展望2023：中美在结构性冲突中渐行渐远

作者：欧阳俊  来源：FT中文网

如从2017年8月美国发起301调查算起中美贸易摩擦已历时5年多，中美第一阶段协议签署也已快3年了。在此期间，新冠肺炎疫情、俄乌军事冲突相继爆发，全球供应链受到严重冲击，许多发展中国家经济因此陷入崩溃边缘，非洲部分国家再度面临饥荒威胁。在此背景下，11月14日G20首脑会议期间中美元首会晤受到广泛关注。习近平主席在会晤之前刚赢得第三个执政任期，又是拜登总统执政后双方第一次面对面会谈，本次会谈对观察中美经贸关系乃至全球经贸格局走向的重要性不言而喻。令人遗憾的是，尽管经贸合作是本次会晤的重要议题，但双方除了重申自己的立场外，没有取得任何实际成果。这样的结果其实没有出乎公众的意料。考虑到中美经济长期存在的结构性冲突和贸易不平衡问题，在当前美国内政治氛围和全球地缘政治环境下，很少有观察人士会对中美经贸合作前景作出乐观的预期。在各种力量特别是美国政府的推动下，中美经济正在渐行渐远，逆转“脱钩”趋势的难度越来越大。

在对外经贸问题上，拜登政府与特朗普政府看不出有什么实质性差异，虽然二者在国内经济政策方面的取向相去甚远。不同的是，前者更深谙马基雅维利之道，更擅长用华丽的修辞掩盖真实的目的。

一方面，继续追求所谓的“公平贸易”。贸易谈判代表戴琪今年3月31日在国会筹款委员会作证时表示，拜登政府将推行以工人为中心的贸易政策(worker-centered trade policy)。但从她所列举的2021年贸易谈判成就来看，无论是与欧盟和英国关于民用航空器报复性关税谈判，与日本关于牛肉出口的三方触发保护机制谈判，与印度的猪肉出口谈判，还是与越南、菲律宾的贸易暨投资架构协定谈判，最终指向都是要求贸易伙伴削减针对美国商品的进口关税及其他壁垒。显然，拜登政府以工人为中心的贸易政策核心就是促进美国商品出口，与特朗普政府“自由而公平”贸易的政策目标并无二致。无论以工人为中心禁止贸易伙伴为促进贸易和投资而降低劳工保护标准和法律执行力度，还是气候变化应对优先禁止贸易伙伴为鼓励贸易与投资而豁免环境保护义务，都旨在避免扩大自身在劳动力和环境方面的成本劣势。事实上，戴琪在证词中也明确提出“trade should be rooted on fair competition”。

另一方面，贸易谈判继续以双边和区域为重点。虽然拜登政府没有象特朗普政府一样直接攻击WTO，并表示将继续履行对WTO的义务，愿意积极推动WTO改革，但迄今仍在阻拦启动WTO上诉机构法官遴选程序，事实上在进一步推动WTO边缘化。与此同时，拜登政府在双边和区域FTA建设上投入了大量精力，不仅紧锣密鼓地开展了与越南、菲律宾等国家之间的自贸谈判，还联合澳大利亚、文莱、印度、印尼、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南高调启动印太经济框架(IPEF)。当然，这并不是说拜登政府不希望维持其倡导构建的WTO等多边机制，只是他们希望WTO按照符合美国利益的方式运行。不幸的是，现有的WTO机制下美国经济不具备竞争力。而在 “一国一票，一致同意”的原则下，WTO改革又几乎是不可能完成的任务。在此背景下，在边缘化WTO的同时转向双边和区域机制成为美国重新构建对外贸易框架时的理性选择。

