拜登政府“供应链韧性”战略探析

作者：李巍 王丽  来源：当代美国评论

李巍：中国人民大学国际关系学院教授

王丽：中国人民大学国际关系学院博士研究生

本文有删节。

内容提要

在大国战略竞争与新冠疫情蔓延双重因素的影响下，美国供应链短板日益凸显，供应链危机成为拜登政府面临的主要问题之一。拜登政府以应对“供应链中断”为施政重点，在内政和外交两方面同时发力，全面推进实施“供应链韧性”战略，其核心目标在于通过政策手段加速全球产业重构，减少对中国供应链的依赖，重建美国在关键产业中的竞争优势。在国内层面，拜登政府全面评估关键行业与产品的供应链风险，以公私合作、议题导向、危机应对与常态治理相结合的方式，积极解决存在的问题。在国际层面，拜登政府从全球、区域与双边三个层次构建供应链联盟，使其服务于大国战略竞争与美国产业复兴的双重目标。拜登政府的“供应链韧性”战略也是其对华“战略竞争”的重要一环，旨在削弱中国在全球供应链中的地位，将对中国的产业升级和产业安全构成挑战，甚至可能会造成中国与世界主要国家在部分关键产业“脱钩”。全球产业重构是一个长期的过程，中国应充分把握时间窗口期以应对美国实施“供应链韧性”战略带来的挑战。

关键词

供应链;产业政策;拜登政府;中美关系

拜登政府执政以来大体延续了特朗普政府对华竞争的外交政策基调，在关键领域仍然维持对华高压态势，但其手段从粗放型的“关税战”向更加精细化的“产业战”转变。其中，“供应链韧性”(Supply Chain Resilience，也称“供应链弹性”)战略正在成为美国对华产业竞争的核心内容与主要手段，它与在关键产业方面切断对华供应链联系的“技术战”共同构成了美国对华“产业战”的两个维度。拜登政府一方面在国内利用供应链中断危机，聚集各种内政外交资源，将促进“供应链韧性”作为推动经济发展的主要手段;另一方面，把提升“供应链韧性”视为联合盟友和伙伴的重要手段，将供应链竞争作为中美“战略竞争”的经济工具，试图运用政治力量重构全球供应链。前者是出于增强美国国内供应链安全的考虑，后者则基于在全球层面与中国进行产业竞争的战略需要，意在削弱甚至取代中国在全球供应链的枢纽地位。

研究拜登政府的“供应链韧性”战略及其在内政外交方面所采取的具体举措，对于理解拜登政府的经济战略具有重要意义。同时由于产业安全是中国经济安全的重要组成部分，深入剖析拜登政府的“供应链韧性”战略，对于中国正确应对产业发展的外部威胁，正确实施“双循环”发展战略，也同样意义重大。

一 美国的“供应链韧性”战略：危机驱动的战略

美国的“供应链韧性”战略是其供应链遭遇“威胁”后的产物。供应链是一个商学概念，“供应链韧性”最初主要是企业层面的商业战略概念，如今越来越成为一种国家层面的经济策略概念。全球供应链的发展与经济全球化的进程相伴而行，当全球化顺利推进、经济快速发展时，建立在深度跨国分工基础上的供应链网络不断发展，企业基于经济理性加入全球供应链并在其中寻求利益最大化;当全球化进程受挫时，供应链危机随之产生，可能威胁整个国家的经济安全，这必然促使国家制定适当的供应链政策和战略。

(一)供应链安全：从经济问题转变为政治问题

经济实体加入全球供应链的深度，可以用全球价值链参与率(GVC Participation Rate)来衡量。全球价值链参与率的波动能体现出全球供应链长短与企业之间合作程度的波动，并反映出全球供应链与全球化发展的变化。1995年至2020年，世界经济体的全球价值链参与率在波动中上升，从35.2%增长至44.4%，在2018年达到了49.3%的峰值。这说明随着全球化的深入发展，全球供应链的融合与复杂程度显著提高。但在这一上升过程中，有两个下降期值得关注：一是2007年至2008年，二是2018年至2020年。第一次下降是受国际金融危机的影响，全球化从“超全球化”(Hyper-globalization)走向“慢全球化”(Slowbalization)，全球供应链受到金融危机的巨大冲击呈现收缩态势。金融危机之后，各界开始关注到“供应链韧性”的重要性。2010年有研究报告指出，企业的供应链应该从单纯强调效率转向效率与韧性并存，后者更注重安全逻辑。此外，全球供应链收缩带来的“供应链韧性”问题也开始受到政府层面的关注。

