美国对华钳制愈演愈烈, 中国如何“二次入世”?

作者：沈伟等  来源：欧亚系统科学研究会

导读：世界贸易组织上周裁定，美国2018年对中国等国家和地区的进口钢铁和铝产品加征关税的措施违反WTO相关规定，驳回美国援引WTO“安全例外条款”进行的抗辩。然而，美国并不服从裁决，加之在美国干扰下，WTO上诉机构长期停摆这一事实，作为国际经贸规则重要基石的WTO如今似乎已经边缘化。中国入世20年取得了惊人的发展成就，如今国际经济秩序大调整的背景向中国提出了“二次入世”的命题。

中美贸易摩擦正在引起和推动国际经贸规则体系的新一轮重构。本文分析了国外重要智库学者的主要看法，指出中美对“国有企业”“产业政策”等实体规则存在较大分歧。对于这些分歧，WTO规则一方面难以适应新兴国家主导的经济模式，另一方面也无法满足美欧日等国实行保护主义关税的要求。结果是，美国以“美国优先”的主权话语打破了“全球主义”叙事，一方面强化对外制裁、强调捍卫对外贸易政策主权，另一方面阻扰WTO上诉机构运作。

中美对经贸规则分歧的处理，目前已经成为国际经贸规则体系调整的重要影响因素。美国在重构国际经贸规则上侧重“双边、区域一体化”，具有浓厚单边主义色彩。美国正通过双边协定集合新建符合美国利益、排除中国的贸易体系，对中国进行“规则围剿”，构建去中国化的新全球化。美国主导的美墨加协定、印太经济框架等多个自由贸易协定(FTA)，都具有符合美国利益的高标准规则特征，体现出排他性、规则重构和控制强化。

中国同样选择通过区域性FTA构建规则，如与“一带一路”沿线国家构建的FTA网络，以及中日韩FTA谈判等。作者提出，中国应对国际经贸规则重构，有三个重点方向，第一，推动WTO改革，不放弃WTO规则在缓和贸易战、限制美国方面的重要作用。第二，重视区域协定，除了RCEP、CPTPP等以发展中国家为主的区域协定，还要重视与主要发达国家的合作。第三，顶住新冠疫情、俄乌冲突、中美贸易冲突的多重压力，坚持进一步开放市场，挫败美国反华派的中国“自我封闭”的期望。欧亚系统科学研究会特编发本文，供读者思考。文章原刊于《海峡法学》，仅代表作者本文观点。

霸权之后的大转型：中美贸易摩擦中的国际经贸规则分歧和重构

文|沈伟;秦真;芦心玥

将当前中美关系置于历史长河中，中国崛起给西方国家带来焦虑，守成大国美国的权力在向崛起大国中国转移，这印证了修昔底德陷阱理论。因此，中美间的冲突是必然的，贸易摩擦是中美矛盾冲突的一种形态。

2018年1月，特朗普政府对中国出口的洗衣机和光伏产品征收高额关税，中美贸易战拉开序幕;两国共进行了6个回合的“交战”，期间偶有缓和但总体不断升级，并在签订《中美经贸协定》(第一阶段)后告一段落，但“脱钩”仍是拜登政府对华政策的首选。美国的长期目的是限制中国驱动经济的“双轮”：市场规模和技术创新。美国相对中国在市场、制造业、高科技等方面的优势正在减弱。国际经贸规则中，一方面美国通过美墨加协议(USMCA)的“毒丸条款”，TPP中的知识产权、环境和劳工标准排除或限制中国加入新一代经贸协定，以限制中国深度参与全球市场;另一方面，美国视《中国制造2025》为威胁，试图通过制裁中国高科技企业、限制中国企业在美投资等方式遏制中国的技术追赶。

美国外交官在大多数时候把中国描绘成美国的威胁，是挑战者、竞争者、征服者。贸易方面，美国的外交话语是美国对中国帮助很大，但是中国辜负了美国。美国对中国的外交认知整体是片面和扭曲的，这也会影响美国对华政策的制定。在此背景下，国际经贸规则正经历新一轮重构，了解重构趋势、厘清应对方式可以为我国全面参与经济全球化与区域化进程创造条件，与更多国家建立更紧密的经贸往来，从而削弱保守主义和单边主义对全球化的负面影响。

1 中美贸易摩擦中的经贸规则分歧

中美贸易摩擦以来，美国、欧盟、中国已经形成制定经贸规则的三大力量;其中中国重要性凸显，正以“一带一路”倡议尝试形成新的规则。规则制定主体的改变使中美对规则主导权的争夺更加激烈，二者在许多问题上存在较大分歧。尤其在市场和改革方面，中国与外部世界仍有不同的视角和期待，中美在贸易领域的分歧成为必然。美国认为中国的经济制度是歧视性的，伤害了其贸易伙伴的利益。中国的渐进式经济改革并没有使市场化比重超过计划和国有经济比重，政府对经济的规划和计划仍然复杂，对特定行业和产业的支持经过了复杂的政策制定程序。

