如何解释美国自2008年以来在东南亚外交政策的失败？
作者： 来源：国政学人
作者：Laura Southgate，英国阿斯顿大学政治与国际关系专业讲师，主要研究东南亚地区安全、东南亚地区主义和国际关系理论。
来源：Southgate Laura, “Explaining the United States’ Foreign Policy Failure in Southeast Asia since 2008,” Asia Policy, Vol. 28, No. 4, 2021, pp. 195-215.
导读
本文考察了自2008年以来美国领导层的变化对东南亚外交政策的影响，评估了以精英观念和政治约束为形式的系统压力和国内进程对美国在该区域外交政策执行的影响。
特朗普政府“自由开放的印太”外交战略与奥巴马政府的亚太再平衡战略有明显的不同。由于考虑到美国并未改变其保持太平洋大国地位的利益追求，因此本文认为外交政策的此种变化可以通过系统压力和国内变量来解释。较宽松的战略环境增加了美国在东南亚的政策选择，使外交政策的选择更大程度上受到领导人的看法和国内约束的影响。由此产生的政策结果则是使东南亚地区处于一种不确定的状态。
值得一提的是，由于本文发表于2021年10月，因此，第四部分针对拜登政府在东南亚地区的战略选择分析具有一定的时滞性，读者应该注意。
系统性制约和亚洲战略环境
自冷战结束以来，美国的行为一直受维持其全球霸权地位愿望的影响，并越来越多地受到中国相对实力上升的影响。这一目标影响了历届美国政府在东南亚地区制定的外交政策。本文认为，以下因素阻碍了美国在东南亚实施强有力的政策回应。
首先是对中国的实力缺乏明确认知，特别是对中国实力增长的紧迫性以及中国在物质能力层面是否能对美国造成伤害。本文采用现实主义立场，认为当一个国家的生存受到威胁时，行为体可以称其行为是来自外部的强迫而非出于喜好。然而，在奥巴马和特朗普总统任内，对中国的实力认知均没有达到完全支配美国在东南亚外交政策的程度。原因就在于中国没有对美国的主权或生存构成直接实力威胁。这种并非紧迫的威胁，创造了一个宽松的战略环境。
在这种宽松的环境下，奥巴马和特朗普政府在亚洲寻求了不同的战略外交政策。奥巴马政府强调了国际联合和与盟国一起采取集体行动的重要性，而特朗普政府则强调有必要通过“前沿军事存在”以及强大的防御网络、联盟和伙伴关系，在印太地区维持有利的力量平衡。
奥巴马政府的亚太再平衡
奥巴马政府的亚洲战略可以被看作是一边试图维护美国在亚洲的主导地位未果，同时又对国内对他在外交政策上“幕后领导”(leading from behind)批评进行的反击。首先，中国通过创建亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank，简称亚投行)与TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement跨太平洋伙伴关系协定)抗衡对应了再平衡进程。其次，东南亚地区如印尼、新加坡、马来西亚等国也对再平衡战略表示了担忧，表示不愿被夹在大国竞争中的进程里。
同时，奥巴马政府在东南亚地区的战略实施还受到了国内进程的破坏。尽管TPP在许多方面都是奥巴马政府在亚洲经济政策的基石，但在国内却遭到了强烈反对。包括但不限于部分社会派系、有组织的劳工和环保组织等，这些群体在2016年实施了反对国会批准该战略的活动。
在许多方面，亚太再平衡战略是一项基于合理决策的政策。然而国内变量对政策的实施造成了影响。奥巴马政府在国内没有面对精英阶层明确阐明该政策，也无法与国防部就基础财政政策达成一致。同时由于缺乏对TPP等关键环节的制度支持，以上问题便变得更加严重。
特朗普政府的美国优先议程
随着2016年特朗普当选美国总统，美国在东南亚国家外交政策的不确定性进一步扩大。特朗普在就任总统之初就明确表示要放弃先前政府制定的所有政策，其中也包括亚太再平衡战略。
虽然特朗普和奥巴马政府的亚洲战略存在一定程度的相似性，但特朗普的领导风格和对世界的看法是产生不同外交政策方针的一个新变量。自由开放的印太战略强调双边自由贸易协定，反映了特朗普对多边联盟的排斥。这一思想在他对亚洲论坛和会议的缺席上表现得尤为明显。比如他没有出席2018年亚太经合组织(APEC)峰会，并选择缺席2018年、2019年、2020年东盟峰会和2017年、2018年、2019年、2020年的东亚峰会。而对于东南亚这样一个优先重视多边对话的区域来说，这一战略并不受欢迎。
与他的前任不同的是，特朗普持有保护主义和民族主义世界观。他认为实际上没有国际社会，所谓的盟友都是利用美国的搭便车者。同时他也不赞同奥巴马关于普遍自由主义的观点，而是采取零和观点以及对国家利益的狭隘定义。比如他赞扬那些为解决自己地区问题承担更多责任的国家，于是美国在2019年初与韩国签署了美军在该国驻军的费用分担协议。