从奥巴马政府开始，美国逐渐提升对供应链问题的重视。起初，供应链安全并不是一项政府讨论的单独议题，而是作为网络信息安全的影响对象被提及，而且侧重供应链的信息安全而非实体安全。2010年，奥巴马政府提出《国家网络安全综合计划》(The Comprehensive National Cybersecurity Initiative)，宣称要建立全方位的全球供应链风险管理机制。这表明奥巴马政府已认识到供应链风险以及供应链安全的重要性，不过仍将供应链安全与网络信息安全议题挂钩。2012年，供应链安全被提升为一项单独的重要国家议程，奥巴马政府发布《全球供应链安全国家战略》(National Strategy for Global Supply Chain Security)，这是美国首次专为供应链安全制定的国家战略，该战略的目标之一便是建立有韧性的供应链，即建立一个全球供应链系统，以应对供应链危机并能从供应链中断中迅速恢复。该战略提出应确保供应链的效率和韧性，效率应被置于韧性之前，这一排序体现出奥巴马政府仍然将经济繁荣置于经济安全之前。该战略还明确提出，“国际贸易是美国和世界经济增长的引擎……支撑国际贸易的全球供应链系统对美国经济和国家安全至关重要，也是全球关键资产”。虽然奥巴马政府将供应链安全作为一项单独议题，但其强调的供应链安全并非传统意义上的安全关切，而主要是经济和商业问题。

总体而言，在国际金融危机的冲击下，供应链安全的重要性在奥巴马政府执政时期逐渐提升，从政府议程中的政策附属议题转变为单独议题，从单纯的商业问题转变为重大的国内和国际经济问题。但奥巴马政府所称的供应链安全是在全球化和国际贸易视野下的经济问题，更强调供应链的经济属性而非国家安全属性，也未着手构建系统的供应链战略。

(二)“供应链韧性”战略成形：大国战略竞争和新冠疫情蔓延的产物

经济实体参与全球供应链程度下降的第二个时间段是2018年至2020年，主要是受到中美贸易战和新冠疫情双重因素的推动，使供应链韧性问题再度成为全球经济面临的主要风险。对美国而言，此次供应链危机已成为未来一段时间内经济运行所面临的主要的持续性难题。受此影响，供应链安全已经上升到国家安全的高度，从单纯的经济问题转变为不容忽视的政治问题。

拜登政府“供应链韧性”战略的内涵是通过推动权力政治与经济过程的互动而展开，借助于大力调整经济政策，辅以政治与外交举措，来增强供应链对意外情况迅速反应并恢复正常的能力。拜登政府的“供应链韧性”战略旨在通过采取国内外措施保障美国供应链安全，争取短期内解决国内供应链中断危机，长期目标是降低对所谓不可靠国家或企业的依赖。美国推行全球供应链调整深受“泛安全化”理念的影响，这种理念根植于拜登政府的“供应链韧性”战略，其深层原因是国家安全，而直接原因则是大国战略竞争加剧与新冠疫情蔓延。

