国际关系中的等距外交：新加坡与中美的关系

作者：  来源：国政学人

作者：Ang Guan Teo，南洋理工大学社会科学学院本科毕业生;Kei Koga，南洋理工大学社会科学学院副教授。

来源：Ang Guan Teo and Kei Koga, "Conceptualizing Equidistant Diplomacy in International Relations: the Case of Singapore," International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 22, No. 3, 2022, pp. 375-409.

导读

随着美国和中国之间权力差距的缩小，美国的对华战略已转向全面遏制，中国也在国际上争取更多话语权。自2010年以来，中美两国各自启动了“一带一路”倡议(Belt & Road Initiative, BRI)和自由开放的印太战略(Free and Open Indo-Pacific Strategy)，印太地区的大国竞争愈演愈烈。在大国竞争以外，中小国家的行为也成为学者们了解地区权力平衡结构的一个重要渠道。在亚洲，对冲概念在讨论中已然成为中小国家的主要外交战略之一，并通过物质能动力进行分析，诸如军事和经济能力以及联盟行为。

此外，不少非政治因素，如政治意图和外交姿态，对于理解国家间行为也很重要。但是这些因素的作用在国际关系研究中常常被低估。尽管东南亚各国与中美两个大国的关系各不相同，但由于地理、历史、以及对未来日益增长的不安等因素，该地区继续对这两大强国表现出一个普遍的矛盾心态，且没有一个国家能够在中美之间建立等距的外交地位。本文主要利用等距外交(Equidistant diplomacy)来解释这一现象，并认为该外交政策虽然具有一定的战术效用，但并不能代表国家战略。等距外交其实是一种管理并经营认知的外交策略，旨在通过各种工具传达中立形象，多数情况下是对冲战略的一部分。

然而，如果各国希望树立中立形象，并且也没有其他国家通过外交或实质性制裁迫使其改变这种策略，那么它们也可以同样地使用这种策略来平衡或施加压力。在这种情况下，如何缓和不同外交政策之间的矛盾与差异则取决于国家的外交技巧，即其是否有效地操纵外交信号，以投射中立形象

什么是等距外交?

等距外交是一种特殊的外交形式，旨在释放出政治中立的信号和形象。这个术语时常被描述性地理解成更广泛的对冲战略的一部分或是附属产品。另一种思想认为应该把等距外交定义为一种独特的国家战略。这种概念认为不应该过度限制等距外交的定义，而应该澄清各国在实施此类外交时需要的距离的确切程度。根据后者，大量学术研究表明国家通过不明确选择立场以及不参与抵消行为来表明其等距立场，这强调国家可能会优先考虑 “务实利益” 而非范式考虑。

以这种思想为基础，作者提出关注影响力量平衡的国家之间的物质互动，同时将等距外交归类为一种表明国家的政治中立形象的外交策略。等距外交是一种策略而非总体的国家战略，其在助力实现国家预期目标的战略方面发挥一定的作用。各国可以通过操纵外交信号，将等距外交与制衡或摇摆结合起来，用来强调与他国的互动并不意味着结盟的转变。这种组合可能在战略上达到为本国目标争取时间的目的，例如最大限度地积累军事能力或经济利益，直到目标国家实施外交压力或重大制裁。

1.等距外交的好处

一般来讲，通过等距外交来建立政治中立形象可以在国际关系中带来三种好处。第一，中立的形象不太可能对抗目标国家。国家通过声明不偏袒对峙中的任何一方来避免与任何国家形成对抗性关系，使其战略选择保持开放，以加强与各国的关系。第二，被视为政治中立的国家可以吸引大国或区域强国来加强两国关系。相互竞争的大国可能会通过“奖励权力(reward power)” 从而减少或分割对手阵营的权力和影响范围。第三，政治中立的形象也可以帮助一个国家避免陷入被诱捕或被抛弃的风险。

2.等距外交的工具

进行等距外交的主要工具可以归为以下三种。

①并行、并驾齐驱(Paralleling)：一种以行动为基础的信号传递方式，用于创建与目标国互动的景象。这样做既可以让国家产生政治中立的印象，也显示出不偏袒不站队的意图。例如，当A国与B国缔结军事协议时，A国立刻与C国就安全合作发表联合声明。这些行动虽说不完全相同，但这种外交姿态仍可以表达该国中立立场的存在。