中国经济改革在全球金融危机后放缓，这既有世界经济走势的影响，也有中国改革议程的因素。中国要稳定与美国等国的贸易关系，就需要正视他们的诉求和主张。一些研究详细对比了美欧的立场及与中国的分歧，认为主要分歧在于国有企业和产业政策问题。

(一)国有企业

中国的国有企业被美国认为对世界贸易体系构成威胁，其在功能上是政府的政策工具，国有企业和国有银行根据政府指令提供原材料和贷款，促进关键产业发展。美国政府认为，根据政府控制说，中国国有企业可以被认定为公共机构。

哈佛大学Mark Wu教授认为，中国经济治理模式是“中国公司”模式，政府和企业构建了一个复杂、交错且有效的体系，美国难以瓦解，也无从有效应对。这个体系与WTO和布雷顿森林体系确立的新自由主义体系分立，甚至可能瓦解和破坏后者的基石。Mark Wu曾担任拜登政府贸易代表办公室高级顾问，对中国经济治理体系的见解很大程度上反映了美国相应部门的观点。

有美国智库从美国的视角分析了所谓“扭曲市场行为”和要求中国遵守WTO规则的法理基础。美国认为，中国模式系统性地改变了公平竞争格局，使得中国公司在国内和国际上受益。中国的不公平贸易措施威胁到美国的高薪工作和高附加值制造业。中国推行科技自给自足的政策与基于比较优势的贸易体系不相吻合。中国对国有企业的支持、政府补贴和有限的法治支持了国有企业的壮大;中国赢者通吃的产业政策，加重了产能过剩和海外倾销，扭曲了竞技场，与大多数WTO成员国的市场经济体制冲突。美国乐见的是中国根据入世承诺对国有经济、政府补贴和国有企业进行改革。中国的国有经济和政府商业之间的协同由于中国经济的巨大体量会对世界经济和全球市场造成深远影响。中美经贸关系正常化的重要方面就是缩小中国和美国之间就WTO规则的认知差异，这样才可能减少与美国的贸易摩擦，至少是减少和美国在国际经贸规则方面的认知差距。该报告为中国检视这些规则鸿沟提供了很好的素材。(注：布鲁金斯学会，The US-China economic relationship: A comprehensive approach)

中国国家主导型的经济模式正在挑战国际经济秩序，特别是在贸易和投资领域：当前者的体量足够大，就会对现有秩序产生影响和造成匹配性问题。如果不匹配，国际规则可能遏制国家主导型的经济体，后者也可能利用国际规则强化国有经济。真正的挑战是国家主导型的经济体打破了政府和市场的二分。其次，国家主导型的经济体发展出了更加机制化的工具，政府扮演了多重角色。政府参与到商业活动中，改变了公私法的二分。由于政府介于公私两个维度的商业活动，很多传统私法也会被作为实现公共目的的工具。国家主导型经济的运行有机制化和功能化两种解释。政治制度和国家体系是这一模型的机制化构造，而社会结构为其提供了语境和背景。当下的国际经济法应对的是传统的政府和市场的二分法，无从解释和回应政府主导型的国有经济形态。以国际投资法为例，其以限制东道国政府保护外国投资者。但是，政府通过国有企业可以作为竞争者、规划者参与国际投资活动，还可以通过合同推动对内和对外投资以实现投资利益。这样，国际投资规则就无从约束东道国政府。

(二)产业政策

中美两国作为最大的两个贸易国，贸易战肯定会对两国经济造成冲击。两国实体行业对中美供应链的依赖程度，贸易战在金融市场上给双方上市公司带来的市值损失，都表明美国的保护主义已经并还会对双方企业带来负面影响。由于存在“脱钩成本”和“门槛成本”，美国的“脱钩”成本比中国增长更快，负面影响更明显。贸易战下的政策不确定性会减少出口和高新技术投资，进而减少贸易流动和消费者的实际收入。

中国的产业政策在全球金融危机之后呈现出一些特征：首先，产业政策的目标更加雄心勃勃。其次，中国投资在产业政策规划的行业和产业更加庞大。第三，产业政策在战略上更加协调。第四，通过国际化实施产业政策和目标，如加大中资企业在海外收购高新技术和企业的力度。第五，更加隐蔽利用国际规则中的歧视性条款。中国产业政策可能给全球供应链和基于竞争的商业模式带来压力，继而弱化美国企业在高新技术领域的竞争力。美国正在动用单边、双边和多边的机制改变中国的进路。

