美国制裁他国的时代面临终结?

作者：阿加特·德马莱斯;昀舒/译  来源：钝角网

长期以来，制裁一直是美国青睐的外交武器。拜登政府对俄罗斯入侵乌克兰的反应就是一个很好的例子：它立即对莫斯科采取了一系列惩罚性经济措施，并召集其他政府采取同样的行动。制裁是美国政策制定者常用的工具，这是有道理的。它们填补了空洞的外交辞令和致命的军事干预之间的空白。然而，美国制裁的黄金时代可能很快就会结束。

随着华盛顿越来越严重地依赖制裁，许多被针对的国家开始加强经济，以应对这些措施。过去十年发生的三件事尤其促使他们这么做。2012年，为了在金融上孤立伊朗，美国切断了伊朗与全球信息系统——SWIFT的联系，这个系统几乎支持所有的国际支付。美国的其他敌人也注意到了这一点，想知道他们是否会是下一个。然后，2014年，在俄罗斯吞并克里米亚后，西方国家对俄罗斯实施了制裁，促使莫斯科将经济自主作为优先事项。最后，在2017年，华盛顿开始了与北京的贸易战，很快蔓延到科技领域。通过限制向中国出口美国半导体技术，美国提醒其对手，他们获得关键技术的渠道可能会被切断。

这三件事引发了一种新情况的出现：反制制裁。美国对其他国家实施制裁的能力源于美元的首要地位和美国对全球金融渠道的监管范围。因此，美国的敌人会寻求削弱美国这些优势的金融创新，这是有道理的。这些国家越来越多地通过货币互换协议、SWIFT的替代品和数字货币来规避制裁。

过度使用制裁的后果

关于过度使用制裁的负面影响的警告并不是什么新鲜事。1998年，美国前总统比尔·克林顿哀叹道，美国变得“乐于进行制裁”。他担心，这个国家“有可能看起来像是我们想制裁所有与我们意见不同的人”。在当时，这些担忧被夸大了:美国仍然是一个无可匹敌的经济大国，制裁有时仍然是一种有效的工具。例如，在20世纪90年代末，他们迫使利比亚前统治者穆阿迈尔·卡扎菲交出两起飞机爆炸案的嫌疑人，并接受拆除他的核武器和化学武器库。但自那以后，制裁的频次大大增加，美国的对手采取了先发制人的措施，以规避潜在的惩罚。

各国增强反制制裁能力的一种方式是通过双边货币互换(bilateral currency swaps)，这样它们就可以绕过美元。货币互换协议将各国央行直接连接起来，无需使用第三种货币进行交易。中国已经乐于使用了这一工具，与包括阿根廷、巴基斯坦、俄罗斯、南非、韩国、土耳其和阿拉伯联合酋长国在内的60多个国家签署了货币互换协议，总价值近5000亿美元。北京的目标很明确:让中国企业在需要的时候绕过美国的金融渠道。

2020年，中国与俄罗斯贸易的一半以上首次以美元以外的货币结算，这使得这些商业交易中的大多数不受美国制裁的影响。俄罗斯和中国将开发使用人民币和卢布的支付渠道，这并不令人意外。2020年3月，包括中国、印度和俄罗斯在内的上海合作组织优先发展本币支付，以规避美元和美国的制裁。

考虑到华盛顿和北京之间糟糕的关系，中国越来越想要放弃美元结算是可以理解的。不过，美国的盟友也在达成货币互换协议。2019年，印度从俄罗斯购买了S-400防空导弹。这笔50亿美元的交易本应引发美国的制裁。但印度和俄罗斯恢复了一项可以追溯到苏联时代的货币互换协议。印度用卢布和印度卢比合在一起购买了俄罗斯导弹，从而避免了美国可能用来阻止出售的制裁。

另一种让国家免受制裁的方式是发展非西方支付系统。只要这些国家继续使用西方的金融渠道，特别是SWIFT，他们就免不了受制裁的影响。完全切断一个国家的SWIFT接入是美国制裁武器库中的核选项。它只被用来对付伊朗。中国和俄罗斯正忙于准备自己的替代方案，以防西方国家也决定把他们排除在外。

中国的替代方案，即跨境银行间支付系统(CIPS)，尚无法与 SWIFT 相匹敌。2021年，CIPS仅处理了12万亿美元的交易，相当于SWIFT在不到三天的时间内处理的交易。此外，CIPS专注于以人民币计价的支付，这在全球金融交易中所占比例不到10%。最后，SWIFT深深嵌入全球金融网络，金融机构不太可能放弃一个已经适用系统，而转向新的、政治化的系统。

