拜登政府积极操办美非领导人峰会，打的啥算盘？

作者：王晨光  来源：新京智库

12月13日至15日，拜登政府将在华盛顿举办美国-非洲领导人峰会(以下简称美非峰会)。

按照拜登此前的说法，该峰会将讨论经济发展、和平与安全、新冠疫情、粮食安全、气候变化等各国面临的紧迫挑战，展现美国对非洲的持久承诺，凸显美非关系的重要性，并就共同关心的全球性议题加强合作。

11月底，白宫方面表示，拜登邀请的49位非洲国家领导人均已确认出席。美非峰会期间除举办领导人论坛外，还将举办青年领袖论坛，民间社会论坛，和平、安全和治理论坛，商业论坛等一系列活动，并称美方已做好接待准备，目标是举办一场具有广泛包容性的峰会。

这是继2014年8月奥巴马政府举办首次美非峰会后，美国第二次举办美非峰会。拜登政府为何如此重视非洲，其积极张罗美非峰会意欲何为?

意欲修复和提升美非关系

拜登政府认为，非洲在世界舞台上具有重要的政治经济地位，但长期以来美国政府对非洲关注不够，未能充分认识到非洲巨大的发展潜力及其在处理全球问题中的重要作用，导致美国在非洲的影响力下降，国家利益受到损害。尤其是特朗普时期，虽着眼大国竞争、配合全球战略调整而制定了“新非洲战略”，但在执行层面大打折扣，可谓21世纪以来最不重视非洲的一届政府。

如美国国务院负责非洲事务的助理国务卿及驻南非、刚果(金)等国的大使职位一度长期空缺，压缩在非洲的安全投入，削减对非援助预算等;特朗普是冷战后唯一没有正式出访非洲以及在白宫会见非洲国家领导人最少的美国总统，甚至口无遮拦地称非洲国家为“粪坑”。这让很多非洲国家倍感失望，美非关系急转直下。

拜登政府上台后立即重新审视对非政策，不仅着力清理前任的“负面遗产”，如取消针对非洲穆斯林的签证禁令、重新加入《巴黎协定》呼应非洲关切等，还追加8000万美元重振“繁荣非洲”倡议。

今年8月，拜登政府公布《美国对撒哈拉以南非洲战略》，确定了促进开放和构建开放社会，提供民主和安全红利，推动疫情后复苏和经济机遇，支持生态保护、气候适应和公正能源转型等四大战略目标，是上台后用最短时间推出系统性对非新战略的一届美国政府。

正如白宫前非洲事务高级主管格兰特·哈里斯所言，如果特朗普时期意味着美国对非政策的破裂或中断，那么拜登政府将与非洲伙伴进行更多接触。

拜登政府在时隔8年后重启美非峰会，意在充分彰显对非洲的重视，展示“美国回来了”的诚意，推动美非关系重回正轨并迈上新台阶。为进一步博取非洲国家的好感，拜登政府计划在非洲粮食危机、经济发展、气候变化、公共卫生、民主法治建设等方面拿出一些“真金白银”和“真材实料”，树立“负责任大国”形象，以期在大国竞争时代更多地向非洲借力。

遏制中国在非洲日益增长的影响力

拜登政府将中国界定为“头号战略竞争对手”“最大地缘政治挑战”，强调以“竞争”定义中美关系，在经贸、科技、人权等问题上采取咄咄逼人的政策立场。

近年来，中非关系发展迅速，非洲呈现“反西方”和“向东看”趋势，自然引起美国方面警觉。今年8月，在美军非洲司令部司令交接仪式上，美国国防部长奥斯汀称，非洲在美国目前受到的各项急迫威胁中位于最前线。卸任司令斯蒂芬·汤森也警告，非洲大陆正处于历史的十字路口，美国承担不起忽视非洲的代价。

事实上，自特朗普政府调整对华政策特别是2018年底“新非洲战略”出台后，美国已明确将遏制中国在非洲的影响力作为对非政策的战略目标。拜登政府上台后，进一步从地缘政治、经贸、价值观等层面同中国展开争夺，试图通过离间中国与非洲国家的关系、干扰中国在非洲的经济活动特别是“一带一路”建设等，挤压中国在非洲的外交和发展空间，消解非洲在中国国际战略中所扮演的角色。

为此，拜登在去年和今年的七国集团峰会上先后提出“重建更美好世界”计划和“全球基础设施和投资伙伴关系”计划，其中的“样板工程”多位于非洲，如安哥拉的太阳能项目、塞内加尔的疫苗生产设施等。美国国务卿布林肯就任以来两次访问非洲，在出访时间、国家选择、议程安排、关注重点等方面都充满“设计”，处处影射中非合作。

此次美非峰会，与拜登政府今年早些时候举办的美国-东盟特别峰会、第九届美洲峰会、美国-太平洋岛国峰会等如出一辙，都旨在拉拢地区发展中国家，强化以对华战略竞争为中心的外交布局。

预计该峰会期间，拜登政府为照顾非洲国家的感受，大概率不会直接点名中国或迫使非洲国家在中美之间选边站队，但可能炒作“经济胁迫”“债务陷阱”“掠夺资源”“转移排放”等议题，继续明里暗里剑指中国。

进一步在国际社会孤立俄罗斯

俄乌冲突爆发后，以美国为首的西方国家迅速谴责和制裁俄罗斯，并向包括非洲国家在内的发展中国家施加压力，意欲构建国际“反俄统一战线”。但很多非洲国家从自身利益出发，并未盲从或屈服。

3月初，联合国大会第11次紧急特别会议以141票赞成、5票反对、35票弃权的结果通过谴责俄罗斯“入侵”乌克兰的决议，非洲国家的投票情况“堪忧”，只有28国赞成，却有17国弃权、8国未投票、1国反对。埃及等即便投了赞成票，也并非站在俄罗斯的对立面，而是秉持中立立场，主张通过谈判而非军事手段解决问题，并避免对俄罗斯的军事行动使用“侵略”一词。

同时，俄罗斯也积极巩固和加强同非洲的交往合作，防止俄非关系遭受更大冲击。6月，俄罗斯总统普京在会见到访的非洲联盟轮值主席、塞内加尔总统马基·萨勒时表示，俄非关系处于新的发展阶段，俄罗斯高度重视与非洲国家的关系，始终站在非洲一边。萨勒表示，西方的反俄制裁违反国际道义和国际法，严重影响非洲的粮食安全，还建议俄罗斯将运往非洲的粮食、化肥等建立独立于西方的结算和运输体系。

7月下旬，就在拜登宣布将举行美非峰会后不久，俄罗斯外长拉夫罗夫宣布计划于2023年举办第二届俄非峰会(第一届俄非峰会于2019年10月在索契举行)，随后启程访问埃及、埃塞俄比亚等非洲4国。几乎同时，美国非洲之角问题特使迈克·哈默也访问了埃及和埃塞俄比亚，8月初布林肯则到访南非、刚果(金)和卢旺达。

鉴于美俄两国都在积极争取非洲，拜登政府势必想利用美非峰会向非洲特别是与俄交好的非洲国家施加更大压力，拉拢其加入反俄阵营，至少是推动非洲国家逐步降低对俄罗斯武器、粮食等依赖。同时希望“先下手为强”，干扰破坏计划于明年举行的俄非峰会，削弱俄罗斯的大国地位和对非洲的影响力，进一步让俄罗斯在国际社会陷入孤立境地。

王晨光：中共中央对外联络部当代世界研究中心助理研究员

来源时间：2022/12/8   发布时间：2022/12/7

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