一方面，大国战略竞争加剧推动美国“供应链韧性”战略成形。特朗普政府执政以来，美国通过重塑全球供应链遏制中国产业发展的战略思路逐渐清晰。随着中美竞争加剧，美国认为中美供应链交织的状态对其构成安全威胁，因此率先发起对华“脱钩”进程，企图降低对华供应链依赖。特朗普政府以消除美国贸易逆差为由对华进行制裁，企图通过对低端产业增加关税，推动其制造成本上升及价格上涨，降低中国在全球产业链中的吸引力，引导相关产业迁出中国。但从结果来看，特朗普政府的关税战并未达成预定目标，既没有明显减少中美双边贸易额，也没有降低美国对华贸易逆差，更未能严重打击中国的产业基础。在特朗普政府对华发起关税战的2018年，中国对美出口额不降反增。虽然在2019年中国对美进出口额有所下降，但在2020年再度强势回升，几乎恢复到2018年的水平。与此同时，中国对美贸易顺差也从2015年的1.6万亿元增长至2020年的2.2万亿元。

拜登政府继承了特朗普政府对华“战略竞争”的基本方针，并转用“供应链韧性”战略作为对华经济竞争的主要手段。特朗普政府没有重塑全球供应链的战略意图，拜登政府则明确围绕供应链构建经济战略。虽然拜登政府的“供应链韧性”战略强调“韧性”并淡化安全色彩，但其根本目的仍是加强美国的供应链安全。2022年2月，拜登签署的“美国供应链行政令”指出，此前供应链被认为是私营部门需要关心的问题，但随着供应链变得越来越脆弱，美国政府必须采取措施以应对事关国家安全和经济安全的供应链威胁。

另一方面，新冠疫情暴发促使美国在国家战略层面进一步关注供应链安全并着手通过政治手段予以保障。新冠疫情影响范围广、持续时间长，导致全球在短期内生产和投资萎缩、订单交付延迟，全球供应链受到明显冲击。受其影响，大部分跨国公司的供应链可靠性下降，中小型供应商由于无法承受供应链动荡而不得不压缩生产规模甚至走向破产。全球供应链主要由跨国公司组织和控制，新冠疫情从根本上动摇了全球供应链的企业支柱，加剧了全球供应链危机，长久以来经历产业转移并已出现“产业空心化”的美国更是深受其害。此外，新冠疫情的防疫封锁措施在客观上阻碍了全球人员与商品的流动，这也为美国强制剥离原本不可或缺的中国供应链提供了机会。

总之，中美“战略竞争”与新冠疫情蔓延使美国供应链短板凸显，驱使美国政府着手构建和实施“供应链韧性”战略。拜登政府将供应链问题与国家安全相挂钩，从强调效率优先转为强调安全优先，期望通过实施“供应链韧性”战略实现三大目标：一是加强供应链基础设施建设，提高美国国内供应链透明度，缓解国内供应链中断危机;二是实现奥巴马政府和特朗普政府都曾经提出但却没有实现的目标，即加速推动制造业回流，缓解国内经济面临的严峻局面，进而刺激就业、助推经济发展，服务于振兴中产阶级;三是推动部分产业从中国向其他国家转移，改变中国“世界工厂”的地位，减少全球经济对中国供应链的依赖。这三重目标体现了拜登政府兼顾长短期与国内外的多重考量，也决定了美国在落实“供应链韧性”战略时将坚持国内与国际双轨并行策略。

二 拜登政府“供应链韧性”战略的国内举措

拜登在竞选期间就开始着手供应链战略的布局。早在2020年7月，拜登在其竞选网站提出了“重塑美国供应链以确保关键设备供应”的规划。拜登执政后提出“六大优先事项”，其中并不涉及供应链韧性问题，但该议题很快跃升为拜登政府经济战略的核心，也成为拜登政府整合内政与外交资源，对内实现产业复兴、对外与中国进行产业竞争的关键支点。具体而言，拜登政府围绕“供应链韧性”战略在国内推进了如下举措。