②淡化(Downplaying)：一种用来否定政府因先前的政策倡议或行动而引起的倾向某一边的形象。与并行不同，这种外交策略并不伴随着行动。相反，政府会从话语上积极强调其新举措或行动对特定目标国家没有战略意义，从而维持中立的形象。然而，由于其言辞最终将与行动不符，因此可能会带来信誉丧失的外交风险。此外，若目标国选择不认真看待该声明，则等距外交可能会失效。

③广播(Broadcasting)：通过公开并定期表示其不愿意偏袒或支持(批评)任何一个竞争中的大国，国家可以通过广播方式来传递等距外交信号。可以根据国际情势在适当的时机释放此信号。由于广播是一种一般性声明，并不旨在抵消任何具体的政策倡议或行动，因此它实质上是一个修辞或话语工具。

3.等距外交的结构

一个基本的等距外交至少需要一个三角关系，即不希望站队的A国以及彼此处于战略竞争中的目标国B和C。若两个目标国均为有价值的国际伙伴，其关系可以直接影响到A国的安全，该国将有政治意愿确保与两国的稳定关系。在这种情况下，当A国采取可能被任意目标误解的行动时，则会通过上述三种工具来缓解。在本文中，该动态被称为 “两阶段等距外交动态”。

图一 国家间等距外交的两个阶段

如同图一所示，当A国与B国(或C国)达成一项外交协议或行动之后，为了防止正在竞争的另一方误解其意图，A国则会通过不同的方式发送中立信号，进行等距外交。值得一提的是，该策略的三种工具并不相互排斥。相反，并行、淡化与广播可以起到相互加强的作用。等距外交可以作为一种外交策略最大限度地增加收益并降低风险，并从贸易和金融互动中获得经济利益，前提是目标国始终相信该国的中立信号并不强迫其改变现有行为。

例如，在中美对抗的背景下，一个与中国保持平衡的国家可能会发现，虽然与两个大国并驾齐驱的成本过高，但它仍然能够从言语上淡化与美国的战略合作，并继续宣扬其等距离立场，除非中国对其实施严厉制裁并迫使它倒向中国。

实践中的等距外交：新加坡

新加坡的主要外交姿态基于 “实用主义(pragmatism)” 和 “脆弱性(vulnerability)” 两个核心原则，并由其首任总理李光耀和外交部长信那谈比·拉惹勒南在60年代制度化。在1965年的一场议会演说中，拉惹勒南表达了没有一个国家是永久的朋友与敌人且只有友谊应该永远受到欢迎，但他也非常务实地告诫不要追求外交上言行一致的理想主义。他相信在国际关系中，友谊不是善意或个人感情的结果，而是建立在物质互利的基础上。同样的，李光耀时常在不同场合指出新加坡的微妙状态，即无论其成就如何，新加坡作为一个城市国家的命运都将是坎坷的。他甚至在一个2011年的访谈中指出新加坡是一座 “建立在沼泽地上的80层大楼”。

在此思想背景下，新加坡的外交姿态可以说是建立在不结盟原则的基础上的。新加坡对当前竞争中的美国和中国的外交使命是塑造一个与任何大国都不结盟的认知。无论何时做出涉及任何一方力量的关键外交政策决定，新加坡都会保持清醒并确保发出“制衡信号”以防止另一方误解。1999年新加坡担任第六届东盟区域论坛主席期间，前外交部长贾古玛(Shunmugam Jayakumar)回顾说，当时的新加坡代表团既受到了来自美国的关于将美国轰炸中国驻前南斯拉夫大使馆事件纳入主席声明中的压力，也同时受到了来自中国的将南海纳入东盟地区论坛议程的催促。新加坡代表团通过娴熟的外交手段成功地抵御了这些压力。贾古玛总结道，这一系列事件使新加坡能够证明自己“不偏不倚”，能够“在担任国际论坛主席时保持公平公正”。

1.美国 – 新加坡理解备忘录(Memorandum of Understanding)

