源部的战略更好服务。(3)国家实验室的项目经理进一步将资金投入进行分解，在工作分解中行使强有力的资金管理，使得实验室成为一个项目的集合，实验室无法作为连贯的整体发挥作用。由于上述国会法案及预算管理办公室的限制，以及能源部资金分配程序中存在碎片化特征，导致能源部对国家实验室的微观管控过于严格，实验室的合规性处于首要优先事项，这种过度管控不利于国家实验室研究任务开展及良好绩效的实现。

(二)确保国家实验室研究目标与国家需求一致的制度设计

美国能源部主要通过以下方式确保实验室研究目标与国家需求相一致。

一是从能源部组织机构设立的层面来看，能源部成立战略规划和政策办公室(Office of Strategic Planning and Policy，OSPP)，旨在协调能源部的政策制定，并作为部长决策的主要咨询机构。此外，还设立了由能源部总部和国家实验室高级领导联合组成的实验室运营委员会(Laboratory Operations Board， LOB)主要参与各个国家实验室战略规划。2020年，LOB重组后也隶属于战略规划和政策办公室(OSPP)，这样就确保了能源部战略规划和决策与国家实验室之间的有效协调。

二是从国家实验室战略规划的制定过程来看，能源部通过制定实验室“年度规划指南”(annual planning guidance)对实验室战略制定进行指导。“年度规划指南”涉及的内容包括：实验室任务的顶层总结;主要资金来源和运营总费用概述;实验室当前核心能力概述;实验室未来的科技战略;实验室技术转移活动和战略伙伴关系的战略和愿景;包括场地设施和大学在内的基础设施战略概述;实验室成本管理的策略和方法等。以能源部发布的年度规划指南为依据，每个国家实验室制定自身的“战略计划”(strategic plan)，提交给能源部审查。在实验室的战略计划框架下，各实验室再制定具体的实验室“年度运行计划”，该计划可以视为能源部和特定实验室之间的高级别协议。“年度运营计划”涉及的内容主要包括：实验室下一年的主要活动领域、首要任务，包括关键阶段性目标和最终目标;实验室与其他实验室的合作;实验室主要基础设施优先级;人力资源新计划等。一旦能源部和实验室就实验室“年度运行计划”达成协议，只要实验室的活动符合运营计划和法律，能源部应给予实验室实施协议的灵活性和权限(见下图)。

三是国家实验室战略规划执行的视角来看。能源部向下属的各项目办公室拨款资金，以项目方式实现该年度国家需求，而实验室则通过竞争获取各项目办公室的研究项目，并将其纳入本年度实验室战略规划进一步落实国家目标。具体而言，能源部项目计划根据主题分属于“国家核安全管理局”(NNSA)、“能源效率和可再生能源办公室”(EERE)、“环境管理办公室”(EM)、“化石能源办公室”(FE)、“核能源办公室”(NE)、“科学办公室”(SC)六个管理办公室办理;各管理办公室再将通过研究合同方式资助各国家实验室。例如在2018财年，“国家核安全管理局”(NNSA)通过其管理的劳伦斯利弗莫尔国家实验室(LLNL)以及洛斯阿拉莫斯国家实验室(LANL)完成了支持核武器计划所需的高能量密度物理研究。综上，通过“国家确定顶层需求—能源部履行使命—能源部项目管理办公室进行项目管理—国家实验室执行任务”这一多层级任务链。国家实验室的科研活动得以与能源部所承载的国家需求相对接。

四是各实验室之间、实验室与能源部之间的合作机制。通过实体间工作指令(inter-entity work orders， IEWOs)，每个合作伙伴实验室之间不需要签署单独协议，各实验室之间在R&D、软件开发、材料测试、工程分析和设计以及项目管理审查等领域开展广泛合作。此外，国家实验室主任理事会(National Laboratory Director’s Council， NLDC)是加强实验室联合及与能源部交流的重要机制。通过NLDC，各实验室在科学、运营等事项上进行协调一致，并针对各实验室共同关心的问题，为能源部提供了一个接口，使能源部长和能源部高级管理人员了解各实验室之间达成的共识，这些共识性问题将作为能源部制定战略政策的重要信息来源。