美国商会特别研究了《中国制造2025》，在计划出台后两年发布了报告。计划将中国创新扩展到10个领域，占到中国整个工业附加值制造业的40%。计划的整体性规划和实施政策显示了在许多领域的政府主导措施的强化，比如强化了政府的垂直型控制、强化优惠政策和金融支持、设定全球标准。报告认为，命令型经济继续影响经济政策，一定程度上影响了中国融入全球经济。《中国制造2025》把中美两国分开，而不是融合。这一计划和相关政策是中国为了实现自主性公司市场份额的扩大而拥抱国际市场。与德国工业4.0计划不同，中国的计划为国内企业自主性研发提供资金和市场，支持它们于海外获得技术，加强它们的整体竞争力;《中国制造2025》是使用国家资源改变和创造关键技术领域以在世界范围内取得比较优势的更宏大战略。由于对特定行业和产业的投入，这一计划会导致全球的市场低效和产能过剩，随之而来的是低价、失业和对产业链的损害;政府的干预会扭曲市场并弱化创新生态系统。报告进而指出，中国在信息技术和产业方面的规制框架严重挑战全球互联互通，例如要求的商业数据的储存和流动已经影响了商业决策和创新。当然，这些提法并没有数据作为基础。(注：U.S. Chamber of Commerce, Made in China 2015:Global Ambitions Built on Local Protections 2017)

欧洲商会特别关注以强制性的技术转让换取市场准入、缺乏对等投资政策及《中国制造2025》等问题，认为外资企业在中国没有公平的营商环境，主要的问题涉及市场准入、补贴申领、外企牌照发放、区别待遇和垄断性国企对行业影响、执法不可预测、政府部门缺乏协调、标准非国际化等方面。中国庞大的经济体量使不平等的贸易和投资政策产生全球性影响。

2 中美处理规则分歧的不同路径

美国下一步如何调整经贸规则以应对中国问题，是当前两国乃至全世界普遍关注的问题。总体来说，美国正努力面对世界新局面、维持霸权地位，抗拒逐渐出现的多极世界新秩序。美国政策的整体趋势仍是与中国“脱钩”，但在2021年10月，美国贸易代表戴琪首次提出了“再挂钩”(recoupling)表述。2022年4月，有美国智库分析了美国应对中美竞争及未来发展的“平衡性脱钩”战略，认为美国将继续计划新兴技术、国际规则制定以及国际影响力等方面的竞争，并导致未来战略竞争的常态化。(注：卡内基国际和平基金会，U.S.-China Technological‘Decoupling’:A Strategy and Policy Framework)

(一)多边经贸规则

WTO反补贴规则被认为可以用来抵御中国的国家资.本主义。中国的国有企业在21世纪发生很大变化，已经成为各企业排行榜上的领军者。中国国有企业改革被认为事实上造就了更强的国企和更弱的民企，因此WTO的反补贴规则可以用来审查中国的国企和非市场经济实践。但现有WTO规则适应新兴国家主导的经济模式的能力有限，因为WTO规则只约束命令型或市场型的经济并默认政府是以监管者的身份影响经济，用于规制政府作为竞争者和计划者的扭曲自由贸易行为比较困难。

在谈判新规则较为困难的情况下，美国目前在反补贴税案件中对已有规则进行解释，采用“替代国成分”方式，选取相似国家生产同类产品相关成分的价格决定市场价格。美国在WTO双反案件中还提议，中国的国企如银行、能源公司甚至是有中共官员的企业都应被视为“公共机构”，他们都能给予下游企业补贴。美国对以WTO规则和争端解决机制解决中国补贴问题不抱希望。WTO限制美国解决中国补贴政策，美欧日无从通过适用两反规则得到救济或者在非歧视基础上征收反补贴税。所以，美国开始利用国家安全规则合理化其他救济手段，如通过修改国内法以国家安全名义加强对外国投资的限制，防范他国收购美国高科技企业。对于WTO，美国认为其一国一票原则构成了对美国主权的外在限制，一方面强化对外制裁、强调捍卫对外贸易政策主权，另一方面阻扰WTO上诉机构运作。特朗普政府以“美国优先”为核心“主权”话语，打破了“全球主义”叙事背景，重申区分主权内外的重要性;提出的“负责任的主权”(responsible sovereignty)理论在为自己减少国际义务同时，将全球化带来的经济依存关系作为武器，修正国际规则，推动全球价值链的重组。