但CIPS的存在本身就是莫斯科和北京方面的胜利:他们的目标是拥有一个可以替代SWIFT的有效支付系统，而不是最大的支付系统。对俄罗斯和中国来说，重要的是，100多个国家的约1300家银行已经加入了该框架。如果俄罗斯和中国被切断与SWIFT的联系，他们的备用选项已经准备就绪。北京可能有一天会要求想要进入中国市场的公司使用CIPS。通过这样做，中国将增强其切断一些国家与人民币计价支付和中国经济之间联系的能力，就像美国可以一些国家与美元计价支付和美国经济之间的联系一样。

美国对手用来防止制裁的第三个工具是数字货币。在这一领域，中国处于领先地位。在北京、上海和深圳等 20 多个城市，约有 3 亿中国人已经使用数字人民币。

这种数字货币由中国央行发行，并存储在公民的手机上。2022年北京冬奥会是这种新货币的试验场:在奥运场馆，支付必须使用Visa卡或数字人民币。这一机制发展迅速:预测称，到2030年，将有10亿人使用数字人民币。

数字人民币显然是防止被制裁的明证。美国没有办法限制另一个国家央行发行的虚拟货币的使用。这种数字货币还具有侦查功能：中国安全部门可以跟踪数字交易，以发现可疑模式(或外国情报官员在中国境内的行动)。中国还押注数字人民币将吸引世界各地的用户。2021年，北京与阿联酋和泰国建立了合作伙伴关系，以数字人民币结算出口。鉴于中国是大多数国家最大的贸易伙伴，其他类似的交易可能会随之而来。

中国央行毫不掩饰其希望数字人民币挑战美元霸权的愿望。但前面的路看起来不会一帆风顺。数字人民币仍然算不上是一个受关注的全球现象，即使它正在获得吸引力。此外，中国最近的经济放缓，再加上人民币缺乏可兑换性，削弱了中国对投资者的吸引力。中国将在21世纪30年代取代美国成为世界最大经济体，这一点看起来不像过去那么确定了。尽管如此，大多数经济学家都认为，未来几十年，全球约一半的产出将在亚洲产生。在这种背景下，区域性数字货币肯定会很有吸引力。

需要建立全球制裁机制

单独而言，货币互换协议、替代支付系统和数字货币不会对美国制裁的效果产生太大影响。但总的来说，这些创新加在一起，使各国越来越有能力通过不受制裁的渠道进行交易。这一趋势似乎不可逆转。没有理由相信华盛顿与北京或华盛顿与莫斯科的关系会很快改善。最有可能出现的情况是，局面变得更糟，促使北京和莫斯科加倍努力防止制裁。

分离式的金融格局的兴起威胁着美国的外交和国家安全。除了削弱制裁的有效性外，反制制裁金融渠道的兴起，意味着美国在侦查全球非法活动时将越来越有盲点。追查具有可疑特征或来自特定国家的金融交易对于打击恐怖主义至关重要。发现已知促进核扩散的行为体之间的金融转移也有助于追踪核武器的发展。

所有这些都意味着，在十年内，美国的单边制裁可能收效甚微。由日本、美国、欧盟国家和其他志同道合的大国支持的多边措施可能会成为最好的选择。这些制裁很难酝酿，但对目标国家来说，规避制裁要困难得多。即使是中国也无法承受同时失去欧洲、美国和日本市场的代价。

在最好的情况下，多边制裁的发展将促进建立一个全球框架，以提高制裁的有效性。类似的机构已经在处理需要全球合作的问题，如海事法、禁毒战争和难民安置。为什么不建立一个这样的制裁机制呢?

这样一个组织将分析对制裁的抵制，同时着眼于调整西方金融渠道以应对未来的挑战。它还将研究制裁的影响，特别关注新兴国家。中国知道，发展中国家坚持使用还是放弃西方金融渠道的决定，将决定中国挑战美国金融霸权的成败。一个专门处理这些问题的组织可能是解决制裁阻力的唯一办法。

作者简介：阿加特·德马莱斯(Agathe Demarais)，经济学人智库全球预测总监，著有《适得其反：制裁如何重塑世界，损害美国利益》一书。

来源时间：2022/12/29   发布时间：2022/12/27

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