(三)M&O合同是能源部与外部承包商的合作基础

运营和管理合同是能源部和外部承包商合作的基础，也是外部承包商运营和管理国家实验室的依据。通过M&O合同来界定能源部与外部承包商的权利义务，并形成灵活的实验室管理模式，提升实验室的能力。运营合同一般由能源部派出机构现场办公室与运营商签署。M&O合同一般包括以下内容：

一是联邦法律、法规、能源部内部文件、地方等强制性规定。主要包括《联邦采购条例》《能源部采购条例》、能源部指令(directive)和技术标准(technical standard)等内容。这是由于能源部国家实验室的运行与环境、健康、安全等事项密切相关，受到公众的高度关注和监管机构的严格审查，相关的风险管控要求、程序、技术标准等内容需要纳入到运营和管理合同中。

二是承包商对实验室的管理义务。承包商需要：(1)随时保持对能源部实验室愿景、长期战略计划的理解;使实验室能力与能源部战略计划、愿景协同，从而满足能源部和国家需求;(2)吸引、发展和保留优秀的劳动力，使实验室具备应对能源部不断变化的任务需求的技能和能力;(3)更新、改善研究设施设备，使实验室长期保持最先进的水平，并为满足能源部未来的需要做好准备;(4)建立研究项目组合提高实验室研究能力所需的资源;(5)建立承包商保证系统(CAS)消除、减轻实验室研发风险。(6)与学术界保持积极联系，增强实验室活力和研究相关性，通过与学术界的伙伴关系尽可能发挥最大程度地增强实验室满足能源部任务需求的能力：(7)在开放和信任的基础上，与实验室所在的社区、地区建立积极的支持关系。

三是管理、实施能源部指定的研究和开发项目。包括：(1)承包商应提供履行合同规定的要求和工作所需的人员、设施、设备、材料、供应品和服务。(2)确保实验室以最高科学质量和生产率，按时、按预算完成被指派的项目任务;同时，通过向私营部门转移技术，以及支持科学教育，最大程度发挥联邦研发投入的益处。

四是在合同附录中，规定承包商要实现的具体绩效目标(PEMP)。包括：(1)承包商的绩效等级、基于绩效的费用和授予期限资格的确定;(2)该财政年度承包商所要实现的绩效目标、以及项下具体的小目标，如为实验室高效完成任务提供保证、保证实验室产生该领域有意义的科学技术成果、领导实验室实现能源部使命等内容。

五是对承包商的激励措施。针对承包商提供的运营和管理服务，通过评估达到业绩标准和合同要求后，会给予以下激励：(1)财政奖励(资助金)。资助金激励包括基本资助和绩效资助金额。根据承包商履行合同的绩效等级，承包商在每一期(在五年合同期内一年一度分期发放)的基础费用之外，可以获得一定的资助金资助。(2)合同期激励：参考承包商的绩效等级，联邦政府可以考虑将合同期限由普通的5年延长至10年，这种激励措施称为合同期激励。

理想情况下，运用M&O合同机制一方面能充分利用承包商的管理能力和专业知识，另一方面，能源部则使用监督、年度评估、奖励费用和合同期延长等奖励机制，以确保国家实验室的绩效满足其需求。各方都能明确职责和角色，共同应对科学和技术挑战。

(四)“承包商保证系统”(CAS)保障研究任务的安全及有效开展

“承包商保证系统”是能源部国家实验室的核心管理制度。该制度依据美国能源部颁布的P 226.1号指令由承包商建立，核心目标在于保障实验室研究任务的安全开展，以保障联邦政府研究任务的实现。“承包商保证系统”是一套专门为某一实验室定制的实验室内置系统，满足实验室开展研究活动的独特需求和独特风险识别，相当于质量控制系统。“承包商保证系统”的具体内容依实验室不同而不同，承包商保证系统的严格程度应当与活动的风险水平相称，对具有潜在严重后果的活动，“承包商保证系统”往往需要给予高度优先重视。