第一，拜登政府执政伊始便系统评估美国关键产品与行业的供应链风险，摸清现状。2021年6月，白宫发布“供应链百日评估”报告(100-Day Supply Chain Review Report)，分析了半导体芯片、大容量电池、稀土矿产和药品这四类关键产品存在的供应链风险，并提出针对性建议：在半导体领域强调投资支持与人才培养;在大容量电池领域强调伙伴合作与能源安全;在矿产资源领域强调劳工标准与减少进口;在医药供应链方面强调透明度与伙伴合作。之后，白宫迅速采取行动，成立了“供应链贸易行动组”(Supply Chain Trade Strike Force)和“供应链中断工作组”(Supply Chain Disruptions Task Force)。前者由美国贸易代表负责，目的是查明侵蚀关键供应链的不公平贸易行为，并采取贸易措施予以应对;后者由商务部长、交通部长和农业部长共同领导，致力于为解决供应链动荡和供需失衡提供“全政府”“全社会”的响应。2022年2月，白宫还发布了对国防、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通以及农产品和食品生产六大关键行业供应链风险的评估结果，呼吁继续关注供应链安全。

第二，面对供应链危机，拜登政府“对症下药”，着手解决供应链环节存在的薄弱点。拜登政府的施力重点是解决美国的运输问题，打通阻碍构建供应链体系的运输环节。2021年，美国港口货物阻塞问题加重，在西海岸港口滞留时间超过五天的进口货物比例大幅上升，从4月的13.1%增至11月的50%;集装箱在港停留时间不断延长，从4月的四天升至11月的八天。洛杉矶港和长滩港是美国最大的两个港口，近40%的海运集装箱从这两个港口进入美国，其货物拥堵的问题更为严重。在2021年的11月和12月，集装箱在这两个港口的停留时间几乎都不少于四天，最长甚至达八天，远超美国另一主要港口、位于东海岸的萨凡纳(Savannah)港和中国最大的港口上海港。

为加快疏通港口滞留货物，拜登政府多管齐下。一方面采取了调整人员安排和协调港口运营等短期举措。白宫专门在供应链中断工作组中任命约翰·波卡里(John Porcari)担任港口特使(Port Envoy)，协同交通部长皮特·布蒂吉格(Pete Buttigieg)解决港口货物阻塞等问题。副总统哈里斯与港口负责人协调后，洛杉矶港和长滩港都承诺延长运营时间，港口运营商也宣布降低进港提货的收费标准。另一方面，拜登政府采取了加快国内供应链基础设施建设等长期措施，港口基础设施建设是其中的重要环节。美国国会于2021年11月通过了《基础设施投资与就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act)，其中将拨付170亿美元用于改善沿海港口、内陆港口和水道以及边境陆路入境口岸的基础设施。同月，拜登政府启动“港口基础设施发展拨款计划”(The Port Infrastructure Development Grant Program)，这是首个也是唯一的完全致力于建设港口基础设施的联邦政府拨款计划。

第三，拜登政府从半导体这一重点行业入手，意在形成重塑供应链的良好开局和示范效应。一方面，拜登政府希望提高半导体行业的透明度，以解决当前的芯片短缺问题。美国认为，半导体供应链动荡的主要原因是行业透明度低。2021年9月，美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)与国家经济委员会主任布赖恩·迪斯(Brian Deese)召集举行半导体行业峰会，落实提高供应链透明度的措施，要求生产端、中间商、消费端等供应链各环节公开库存、需求与订单数据，以便有关各方了解半导体行业的市场需求，加强供应链的统筹协调。另一方面，拜登政府采取措施吸引半导体企业回归美国本土，以巩固国内半导体制造的产业基础，保证芯片的长期稳定供应。在拜登政府大力支持半导体制造业回流政策的推动下，一些半导体公司陆续宣布增加在美投资。2021年5月，在美国与韩国举行的商务会议上，三星电子和SK海力士(SK Hynix)宣布增加对美投资。美国企业也纷纷加入(详情如表1所示)。拜登政府执政以来，半导体业界已宣布在美国新增共计超过800亿美元的长期投资，而且这些投资几乎用于制造而非研发。这无疑将增强美国在半导体领域对市场和技术的控制能力，维护其半导体产业霸权。