有中国学者认为国有企业应进一步深化改革以达到国际标准，但对其中和国内体制冲突的议题也应据理力争。如果商业银行被划为公共机构，对企业的贷款都会被视为补贴，这会极大限制企业的发展。中国在国有企业改革等方面总体与美方并不矛盾;但面对美方提出的规则要求，中国既要抓住改革时机，也要根据自身特点审慎推进。国有企业方面的多边规则将对成员国经济体制以及国际经济秩序产生重大影响。此外，在美国批评外国国有企业、产业政策并僵化WTO体制的当下，我国坚持维护多边体制，与有共同意愿的部分成员达成多方临时上诉仲裁安排。

俄乌冲突爆发后，WTO受到极大干扰，各项议程几乎停滞。美国代表宣称：“如果为了捍卫我们的价值观不得不牺牲多边贸易工作，我们已经做好准备。”当前美国一方面试图将俄罗斯排挤到WTO外，另一方面以“价值观贸易体系”规锁中国，通过数字贸易谈判等方式推进产业链同盟，增强同盟国家承接“中国产能”的能力和基础，以图联合对抗中国。对此，中国坚定支持推进WTO谈判，努力争取在多边主义上不同意美国做法的西方国家和地区，他们并不愿意为了所谓“民主价值观”而瘫痪WTO，中国应争取创造有利的多面环境。

(二)区域、双边经贸规则

1. 美国的“双边关系集合方式”

美国在重构国际经贸规则上侧重“双边、区域一体化”，“美国优先”贸易政策具有浓厚单边主义色彩。美国正通过双边协定集合新建符合美国利益、排除中国的贸易体系，对中国进行“规则围剿”，构建去中国化的新全球化。从美国签署的FTA文本看，其对诸多问题提出了符合美国利益的高标准规则：美国认为WTO规则只有GATT第17条体现了国有企业明显不够，故试图借TPP、USMCA等内嵌竞争中立原则，以阻止国有企业进入第三方市场;知识产权等属于对促进贸易更有效的“深度条款”，有利于增加贸易促进的正面效应，但“高标准”规则有可能暗含“排他性”。美国积极推动这些条款进入经贸协定，以排除发展中国家的参与。

以TPP和USMCA(编者注：美墨加协定，北美区域的自由贸易协定，2020年签署生效)为例，虽然美国已经退出了TPP，但其仍为巨型FTA(自由贸易协定)的重要代表和引领者，强调国际贸易高度公平、政府信息高度透明，如“从纱开始”的原产地标准、政府采购方面市场准入的扩大、电子商务方面对数据本地化严格限制。这些高标准规则对新一代经贸协定具有引领和指导的作用。再如，USMCA内容涵盖广泛，很多条款超出甚至违反了WTO规定，如其中的“非市场经济国家”条款违反了GATT(《关税及贸易总协定》，1994)第24条。该条款选择单方面界定“非市场经济国家”，对中国与其他国家的贸易谈判造成巨大阻碍;“毒丸条款”还加重了第三方义务，限制缔约自由，背离WTO多边体系(编者注：该条规定任何一方与非市场经济国家签订自由贸易协议时，应允许其他各方在发出6个月的通知后终止本协议，并以双边协议来取而代之。该条限制了限定加、墨两国和其他国家签订自由贸易协定的权利);美国设置该条款，是为了建立没有中国的新WTO。USMCA还有一些条款具有相当大的限制性，如规定美墨之间的投资争端则通过ISDS(投资者与国家间争端解决机制)解决，却限缩了可仲裁范围和前置程序。此外，USMCA出现了国别变化，加拿大完全放弃了国际仲裁，与欧盟签订的CETA(加拿大与欧盟之间的自由贸易协议)表明支持设立多边投资法院的立场，这反映了ISDS的弱化，不利于我国“一带一路”的发展。总之，美国FTA在文本框架、基本条款等方面具有贸易政策化倾向，比欧日标准更高，特别是在边境后规则方面;在近年来更加与单边主义相呼应，体现出排他性、规则重构和控制强化，“通过强制、吸引和社会化相结合的方式纳入精英阶层，走向大众层面的真正变革。”

自特朗普2017年宣布退出TPP，加上RCEP生效，美国的亚太经贸活动处于两难，因此美国也在亚太正式宣布启动“印太经济框架”(IPEF)，13个初始成员国包括美、日、韩、印、澳等，共占全球GDP四成。一方面，美国将结合“建回一个更好世界”(B3W)与中国进行地缘政治竞争，笼络东盟国家以应对中国带来的挑战;另一方面，美国试图在印太地区保持强大的经贸存在，把一众国家拉上对抗中国的战车，在印太地区建立排他的经贸主导权，从而抵消中国在RCEP与亚太地区现有贸易体系中的影响力。IPEF也着重提出了“高规则标准”，或将导致地区经贸呈现“非正常高标准”，破坏原有的经贸秩序，不利于经贸发展，且框架的重点在芯片、数字贸易等中美“安全竞赛”不断加码的领域。在芯片供应链领域，中美把数字问题视为安全问题：中国意识到自主研发突破“卡脖子”的必要性，美国意识到供应链本地化的必要性，加之美国已与马来西亚达成了半导体供应方面的协议，未来会持续向中国施压。