对“承包商保证系统”从以下几个方面进行理解：第一，该制度并非对实验室运营进行一般性地监督，而是聚焦于安全、健康、环境、应急管理等高风险、高敏感领域，对于一些涉及严重后果的活动(如高危险核操作)，将需要建立更加严格的制度。第二，在保证系统的要求下：实验室在运营过程中需要及时识别出安全、健康、环境相关缺陷，提出改进方案，向相关责任人报告风险，并实施相应的风险应对措施。第三，“承包商保证系统”将建立适当组织，并建立全面、严格的流程，以确保充分保护公众、工人、环境和国家安全资产，确保实验室高效的运营。第四，由于保证公众、工人、环境和国家安全资产安全也是实验室应当实现的重要工作任务，因此保证系统的实施状况也将被纳入实验室绩效评估，是对承包商运营评估的重要内容之一。“承包商保证系统”是整个实验室安全监督的重要部分。“承包商保证系统”可以对实验室运营现场进行持续、定期监测，并确保在绩效不符合预期的情况下及时采取纠正措施(见图6)。

总之，承包商保证系统将实现以下目的：第一，有助于实验室满足联邦政府机构交付的任务目标要求。在满足任务目标的同时保护现场工人、公众和环境;以及使设施和系统得到有效运行和持续改进;第二，识别、控制、管理实验室运营风险和项目风险，保证实验室安全。第三，将实验室人员、环境、设备安全、安保纳入实验室绩效结果的范畴，并使承包商管理层对这些结果负责，有助于建立完整的实验室绩效指标和目标以及监督体系;第四，优化其监督职能，提高能源部监督计划的有效性。承包商保证体系中的相关信息向能源部开放，能源部依此对该实验室的监督进行适当;第五，高质量的承包商保证系统通过确保能源部的任务需求和承包商工作目标的一致性，从而加强能源部与其承包商之间的信任关系。

(五)承包商运营绩效的年度审查计划(PEMP)

能源部实验室绩效年度评估制度主要由“绩效评估测量计划”制度和“绩效评估报告”(Performance Evaluation Report， PER)制度组成。PEMP的作用在于确定绩效评估的框架和指标体系，PER则是在PEMP所确立的评估框架下，记录某一实验室在该财年的绩效评估结果。每个财年结束时，能源部项目办公室根据PEMP对其下属的各实验室进行绩效评估后，形成“绩效评估报告”PER，记录该年度实某验室所达到的具体绩效等级以及承包商依此获得的费用。

“绩效评估测量计划”是一套用来评价实验室运营绩效指标体系，指标构成要素主要包括：(1)绩效结果类型指标项。包括总目标、工作目标、以及关键成果。(2)对结果评价的等级指标项。(3)总评分项。在对总目标、工作目标以及关键成果进行综合考虑后，能源部将对承包商进行总体评分，并据此提出合同奖励费。(4)相应的费用资助类型。共有两大费用资助类型：“固定费用(Fixed Fee， FF)”和有风险的“奖励费用(Award Fee， AF)”。(5)获得资助费用的条件。

PEMP制度具有重要作用。一是提高了实验室运营效率。PEMP保证承包商完成能源部交付实验室的工作任务，同时给予了承包商充分的自由，大大提高了实验室运营效率;第二，有利于实验室持续健康发展。能源部从实验室完成任务的程度、技术水平、花费的成本、实验室环境和安全保障、实验室设施设备的优化等方面综合衡量承包商，这种全方位的评估方式有利于实验室持续健康发展;第三，通过资助方式的组合保证实验室基础研究和任务导向研究工作的实现。能源部通过“固定费用”和有风险的“奖励费用”两种资助类型的任意组合形成了不同的资助模式，将其适用于不同类型的任务目标：对于任务导向型的工作目标，一般给予根据成果灵活确定金额的风险性“奖励费用”;对于非任务导向的基础研究工作，采用“固定费用”和“有风险的奖励费用”相结合的资助模式，这种资助模式为实验室开展基础研究和战略合作提供了经费保障。

(六)国家实验室的评估与监管体系

国家实验室受到了公众的高度关注和严格审查。突发事件通常会引发社会广泛的关注，并影响能源部其他实验室和场所的运营。因此，能源部一方面需要通过国家实验室实现机构使命，同时需要承担监管职责。

