美副财长：美制裁策略正不断更新

作者：  来源：上海美国研究

编者按：

经济制裁是美国对外政策的一部分。俄乌冲突后，美国对俄罗斯施加了经济制裁，更将部分俄罗斯银行从SWIFT系统中移除，影响了俄罗斯的能源出口和经济发展，同时削弱了俄罗斯的军事实力。对此，美国财政部副部长沃利·阿德耶莫(Wally Adeyemo)近日在《外交事务》网站上撰文，分析美国对俄经济制裁策略的新发展与新特点。文章摘要如下：

俄乌冲突发生后，美国财政部对俄罗斯的部分银行和精英进行了全面的制裁，对敏感技术施加出口管制，任何俄罗斯金融服务公司都可能成为美国制裁的目标。拜登政府还呼吁美国政府各部门切断俄罗斯经济生产所需要的资源。

美国还联合亚洲和欧洲盟友制定了制裁俄罗斯的计划，成立国际工作组，在全球追踪并冻结俄罗斯的资产，更将俄罗斯部分银行从环球银行金融电信协会(SWIFT)系统中剔除。这些制裁的规模空前，行动也十分迅速，在俄乌冲突爆发的三周内，美国、澳大利亚、新加坡、韩国等30多个国家就一起对俄罗斯施加了制裁。

多边主义对经济制裁起到了决定性的作用。现在的国际经济体系反应了美国及其盟友在二战后建立的金融框架，主要目标是促进和平、繁荣和经济一体化。美国能够发起经济制裁主要是由于美国和其盟友在金融体系中的地位。2014年美国就对俄罗斯施加了制裁，尽管俄罗斯想要减少对美元的依赖而免受制裁的风险，但它无法避免国际经济体系对其造成的影响。俄罗斯将面临几年甚至几十年的经济衰退，外国公司大量撤离，严重削弱了俄罗斯的经济基础，也削弱了俄罗斯的制造业和军工复合体的能力。

美国经济制裁的发展

在过去80年里，美国的制裁政策发生了巨大变化。在1940年德国入侵丹麦和挪威时，美国财政部冻结了丹麦和挪威在美国的资产。和如今的制裁不同，当时美国的做法是为了防止这些资产落入纳粹政权手中。

现在美国将经济制裁看成一种辅助外交政策的工具。20世纪40年代，美国对苏联施加了一系列制裁和出口管制，2001年“9·11”事件发生后，美国推动经济制裁政策现代化。2004年，美国财政部成立了恐怖主义和金融情报办公室(Office of Terrorism and Financial Intelligence)，协调财政部的制裁和情报活动，使财政部可以使用复杂的制裁战略对对恐怖分子和其他非国家行为体施加经济制裁。

在过去20年里，国际金融系统的规模和重要性不断增加，需要一个更复杂的制裁机构。加密货币和去中心化金融的扩张创造了转移价值的新方法，使国家、组织、个体可以洗清非法收入，规避经济制裁。2021年春，美国财政部长耶伦要求美国财政部和国务院合作，对美国制裁战略的执行情况进行审查。同年10月，美国公布了审查报告，认为多边制裁更难规避，因此和盟友的协同制裁最为有效。从2000年至2021年，美国财政部对外制裁对象从912个暴涨至9421个。

美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)对美国对外经济制裁的统计

美国对俄罗斯的经济制裁

俄罗斯是全球人口最多的国家之一，同时是能源大国，由于俄罗斯的经济和国际社会高度融合，美国的经济制裁让俄罗斯付出了代价。

拜登总统表示，美国需要对俄罗斯施加最大限度的制裁，同时尽可能减少对美国自身、盟友以及全球经济的负面影响。美国主要打击了俄罗斯经济的三个要素：金融体系、精英和军工复合体。在金融体系上，美国制裁了俄罗斯主要的金融机构，冻结了俄罗斯中央银行的储备金，将部分银行从SWIFT系统中剔除。为了打击支持俄罗斯政府的精英，美国成立了由八个国家和欧盟委员会的代表组成的国际工作组(REPO Task Force)，阻止俄罗斯精英和寡头获得支持普京的资源。为了打击俄罗斯的军工复合体，美国执行了严格的出口管制政策，使俄罗斯的军队只能使用过时的武器。

美国财政部还和盟友密切合作。美国将多边主义作为应对俄罗斯的基础，美国情报部门与欧洲盟友分享了俄罗斯行动的相关情报，并制定方案。美欧联盟对经济制裁非常重要，从金融角度看，联盟包括了世界主要货币的发行国，而俄罗斯在国际经济交易中需要这些货币。截止2019年，俄罗斯87%的外汇交易以美元计价，所以俄罗斯难逃经济制裁。同时，欧盟是俄罗斯最大的贸易伙伴，因此欧盟的经济孤立对俄罗斯的打击非常大。不仅如此，联盟还包括日本、韩国等关键的高技术生产国，制裁严重削弱了俄罗斯的军事实力。

美国对俄罗斯经济制裁的新策略

在俄乌冲突中，俄罗斯曾一度每桶石油获得100美元的盈利。2022年夏天，俄罗斯的石油价格比去年同比上涨了60%，可见即使俄罗斯石油出口量下降，其依旧可以盈利。

美国及其盟友寻找一种新的经济制裁方法，既不让俄罗斯石油退出国际市场，又限制俄罗斯从石油出口中获得巨大利润，即设置价格上限。西方国家可以为等于或低于价格上限的俄罗斯石油提供海上原油出口相关的服务，如保险、贸易融资和航运服务。

价格上限为俄罗斯石油创造了两个市场，一个是等于或低于价格上限的市场，俄罗斯石油可以继续在这个市场上流动，并享受相关服务。另一个市场则高于这个上限，俄罗斯石油只能通过其他保险公司或服务商提供运输成本更高、风险性更大的服务。全球所有的石油净进口国，尤其是中低收入的石油进口国和石油消费者都会从较低的油价中受益，同时俄罗斯的收入会相应减少。

美国和其盟友对俄罗斯的经济制裁已经影响了俄罗斯向外投射实力的能力，也将影响俄罗斯未来几十年的国际经济政策。

国际经济体系为了适应21世纪应该有新的发展。美国和其盟友应使构建起该体系的支柱更加现代化，如加强多边开发银行的建设，完成全球最低企业税的国际协议，更新国际支付基础设施，使其更快、更便宜、包容性更强。这些措施将确保国际经济体系践行其创立时的价值观，取保其保持足够强大的影响力。

文章摘译自《外交事务》网站文章America’s New Sanctions Strategy。

来源时间：2022/12/29   发布时间：2022/12/29

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