2. 中国的“一带一路”倡议与FTA网络

可以预见，美国会扩大其多边平台，比如把“四方安全对话(QUAD)”扩张成“四方安全对话+(QUAD+)”，拉拢更多国家围堵中国，遏制中国崛起。在此背景下，我国选择发展“一带一路”倡议并积极同沿线国家构建FTA网络。截至2019年我国签署的FTA或类似协定已达17个，但与“一带一路”沿线国家或地区建立的RTA贸易自由化程度普遍较低，我国对“一带一路”相关的法律机制和标准还缺乏足够的重视，且很多项目会受到时间、地缘政治、国际舆论的限制。比如，美国对“一带一路”一直持负面评价，上述B3W就是为了应对“一带一路”提出。因此我国需要探索将“一带一路”和FTA结合，拓展 FTA 的发展，比如中国和柬埔寨于2020年10月签署《中国和柬埔寨自由贸易协定》，首次将“‘一带一路’倡议合作”独立设章，为两国合作提供了更先进完整的规则保障。俄罗斯面对制裁在发达国家和发展中国家两个阵营中都位置尴尬：前者，尤其是美国，拒绝与俄罗斯代表同座，而后者又难以与俄罗斯达成实质性合作。该窘境的启示是，要找准位置，重视实质结盟和就近结盟，因此“一带一路”及沿线国家可以成为对抗美国霸权、防止经济冷战的基本盘，因应全球经济新冷战威胁，进行实质性、有选择性和有策略性的推进。

从经贸合作发展来看，在经济周期和新冠疫情冲击下，全球价值链长度缩短、运输成本激增、竞争加剧，区域合作已然成为更优选择。在WTO无法有效达成多边协议、“稳定协定体系可有效缓解贸易政策不确定的负面影响”的背景下，区域性协定自然成了优先项。因此，中国也需要积极签商其他可能的FTA，如中日韩FTA：三国已经历了16轮协商，该FTA在贸易战下既有机遇、也有挑战。首先，主导权问题因地缘政治和经济原因十分突出：中韩欲以东亚国家为亚洲合作体系中心，日本则主张包括印太国家的体系，且日本已经是CPTPP的主要经济体，更多考虑扩展自身势力范围;而且，日韩不满足于跟随者角色，这在大国塑造地区稳定与秩序方面作用的现有描述中未被重视。其次是三国的历史问题等会影响经济合作。最后，三国在电子商务和国企等高标准条款上仍有较大分歧;最后，三国能否构建起FTA仍较大程度受美国态度影响。

但是，拥有较多高标准条款的RCEP生效后，中日韩FTA“在 RCEP 大框架下众多障碍都有可能得到突破。”作为中日韩之间生效的第一个FTA，RCEP将促进东亚贸易一体化，代表了我国贸易开放的较高水平，可以缓解贸易战和被CPTPP边缘化的负面影响。RCEP较WTO开放范围更大、程度更高，比如扩大外国服务准入、减少国民待遇限制;但相对于CPTPP，“尤其在透明度和争端解决机制上”，RCEP仍有待提高。

3 中国的应对

根据政治经济学，中美经贸摩擦有必然性。“中国不断扩大的地缘政治视野……与美国的‘亚太再平衡’相冲突。”有学者梳理了国际贸易体系中的非市场经济挑战，为相关争论提供了辩论思路：中国所谓的“非市场经济”体系被美欧日定性为对世界贸易体系的挑战，和WTO规则格格不入;中国需回应贸易伙伴在该议题上的关切，减少与贸易伙伴的摩擦，建立起更稳定的合作关系。有效的规则治理能缓解贸易战的经济冲击，越来越多观点认识到国际规则对秩序和经济的作用。“降低贸易战所带来的负面影响，需要加强国际经济法律协调，提升全球经济治理水平，同时也需要将全球治理规则融入国内相关经济立法中”，中国应积极应对国际经贸规则重构、参与国际秩序构建。