然而，美国国内精英的看法和其他限制因素也影响了政策的执行。特朗普的保护主义和民族主义导致美国不愿真正参与地区多边论坛。而政府内部的分歧、官员的高流动性以及在海外任职的高级外交官的缺乏，都阻碍了真正有效地实现亚洲外交政策。
拜登政府早期的外交政策
拜登政府早期的声明表明，其对东南亚的外交政策结合了奥巴马政府对地区盟友的优先考虑以及特朗普政府对中国的更强硬立场。
美国的亚太盟友是这一遏制战略的核心组成部分。一位美国高级国防官员证实，“拜登政府希望支持现有的组织，比如东盟(ASEAN)与四方安全对话(Quadrilateral Security Dialogue)。”新一届政府已将在亚洲的外交接触列为优先事项，以实现这一目标。拜登于2021年3月与日本、印度、澳大利亚首相举行了线上峰会。峰会后发表的一份联合声明证实了四方组织成员的愿望，即“努力建立一个自由、开放、包容、健康、不受胁迫约束的地区”。
这些早期的政策倡议让我们得以了解拜登总统对国际体系的看法。然而，精英阶层的看法只是可能限制外交政策选择的潜在变量之一。对于拜登政府来说，其继承的国内制度体系对未来政策的实施既有利又具有挑战。比如新冠疫情造成的潜在国内限制就不易预测。应对新冠肺炎疫情仍是拜登政府的一项优先任务，而该任务有可能耗尽本可分配给外交政策规划和执行的资源。
除此之外，拜登政府还必须应对公众和媒体对其外交政策的争论。比如拜登政府于2021年8月从阿富汗撤军的争议性决定，就引发了一场危机。《纽约时报》发表的评论文章称拜登的退出决定是一个“历史性的错误”(historic mistake)，是“没有好结果的混乱”(mess with no good outcomes)。撤军引发了一场国内政治危机，并向盟友发出了一个令人担忧的信息:美国的承诺和参与是靠不住的。对其后果的处理也分散了拜登政府对亚太政策的优先考虑。2021年2月缅甸发生的政变和暴力镇压就给拜登政府带来了初步挑战。拜登在国内受到来自参议院和众议院的巨大压力，要求对缅甸实施严格制裁。作为回应，他批准了一项新的行政命令，制裁应对政变负责的军事领导人，并冻结了有利于缅甸政府的美国资产。此反应与东盟的反应形成鲜明对比，后者优先与缅甸军事领导人进行接触和建设性对话。这个截然不同的对待问题的方式极有可能会对拜登在东南亚的双边和多边合作产生负面影响。
美国能成为一个值得信赖的地区参与者吗?
奥巴马政府的亚太再平衡战略和特朗普政府自由开放的印太战略都试图在亚洲地区对抗日渐强大的中国。这两项政策还均试图支持地区盟友，维持地区和平与稳定，并维护美国在该地区的主导地位。然而两种政策之间有明显的差异，特别是特朗普个人偏好双边主义、保护主义，以及将地区访问和高层交流委托给高级官员和军官。
尽管如此，特朗普政府政策和行动的不一致性质却有可能疏远美国的传统盟友。同样奥巴马政府的再平衡战略也未能实现其外交政策目标。如何解释外交政策的这种变化?系统性压力决定了美国对东南亚外交政策的大方向。尽管在部分方面变得越加紧绷，但总体宽松的战略环境阻碍了更有力的战略实施。这种宽松的环境增加了可以选择的政策数量，但外交政策的选择却受国内因素的影响。
对东南亚地区外交政策的变化和政策执行的限制意味着两届政府的亚洲政策都没有达到其核心意图。具体表现在美国在该地区的主导地位仍然受到威胁、盟友仍不确定美国的意图、该地区的力量平衡也处于不稳定状态。在许多方面，奥巴马政府在宣布再平衡战略后未能坚持到底的结果让该地区的盟友“都太清楚美国战略的缺陷”。而特朗普政府的不可预测性又加剧了这种情绪。尽管特朗普和他的政府把亚洲作为国家的核心安全利益，但其言论和行动有时似乎与美国的整体政策不一致，使得该地区的合作伙伴感到担忧。
这种未能在地区保持一致和可信战略的状态，阻碍了美国实现其在东南亚的目标，并影响了美国作为一个可靠的地区参与者和结盟伙伴的形象。这对已经明确将中国列为美国战略利益的威胁的拜登政府造成了严重影响。中国日益增长的影响力所带来的系统性约束，以及同时带来的对权力相对分配的影响，正在形成一种日益限制的战略环境。随着政策制定者的选择范围变得更加有限，国内干预外交政策的能力也将随之减少。
这一发展为在东南亚和整个亚太地区采取更强有力的外交政策提供了机会。然而，正如对奥巴马政府和特朗普政府在东南亚政策的考察所表明的那样，外交政策的成功与否都将取决于拜登政府是否支持修复地区关系、支持多边倡议以及在其任期内保持持续水平的能力。如果拜登政府不能扭转美国对东南亚政策的不确定性，美国可能将难以恢复其信誉。
译者：杨璐源，国政学人编译员，山东大学东北亚学院，研究兴趣主要为政治经济。
来源时间：2022/12/26 发布时间：2022/12/26
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