如何利用重大事件规避媒体与公众监督：基于美国总统行政令的研究

作者：  来源：国政学人

作者：Milena Djourelova，芝加哥大学博士后，研究方向为应用经济与政治经济学，将于2023年赴康奈尔大学任教;Ruben Durante，庞佩乌·法布拉·大学政治经济学教授，担任盖洛普民意调查机构研究咨询员，也是欧洲经济学会的成员。

来源：Djourelova, Milena, and Ruben Durante, “Media Attention and Strategic Timing in Politics: Evidence from US Presidential Executive Orders,” American Journal of Political Science, Vol. 66, No.4, 2022, pp. 813-834.

导读

政治家是否倾向于在媒体和公众的注意力被其他重大事件分散时通过不受欢迎的政策?该研究通过分析过去四十年来美国总统签署行政命令的时间点，发现有力的证据表明，当新闻被其他重要事件占据时，行政命令更有可能在这些日子里被签署，因为这些事件会挤压行政命令的报道空间。同时，该现象仅在政府内部有分化的时期成立，即当总统与国会立场存在较大分歧、总统和国会就某个政策意见无法达成一致时，总统更有可能采取这样的策略以规避负面的新闻报道。最后，该研究为了确保这是一种公关战略而非偶然现象，还进一步研究了用来吸引公众注意力的事件是否属于偶然突发事件。结果发现，行政命令的发布时间仅仅与可预测的新闻有关，而与不可预测的新闻无关。

内容提要

大众传媒在向公民宣传政府政策方面发挥着至关重要的作用，使他们能够对政治家的行为进行追责。然而，由于新闻空间和受众的关注度有限，其他有价值的事件会挤掉一些与政府行为相关的信息。基于这点考虑，一个老练的政治家可能会在媒体和公众被其他新闻分散注意力的时候采取不受欢迎的措施，以尽量减少公众对其行为的监督。

在过往处理内政与国际关系时，美国总统常常选择与其他有新闻价值的事件同时采取政治行动。例如，在2017年8月25日，朝鲜发射导弹的日子和哈维飓风袭击德克萨斯州的前一天，特朗普总统颁布了几项有争议的措施，包括赦免被指控有种族偏见的前警长乔·阿帕约，并发布了关于军队中变性士兵的禁令。在俄罗斯，普京政府在该国主办的2018年国际足联世界杯开幕当天，宣布提高退休年龄并增加增值税。在意大利，贝卢斯科尼政府在意大利获1994年国际足联世界杯决赛资格的当天通过了一项紧急法令，释放了数百名受到腐败指控的政客。

该研究主要考察和研究了美国总统的战略行为，重点是一种特殊的政策行动：签署总统行政命令(以下简称EO)。美国总统通过行政命令指挥政府的能力来自于美国宪法第二条，该条规定总统有权“维护法律的忠实执行”，也就是说，指导现有法律的执行。然而，由于行政命令具有与联邦法律相同的价值，并且不需要国会批准，因此在实践中，它们经常被用来制定与国会意图相悖的政策。

总统行政命令的特殊性

签署总统行政命令是分析战略时机问题的理想环境，原因至少有二。首先，与其他类型的立法不同，美国总统对总统令的发布时间有充分的自由裁量权，因此有足够的空间来积极操纵其时机。第二，尽管通过行政命令立法为总统提供了一种推动其议程和规避国会的方式，但它也可能引起国会的批评。与这种批评相关的潜在负面报道会促使总统尽量避免媒体关注。由于行政命令的新闻价值通常是短暂的，因此将其签署时间与其他有新闻价值的事件相吻合，是最大限度地减少这种负面宣传的可行策略之一。

背景因素：新闻压力与政府分化程度

为了实证检验这一假设，该研究收集了1979年至2016年期间美国总统签署的每项行政命令的时间及其内容信息，并将其与美国主要广播电视网络的每日晚间新闻内容数据相结合。根据此前关于美国媒体的研究，该研究用一个每日“新闻压力”的衡量标准来捕捉可能挤掉行政命令的其他重大事件。这项指标包括：(1)除开行政命令相关的新闻，每个新闻频道的前三个事件的总播出时间;(2)电视台是否调整新闻长度以保持新闻节目的总时间不变。基于此，较高的新闻压力表明，在这些日子里，其他重要的事件主要占据了新闻报道，因而在这段时间里，行政命令的新闻更有可能被忽视。