(一)推动WTO改革

总体来说，多边机构日渐衰落。WTO规则虽有不完善之处，“就中美贸易问题而言，根本不存在所谓‘规则供给不足’的问题，WTO现有规则也并非不能涵盖中美贸易中产生的问题。”WTO规则仍有重要作用。首先，中美双方一直在援引WTO规则，比如，为应对“232调查”征收的关税，中国根据WTO《保障措施协定》对来自美国的水果和肉类加征关税，后根据GATT第1-2条诉诸WTO争端解决机制;而美国也向WTO提交文件，根据GATT第21条声称其符合国家安全例外，并对DSB(WTO争端解决实体)的管辖进行了论证;可见，WTO规则仍是中美贸易战的平衡器。其次，尽管WTO协定下“利益”界定模糊，WTO规则仍可以有效限制根据“301调查”采取的制裁措施的适用：《马拉喀什协定》第16.4条规定成员不得通过国内法违反WTO义务，制裁因而受到DSB管辖。再者，WTO规则或可成为击败贸易战的工具，即争取2/3成员通过上诉机构大法官遴选的新条款，迫使美国回归WTO或建立“双速WTO”(编者注：即一个有美国无上诉机构的WTO，和一个没有美国但有上诉机构的WTO并存)挫败美国对WTO体制的破坏;即使新条款无法立刻通过，也会动摇美国在WTO的主导地位。综上，WTO规则在缓和贸易战、限制美国方面起到重要作用。

因此，WTO改革是艰难且必须的，多边体制无可代替，传统贸易体系也仍有解释空间，“WTO作为国际经贸领域最重要的具有普遍约束力的多边规则体系必须得到维护。”中国应当继续积极参与WTO改革，始终坚持WTO的宗旨，推动贸易自由化、分阶段对WTO进行改革——优先解决危及生存的关键问题，再解决现有规则问题，最后探讨新问题。然而，中国目前在WTO的话语权较弱，提出的方案以原则性问题为主，在技术性议题上进展不多，因此中国应研究如何落实改革措施，结合优势产业对前沿议题提出有说服力的议题，如投资便利化、WTO临时争端解决机制、诸边《仲裁协定》谈判、应与哪些国家或地区签署双边仲裁协议等。此外，WTO改革谈判是一个集体协商过程，而在国际谈判需要国内机关“批准”的条件下，谈判的关键在于国内的表决，即国内的“获胜集合”(Win-sets)是否足够大;所以应当对各国对外贸易策略和国内政治进行分析，尤其是电子商务、知识产权等成员间分歧较大的议题。

(二)重视区域协定

在构建FTA网络方面，多数研究聚焦CPTPP、RCEP和“一带一路”。不少研究支持中国加入CPTPP，认为CPTPP正成为国际经贸规则重构的重要蓝本、推动全球新一轮自由贸易进程，甚至可能发挥类似WTO的作用，中国加入对自身大有裨益。经济方面，中国加入CPTPP会产生巨大收益，其他成员也会从中获益;中国加入后福利将增加，而非成员会受到一定冲击，故支持中国加入CPTPP。构建经贸规则体系方面，中国通过区域协定可以构建范围更广的自由贸易体系，协定共同发挥作用也会带来积极影响。对抗、缓解贸易战方面，如果美国加入CPTPP，很有可能对中国形成“规则封锁”，中国在规则上更有可能被排挤，因此中国要化被动为主动。现实方面，我国可通过规则改革达到或超过CPTPP的标准高度：在一些领域我国的规定已经高于CPTPP，比如“侵权货物的种类范围”;高度不够的则可“以加入CPTPP为契机，准备一次新的立法革命”，例如细化《外商投资法》来对标CPTPP第10.1-10.2条的定义和范围，此外还可重点对标CPTPP的其他深度条款。但也不是所有CPTPP的条款中国都能够接受，相关条款按照接受难易程度可分为难度较大、难度较小、基本能接受三种类型。中国应该继续推进国内经济改革以推动中美关系，利用CPTPP提升对外开放的水平和地区经济融合的深度;而亚洲国家应该利用美国的退出真正推动地区经济一体化。而中国需要推进有利于自己的多边主义。

RCEP、CPTPP固然重要，但这些协定合作开放的对象以发展中国家为主，中国要想推进高水平对外开放、对抗美国霸权和单边主义，与主要发达国家的合作或许才是重点和难点。欧盟方面，“打破美国对中国在多变层面的围剿，欧盟是整个战略的关键。”《中欧全面投资协定》(CECAI)的标准高于RCEP，且中国在国有企业等议题上已作出了很多让步，CECAI的机遇和挑战都更大：一方面，CECAI达成并实施后“中国经济的开放度总体上将达到或接近发达国家的水平”;另一方面，在内部CECAI对中国社会、企业有不小的压力，在外部CECAI审议会被欧盟取消，一些欧盟国家甚至扬言“冻结CECAI”。所以，CECAI谈判的过程可能会更加艰辛和曲折，应有更多研究关注CECAI的进程和发展，探讨中国应如何与欧盟合作。美国方面，中美已达成第一阶段协议，但双方利益很难聚焦在同一点上，投资和技术冲突并未缓和，《2021美国创新与竞争法案》仍包括制裁中国高科技企业、限制人才培养等内容，美国在贸易谈判中也把将中兴和华为列入实体清单作为筹码，并提出了在核心竞争领域采取的“平衡性脱钩”策略，包括建立安全预案、促进技术控制等。美国贸易办公室还可能重新启动“贸易滥用”调查，并逼迫其伙伴对中国采取一致行动。