此外，在贸易争端中仍旧强调单边行动。与特朗普政府一样，拜登政府也不相信WTO机制能够有效保护自身利益。戴琪在国会作证时强调要通过执法增强对公众贸易政策的信心，但竟然只字未提要通过WTO来维护自身权益，相反指出现有贸易工具都是几十年前制定的，不能充分应对当今经济带来的挑战，需要根据需要开发新工具。在贸易争端解决方面，拜登政府更愿意采用USMCA做法，强调国内法的优先地位，强调双边磋商机制的作用。与WTO争端机制不同，USMCA没有设置被赋予最终裁决权的上诉机构(DSB)，而是重拾通过双边磋商谈判解决争端的GATT传统，强调缔约方自觉履行契约义务的重要性。在此机制下，申诉方可参考专家组报告自行作出最终裁决，判断应诉方是否存在不履行或不充分履行义务行为，评估自身因应诉方不履行或不充分履行义务受损程度，决定如应诉方不采取措施补偿和消除对自己损害将采取何种报复措施。在美墨汽车行业劳工争端问题上，美方正是借助于USMCA快速反应机制施压墨方赢得了想要的结果。

在对华贸易问题上，拜登政府同样延续了特朗普政府的政策，短期内力图尽可能迅速缩小双边贸易逆差，长期目标则是根除双边导致贸易失衡的结构性因素。

中美都承认存在严重的双边贸易不平衡问题，虽然双方录得的贸易不平衡规模小有差异。按照中方统计，2002年(中国加入WTO的次年)加入至2021年累计录得对美货物贸易顺差4.1万亿美元，占同期中国货物贸易总顺差的68.8%，其中2017-2021年占65.3%。按美方统计，2002-2021年对华年录得货物贸易逆差5.6万亿美元，占同期美方货物贸易总逆差的37.3%，其中2017-2021年占39.7%。在服务贸易方面，美国对华存在顺差，不过规模只有美国对华货物贸易逆差的10%，而且大部分与跨境旅游相关。

但在如何看待双边贸易不平衡问题上，中美存在迥然不同的观点。中方认为，中美贸易是互惠互利的，虽然美对华存在贸易逆差，但不意味美方未从贸易中获益。在中方看来，正是因为大量价廉物美的中国商品进入美国市场，使得美国物价长期保持低位运行，提升了美国中低收入阶层的福利水平。的确，中国加入WTO后的20年(2002-2021年)中，美国消费者物价指数年均上涨幅度仅2.1%，较之此前20年降低了1个百分点。不过，美方并不接受这一观点，坚持认为美中贸易逆差对美是不公平的。特朗普政府不惜发动贸易战，与中方通过艰苦谈判达成的第一阶段协议，核心内容之一就是要求中方2020-2021年比2017年多进口至少2000亿美元的美国货物与服务，目的就在于尽快缩小对华贸易逆差。而拜登政府与中方第一场贸易对话中，美方的首要关切就是敦促中方履行第一阶段协议的进口承诺。

对于双边贸易不平衡的根源，中美同样存在不同的看法。中方认为，中美贸易不平衡是由两国经济结构、产业竞争力和国际分工决定的，也受到现行国际贸易统计制度、美方对华高技术出口管制等因素的影响。有学者估算，如果考虑到“要素收入贸易”因素，扣除美国企业在华的资本收益，中美贸易顺差规模至少应较现在调低30%以上。但无论特朗普政府还是拜登政府，都拒绝接受中方的上述解释。在美方看来，中方不履行入世承诺，长期实行重商主义贸易政策，是造成中美贸易严重失衡的根源。从美方发布的《中国履行入世承诺报告》(Report to Congress On China’s WTO Compliance，2018-2021)的内容来看，他们对中方的指责主要在三个方面。一是，中方未能履行降低关税和非关税壁垒的入世承诺;二是，中方未能履行保护知识产权的入世承诺;三是，中方未能履行实行完全市场化改革的入世承诺。美方认为，中方已经是全球第二大经济体，不应再适用特殊和有差异待遇原则，为解决双边贸易不平衡应遵循平衡、对等和公平竞争原则。基于此，要求中方按照对等原则大幅降低关税和非关税壁垒，严格实施非歧视和国民待遇原则;要求中方提高经济政策、监管措施的计划、设计、发布和实施的透明度、可问责性和可预期性，并在出口补贴、人民币汇率管理方面做出承诺;要求中方加强对美企业的知识产权保护;要求中方改革国家主导的经济模式和贸易模式，制定全面市场化改革时间表。