能源部国家实验室的评估包括“内部评估”和“外部评估”。“内部评估”是由合同承包商、实验室管理人员和实验室内其他组织进行的审核和检查。实验室通常设有各种评估办公室，例如质量保证、内部审计办公室等。实验室还可能雇佣其他组织对实验室理事会及其流程进行独立评估。“外部评估”是由实验室外部组织进行的审核和检查，包括能源部监管和能源部外部组织监管。其中能源部监管又分为总部监管和地方监管，能源部外部组织监管包括国防核设施监管、政府问责办公室及标准化组织等机构的监管(见表1)。

由于能源部实验室特有的安全和安保问题，实验室每年都进行大量的自我评估，实验室进行自我评估可能出于减轻风险的要求，或者为了实现更有效、更高效的管理实践目标，以更好地保障研究的质量。实验室经常使用基于风险的方法来确定其内部评估计划，实验室也会制定年度审核计划。这些内部评估计划也为实验室的外部监管者提供参照与保证。

能源部对实验室进行评估是负责任的监督和管理的必要组成部分。能源部的监管主要由华盛顿总部各办公室监管以及能源部外派机构现场办公室进行监管构成。总部监管包括能源部监察长(IG)监管，根据美国能源部第242.A号命令的要求，监察长对“美国能源部、承包商和财务援助接受者”进行“财务和合规性、经济效益”等方面的监督。

非能源部机构的监管，主要涉及到国防核设施安全委员会(DNFSB)的监督和政府问责办公室(GAO)。国防核设施安全委员会是“政府行政部门内的独立联邦机构，对总统负责，受国会监督和指导，而且是唯一参与能源部国防核设施核安全的独立监督实体。政府问责办公室考察了联邦政府是否充分利用了纳税人的钱。政府问责办公室代表国会进行评估，以“促使联邦政府改善业绩，确保联邦政府为美国人民造福”，政府问责办公室95%的工作来源于国会要求或授权。

当前，能源部国家实验室每年接受繁重的评估工作，许多部门由于需求重叠以及协调不足，导致重复审核，给实验室带来沉重的压力。能源部作为自我监管者和任务执行者的角色存在一定矛盾，努力保持这两项职责之间的平衡是能源部目前监管文化的核心。

4 结语

国家实验室在服务于美国联邦政府的使命、满足国家的安全需求方面提供了巨大的价值。联邦政府和承包商形成基于信任的合作伙伴关系，明确彼此的角色和责任。联邦政府制定实验室研究的战略方向，并为研究及设施提供必要的资金。而承包商组建管理团队和研发团队，以准确地确定如何应对国家面临的技术和科学挑战。实验室则只对政府客户负责，对特定技术或解决方案没有既得利益。这一制度框架下，国家实验室能够有效应对重大的国家挑战。

然而，能源部国家实验室运行中也存在一系列问题。一是能源部对国家实验存在过度管控问题。由于公众及国会对于资金投入、安全及安保问题的关注，为了避免审查，能源部建立了多层次的中央控制制度进行严格地微观管理。这种微观管理一定程度上取代了承包商问责制，使得实验室的灵活性受到严重限制，实验室的创新过程受到抑制。二是实验室研究资金分配和管理效率低下。国家实验室资金的拨付涉及国会、能源部总部、能源部监管办公室、项目办公室和实验室多个层级，资金的拨付管理无法有效为长期研究活动服务。此外，研究团队的资金来源并不集中于单一项目办公室，研究团队资金来源多样化，使得资金管理因来源及合同条款不同采取不同的管理程序，管理成本日益成为负担。三是国家实验室与市场关系薄弱。尽管国家实验室的目标是服务于独特的国家任务，并不为私营部门的经济利益服务。但是，联邦政府资助的科学研究成果，可以在美国的经济中发挥积极作用，将国家实验室的研究成果转化到市场的渠道和途径仍在不断探索中。

综上，由于国家优先事项的变化，美国能源部实验室现行某些制度一定程度上阻碍了国家实验室绩效的实现，持续的管理制度更新和改进的方向是本研究未来的重点。

*文章原刊于《科学学研究》2022年第9期。

来源时间：2022/12/16   发布时间：2022/12/16

旧文章ID：28946