需要注意的是，高标准的协定有侵犯主权之嫌，其“逼迫”发展中国家修改国内法甚至经济制度。欧洲中心主义视角下形成的“从帝国到民族国家”认识范式是解读中国国家成长的常用框架。民族主权国家和帝国式主权的二元分析框架难以解释不同国家围绕“发展权”进行的霸权与反霸权、依附与反依附的斗争以及主权政治符号功能和实践效果之间的落差。斯蒂芬·克拉斯那(Stephen Krasner)进一步区分主权，划分出“国际性法律主权”(international legal sovereignty)“威斯特伐利亚主权”(Westphalian sovereignty)“针对相互依存关系的主权”(interdependence sovereignty)和“对内主权”(domestic sovereignty)，并进一步指出主权概念的“组织化”伪善(organized hypocrisy)。霸权国家在于己有利时就运用“国际性法律主权”，通过条约和国际组织强化霸权和领导地位;在于己不利时，就希望减负、强化主权。反恐期间，美国就借反恐和全球化大大增强主权能力，形成“超级主权”(hype-sovereignty)并削减他国主权为“有条件的主权”(conditional sovereignty)。无论如何界定，主权的政治属性是全球化进程中国家需不断利用和掌握的话语工具和政治议程。

中国在谈判FTA时应注重条款解释，确保序言所列软性目标在条约解释与适用中的基础地位;应合理化“阶段性”和“趋势性”为“灵活性”。把握“阶段性”和“趋势性”需要利用自贸区做好试点，正如浦东新区和外高桥保税区“为整个国家进入WTO以后的开放托底”。如今，“中国需要积极主动地对接、适应这些高标准规则，以避免将来可能出现更大的被动。”中国在国际经贸秩序中面临“二次入世”挑战，“负面清单”“准入前国民待遇”“三零”规则及国有企业等问题都需试点自贸区先做先行，按国际经济法要求合理规划法治建设和规则压力测试。

(三)进一步开放市场

无论是多边贸易规则的改革抑或区域贸易规则或其他国际事务的推进，大多都以发达国家的本国法为原型，“具有鲜明的工具和实用主义特征”，实质上剥夺了大多数国家的话语权，遏制了他国参与构建规则的主动性。市场开放是永久性的过程，拥有规则制定权的前提是市场足够开放，让贸易伙伴对市场形成依赖，无法忽略一国的发声，因此中国应进一步开放市场，提供更多出口机会并提高外商满意度，让其对中国市场产生信赖，以获得制定规则的更多筹码、在WTO谈判中取得话语主导权。

具体来讲，可以先制定规则，把规则作为动力推动改革。“负面清单”和“准入前国民待遇”已经成为新一代贸易协定中服务业开放的主要特征，服务贸易采用“负面清单”能“促进自由贸易和减少管理复杂性”。类似地，投资准入后最惠国待遇和国民待遇存在极大限制，外资进入的前提没有得到解决“无法适应全球价值链的运作要求”，投资准入也应以“负面清单+准入前国民待遇”条款为核心“将非歧视治理落实至准入前”。

有观点认为，全球贸易区域化发展将削弱各国的直接对外投资，对外开放程度也将受到严重威胁。新冠疫情、俄乌冲突爆发后，新贸易模式要求国际经贸规则实行重大调整，1980年代由信息与通信技术革命和WTO促成的产业链出现了变化，调整动向对中国产业形成双重压力。一是中美贸易冲突和新冠疫情的直接影响：贸易战会导致全球价值链“收缩”、阻碍各国贸易合作，对中国“一带一路”带来挑战;疫情期间的城市封锁、生产停顿和供应链中断使价值链脆弱性进一步凸显。二是全球产业链调整对国内产业链的冲击使中国产业参与产业链的障碍和风险不断提高，先进制造业发展愈加困难，供应链也会遭到不稳定外部环境的冲击。在此背景下，不少学者仍主张坚持开放、加倍维系全球化，继续借助外资带来技术。在国际贸易领域，中美互为对方最大贸易伙伴，同时又是全球前二大经济体，如果双方进一步脱钩，世界经济格局将更为严峻。总之，美国反华派希望看到的是中国“自我退缩型的防御”、进而自我封闭全面“脱钩”，而“只有高屋建瓴，阔视远想，才能击败反华派迫使中国与世界脱钩的图谋。”