此外，美方对中方主动履行承诺的意愿始终存在信心不足的问题。戴琪在国会作证时声称，“美方一再寻求并获得中方的承诺，却发现其后续行动或真正的改变仍然难以捉摸”。在美方看来，在没有第三方权威机构可以依仗的情况下，美方必须保留单方面行动的能力，通过加大对于不履行协定义务行为的惩罚，吓阻中方可能的任何规避协定义务的行为。为此在第一阶段协议中，美方要求保留单方面定期评判中方是否履行协定义务的权利，单方面实施贸易救济措施的权利，以及随时无障碍退出协定的权利。

中美之间最大的分歧在于对国有企业和政府经济职能的认知，除非其中一方做出根本性妥协，几乎不可能达成长期稳定的贸易协定。没有长期稳定的双边协议支撑，中美经济势必将渐行渐远。

对于美方在缓解和消除贸易失衡上的关切，虽然在程度上、进度上、方式上有争议，譬如中方会要求统一双方海关统计口径和方法，要求拉长关税和非关税壁垒减让、平衡贸易所需的时间，要求美方放开对华技术出口管制，但最终存在达成一致的可能性。事实上，在第一阶段协议中，中方已经承诺扩大进口美国商品与服务。在美方关切的知识产权保护、劳工和环境保护问题上，中美之间虽也会面临艰苦谈判，但同样存在达成一致的可能性。在第一阶段协议中，有专门两章涉及知识产权和技术转让问题。中方同意切实加大商业秘密、医药相关知识产权、地理标志、商标等知识产权保护力度，同意“结束长期以来强迫或施压外国公司将其技术转让给中国公司以此作为获得市场准入、行政批准或从政府获得优势的条件的做法”。 在提高政策的透明度、可问责性以及可预期性方面，中方也在第一阶段协议中做出了具体承诺。

但对于经济模式改革以及关税和非关税壁垒对等减让问题，情况完全不一样，双方存在根本性的对立。对中方来说，国有企业是中国共产党重要的执政基础，更好发挥政府作用是中国特色社会主义市场经济体制的特色和优势。习近平总书记明确指出，“使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。”二十大报告再次重申，在发展经济过程中要“更好发挥政府作用”。显然，国有企业问题、政府经济职能问题都属于中方核心关切，很难想象中方会做出让步,承诺政府按照西方的标准在经济运行中保持中立，不干预企业经营、不给予国有企业特殊补贴和政策倾斜，允许国有企业完全遵循商业原则开展经营活动。这意味着，如果美方不放弃在此问题上的主张，双方就不可能达成长期稳定的协议。不幸的是，从美方表态来看，他们同样没有妥协的打算。

因此，中美紧密的经济关系未来将受到更大压力。2008年全球金融危机和2020年新冠疫情供应链危机显示，人员无序流动、资金无序流动、供应链缺乏备份，存在巨大的经济安全风险，一旦爆发无法弥补。与此同时，俄乌军事冲突爆发，使得全球地缘政治安全问题进一步复杂化。在此背景下，即使经济体制完全趋同，各国也将重新思考全球化的得与失，反思基于传统比较优势、唯效率导向的国际贸易与投资逻辑，更加重视安全与风险变量，将其作为一种底线思维深度嵌入全球供应链重构、国际经济治理规则重构。经济俱乐部化、碎片化将是各国因应安全风险不得不作出的选择。中美作为体量排名前二的大型经济体，出于经济安全考虑，保持一定距离亦属合理。既然历史出现一个转折，“脱钩”暂时难以避免，如何做到有序缓和分开，尽可能降低对经济的冲击，不要因此带来更多领域的冲突，为下一次历史性的合作留有余地，将是对双方政治智慧的严峻考验。

来源时间：2022/12/20   发布时间：2022/12/19

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