冷战结束前后，新加坡最大的安全担忧之一就是美国可能撤出东南亚，然而到了1989年，菲律宾国内的事态发展有可能使美国放弃延续苏比克湾军港的租期，时任美国参议员理查德·卢格(Richard Lugar)也询问新加坡是否可以 “在美国必须离开苏比克海湾时提供帮助”。李光耀随后表示出与菲律宾共同承担美国驻军的意愿。最终，新加坡于1990年11月签署了理解备忘录，让美国军方得以更多地使用其设施。而在整个谈判过程中，新加坡必须阻止其他国家将该备忘录视为美国和新加坡正式结盟的第一步，因为不仅中国，其他东南亚国家尤其是印度尼西亚和马来西亚都对域外军事力量十分敏感。

中国因素也在逐渐浮现。新加坡在90年代初预计中国将不可避免地崛起，并担心美国在该地区的撤军以及由此形成的战略真空将激励包括中国在内的其他大国采取好战行动来填补这一空缺。因此，从1989年的规划阶段到结束，新加坡都在努力淡化理解备忘录的重要性。国务部长杨荣文不断向国内和国际观众保证，备忘录的目的不是促进与美国更紧密的军事关系，而是履行地区职责，鼓励美国继续驻军以维护地区安全。杨强调其“目标主要是维持和维护现状”，且没有与美国签订军事协议或条约的设想。这一点也遵守了东盟的禁止永久外国驻军的守则，得到了马来西亚和印度尼西亚的默许。

2.21世纪新加坡与美中关系

新加坡在2005年和2008年与美国和中国分别签订了战略框架协议(SFA)以及国防交流与安全合作协议(ADESC)。借助战略框架协议，新加坡与美国达成了关于反恐和核扩散等一系列议题的合作，并实际上成为了美国在伊拉克战争中的盟友之一。然而，这也意味着新加坡成为了美国的一个主要安全合作伙伴。因此，新加坡同时向当时正在崛起的中国发出外交信号，不仅加强双边贸易，更提出与中国在军事领域加深合作。2008年1月，两国签署国防交流与安全合作协议。这项协议同样是精心制定的，因为其没有强调新加坡和中国在除了非传统安全领域之外共同开展的新的国防举措，而是提及了现有双边国防活动的正式化。新加坡与美国和中国签署的防务协议是其等距外交中的“并行”方法的实践。

在中美加强对抗的2019年，新加坡在维护与美国的安全关系时也同时加深了与中国的联系。随着中国在军事和经济能力方面同美国的差距逐渐缩小，新加坡改变了其政策以平衡中国。在这种背景下， 新加坡于2019年5月和6月宣布了与美国和中国更新并升级国防关系的计划。新加坡一边修订与美国的理解备忘录(2019年9月)，一边与中国签署增强版的国防交流与安全合作协议(2019年10月)。另一方面，新加坡仍然努力向美国和中国传达其政治中立形象，声明新签署的协议不会对现有的外交关系造成任何不同。

结论

等距外交的目的在于创造政治中立的形象，从而使各国有机会最大限度地从与目标国保持友好关系中获得利益，并降低因为某一方施压而被迫站队的风险。等距外交独立于平衡和对冲等国家外交战略，因为该策略本质上是一种能够塑造某种认知的外交信号，而非国家战略。新加坡的案例说明了一个国家可以通过平行、广播和淡化等方式来进行等距外交。随着21世纪新中双边关系的加强，新加坡在管理与中国和美国的关系时变得更加谨慎。特别是当中美竞争加剧时，新加坡巧妙地推进了与两国的安全和经济合作，不仅将三种方法相结合，还有着十分紧凑的时间安排。

更广泛地看，随着国际领域中权力的扩散和不确定性的增加，国家行为的可预测性将越来越低。从这个意义上来说，各国将越来越多地采取策略行动(tactical moves)而非战略行动(strategic moves)，试图尽可能不约束自己的选择。基于认知管理的等距外交将成为可以应对中美之间权力竞争所带来的日益增长的不确定性的重要国家策略。

译者：肖龙，国政学人编译员，美国佛罗里达大学政治学系国际关系专业博士生，研究方向为美国外交政策和中美关系。

来源时间：2022/10/24   发布时间：2022/10/24

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