4 霸权之后的大转型和国际经济秩序

早在2007年就有观点认为中国经济的好消息是全球经济的梦魇，主张对中国经济进行严厉的改革和救济。中国经济威胁虽是荒唐之言，但需要我们认真分析，寻找解决之道。更多的美国政经界人士开始认同这类观点，也说明中美经贸关系的走向趋于紧张，美国或将倚重更多的单边措施以打压中国经济政策、压制中国经济影响力。

有国外学者指出，中国正通过备忘录、合同和贸易或投资协定，使用中国标准、复制中国基础设施导向的发展模式，构建中国中心的地区秩序并发挥主导作用。这种模式中开发融资和国际条约居于次要地位，核心则是政府计划和产业政策。中国渐进式地发展了一套内生性的经济治理模式，将融资、基建和国内创新政策整合，这种模式是实验性的、务实的、渐进式的，不同于美欧在二战后建立并于冷战后强化、以市场为基础、政府干预最小化、以自由主义和多边主义为框架、以规则为基础的模式，而两者显然会形成竞争关系。中美地缘经济竞争改变了全球经济治理和规则体系。

根据权力和相互依赖理论，国家之间相互依赖是理性反应。“当今国际机制下的主要资本主义国家的共同利益，足以促成国家间合作。”在《霸权之后》一书中，罗伯特·基欧汉还阐释了国际制度对国际合作的激励意义，通过对制度的经济学分析发现国际机制可以降低成本、促进沟通和塑造偏好与预期，促进国家之间开展“霸权后合作”。但全球化、金融危机、新冠疫情和以国家主义面目出现的民粹主义正挑战这些理论。

福山的“历史终结论”认为自由民主的普世性价值与制度将迎来真正意义上的“全球化”，但自由民主模式的扩张在解决转型社会问题的同时带来了民主化后遗症，“民主失败”“民主溃败”接踵而来。福山后又对“历史终结论”进行了修正，完善了其中的逻辑不足。福山叙事变迁中的不变因素是对自由民主的坚持，认为该模板代表了人类社会的终极方向。这种理论传承自欧洲中心主义从种族决定论到制度决定论和现代化理论的演进，强调不同政治经济制度和价值观的对垒，试图在学术表达和意识形态方面占据道德高地;在全球化时代，文明决定论新瓶装旧酒，将世界划分为“文明”和“非文明”。在百年未有之大变局中，中国应超越福山叙事，推动开放的国家制度建设，汲取人类制度文明的有益成分。

国家既受内部生产集团影响，也受世界秩序制约。全球治理体系是美国维护全球资本利益和资本主义优势的工具，其制度安排反映了利益竞争和力量博弈和均衡。现实主义理论假设国际社会是无政府状态，国家作为追求国家利益的行为体，其利益由国家实力决定。现实主义否认全球治理的可能性，因为主权就是最高权威，全球治理只是霸权治理和国家间战略竞争的产物，是强权者的利益和意志，这与马克思主义强调列强间地缘政治和经济竞争的观点一致。该理论的假设是全球治理是全球资产阶级的共同事务委员会，是全球范围的资本原始积累和全球资本主义获取剩余利润。资本主义世界体系和一体化强化了最有权势发达国家对不发达国家的优势。全球治理变革必须放在全球资本主义发展的进程中才能理解的观点，也反映了资本主义的逻辑。

《大转型》指出，现代国家与现代资本主义是一体化的社会结构，即全球治理安排的实乃宏观经济社会变化的孪生物，治理变革是社会大转型的一部分。“全球转型”正在全面展开，并造成高度不平等、中心和边缘分化的国家秩序。百年未有之大变局中正出现由“有中心的全球化”转向“去中心或多中心全球化”过程，而有理论认为2008年全球金融危机是转型发生的转折点。全球转型必然伴随世界秩序重构。功能主义学派一方面指出国际共同体的治理逻辑，另一方面也认为G7、G8、IMF和世界银行等“豪华汽车”竞争已经陷入困境，联合国是见站即停、车厢拥挤的“国际公共汽车”。全球治理的制度创新需要政治创新家，对制度和规则创新有所投入，解决供需问题。

中美贸易摩擦是双方走入战略竞争的序幕，今后中美将长期处于矛盾多发的竞争相持阶段。这一竞争关系将在全文所述的诸多领域全面展开，并决定百年变局的走向。

*文章原刊于《海峡法学》，限于篇幅，有所删节。

来源时间：2022/12/13   发布时间：2022/12/13

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