该研究首先分析了新闻压力、对紧急事件的新闻报道和总统支持率之间的关系。首先，该研究标记了行政命令是否被媒体报道。大多数行政命令，即那些相对不那么重要或没什么争议的行政命令并没有成为新闻。对总统令的新闻报道集中在总统令签署的当天和第二天，而且重要的是，时常被其他有新闻价值的重要事件挤压掉相关报道。

而后，该研究观察公众对行政命令的反应。研究发现，与行政命令有关的新闻只在“政府内部分化”时期，即国会多数派和总统属于不同党派时，才会与突发事件报道有关，而在政府统一时期则不然。这印证了以下观点：如果国会对总统使用行政命令表示批评，公众可能会对该行政命令作出负面反应。同时，国会多数派对总统超越国会权力的批评可能比国会少数派的批评更具破坏性。事实上，该研究记录了在政府分化下签署的行政命令更有可能涉及到总统和国会之间先前有分歧的主题，因此可以说这种情况下批评的力度和范围都更大更广。

时间点的重要性：重大事件作为避雷针

然后，研究者转而分析经济学中的时间决定因素。该研究的实证策略是基于每天的时间序列回归，在控制季节性和总统在位时间的情况下，将某一天至少签署一项行政命令的指标与新闻压力的滞后值和领先值进行回归。该研究发现，在新闻压力较大的日子前夕，签署行政命令的可能性大大增加，而且这种影响只存在于政府内部分化的时期。这个影响是相当显著的：第二天新闻压力的一个标准差的增加(约等于2.5分钟)与某一天至少签署一项行政命令的概率增加1.1%有关，这相当于从10%的基线概率增加11%。这一结果对使用不同的规格、不同的新闻压力衡量标准以及包括一系列控制措施都是显著的。

然后，该研究进一步分析主要是哪种类型的行政命令和哪种类型的新闻在政府分化时有较多关联。结果发现，对于那些常规或仪式性的行政命令，即那些关于政府日常运作的行政命令，或那些重要性较低的行政命令，时间点几乎不影响其发布。同样，该研究发现，对那些不太可能成为新闻的行政命令，时间点也几乎没有影响。相反，通常总统和国会在前几个月中经常发生分歧的话题更容易受到媒体与公众的关注。

策略而非巧合：比较可预测与不可预测事件

就新闻的类型而言，前瞻性战略时机的假设意味着，只有预先可知的新闻事件才能被作为战略目标，以动摇公众舆论，而同样的情况不应该发生在不可预测的新闻上。为了验证这一预测，研究者使用基于字典的文本分析方法，将每个新闻片段分类为与预期有关(如政治竞选事件、经济新闻、体育)或与意外有关(如事故、自然灾害、暴力犯罪)，并构建两个独立的新闻压力衡量标准。研究者发现，行政命令发布的时间与第二天容易引发高度反感的新闻压力相吻合，但与正向的新闻压力无关。

最后，为了阐明为什么总统会在第二天而不是当天的新闻压力下签署总统令，该研究分析了新闻类型的系统性差异。在签署总统令的当天与次日的报道中，研究者发现次日的报道更有可能是来自国会的反应(在政府内部分化的情况下，国会的反应往往是负面的)。因此，如果目标是尽量减少这种负面反应的宣传，针对第二天的新闻可能是一个明智的策略。

评价

首先，该研究对于公众注意力这一领域的研究，以及最近关于公司、非政府组织、军队、和执政者使用战略时机的研究有所补充。该研究的文章提供了第一个系统性的证据，表明民选官员也会采用类似的策略来限制公众对其行为的监督，这一发现或许不仅仅局限于美国这一国家，在其他国家我们也有类似的观察。

其次，该研究的研究为政治经济学中关于大众媒体在公民社会中的作用做出了贡献。之前大量研究表明，运作良好的媒体是约束政治家和加强政治问责制的关键。该研究的研究结果表明，即使存在相对自由和独立的媒体，政治家的战略行为也会阻碍公民有效监督当选官员的能力。

最后，该研究的文章涉及到政治学中关于总统行政权力的使用以及推动或限制行政权力的制度因素。之前的主流观点是，由于国会或司法推翻的威胁是不可信的(除非是极端的超限情况)，公众意见是限制总统单边行动的主要因素。而从该研究的结果来说，公众舆论并不完全反对使用行政命令，而是被国会的批评所激活。虽然有证据表明公众舆论和国会影响它的能力制约了单边权力，但该研究通过发现总统试图通过战略行为规避这一制约。

译者：刘睿洁，国政学人编译员，牛津大学政治学硕士生。

来源时间：2022/12/13   发布时间：2022/12/13

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