此外，国会两院通过的创新竞争法案也体现出美国在稳定半导体供应链上的努力。参议院和众议院分别通过了《2021年美国创新与竞争法案》(U.S. Innovation and Competition Act)和《2022年美国竞争法案》(America COMPETES Act of 2022)，这两项法案均提出拨款超过500亿美元用于鼓励加强半导体制造与研究。虽然国会两党对法案细节存在分歧，但已就加大对半导体研发与制造的支持力度达成共识。较之于白宫的规划，国会通过的竞争法案的目的虽然也是增强美国本土制造半导体芯片的能力，但表现出强烈的“战略竞争”色彩，表明美国当前的半导体竞争战略已超出行政当局的单边主导范围。

第四，作为“供应链韧性”战略的配套措施，拜登通过签署行政令和发布倡议等方式推动“购买美国货”。2021年，拜登签署行政令要求联邦政府优先采购美国制造的产品，建议提高联邦政府采购“美国货”的门槛和“美国制造”的比例限制，并要求供应商提供关键产品中“美国制造”占比的具体数据。虽然这一行政令仅限于规范联邦政府的采购活动，但仍会影响或干扰供应商的采购方向。倡导“购买美国货”的措施表明拜登政府正努力增强供应链自给度，减少对其他国家尤其是中国的依赖。

总的来说，拜登政府在美国国内实施的“供应链韧性”战略有三个特点：一是政府与企业配合施策。相比作用于一般商品的关税战，拜登政府的供应链战略跳过商品环节，直接作用于企业。因为企业是供应链网络节点的重要组成部分，“供应链韧性”战略最终必然落实在企业层面。企业是美国“供应链韧性”战略实施的关键，拜登曾在演讲中援引沃尔玛美国区首席执行官约翰·弗纳(John Furner)的话，称“政府与私人企业的合作很成功……这推动了供应链的创新”。二是根据不同行业的特点制定不同政策。“供应链百日评估”报告指出，不同产品或行业的特点不同，并非所有建议适用于所有产业，构建具有韧性的供应链需要采取逐部门落实的方法(Sector-by-sector Approach)。供应链涉及多环节和多产业，需要多部门联合评估其现状并制定相应策略，这意味着实施“供应链韧性”战略需要跨机构合作，必然是“全政府”合作的产物。三是危机应对与常态管理相结合。拜登政府推动“供应链韧性”战略不仅是应对危机的应急性举措，更是一项常态化工作。例如，在应对港口货物阻塞问题上，拜登政府一方面采取应急措施缓解到港货物的拥堵程度，保证货物的正常供应;另一方面从长远考虑，进行港口的现代化与信息化建设，以便从根本上提高港口的运行效率与信息传输效率。

三 拜登政府“供应链韧性”战略的外交举措

美国“供应链韧性”战略的落实离不开盟友和伙伴的配合，因此除了国内措施，拜登政府还在国际上大力推进“供应链外交”，试图以增强“供应链韧性”为旗号构建新的经济联盟，针对中国的意图就此也暴露无遗。“供应链联盟”战略与“民主国家联盟”(Coalition of Democracies)战略相互协同，共同驱动拜登政府外交战略的基本方向。前者以确保新冠疫情下的所谓“供应链安全”为幌子，旨在捍卫美国的国际经济领导力;后者以“民主价值观”为内核，旨在强化美国的“软实力”。拜登政府在全球、区域和双边三个层面积极启动“供应链外交”，极力构建供应链联盟的立体网络。

第一，在全球层面，拜登政府通过发起全球供应链峰会，积极争取国际力量的支持。在2021年二十国集团(G20)罗马峰会期间，拜登召开了首次“全球供应链韧性峰会”(Summit on Global Supply Chain Resilience)，与会方包括11个二十国集团成员和4个非成员。

与会国家都是美国构建供应链联盟的关键支点国家，大致可分为三类：一是与美国有传统同盟和伙伴关系的发达国家，如英国、德国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国和新加坡，它们是美国构建供应链联盟的核心国家。二是部分新兴经济体，如印度、印度尼西亚和墨西哥，它们是美国推动承接中国的部分产业转移的主要国家。三是拥有垄断性资源的特殊国家，主要是刚果(金)和荷兰，前者拥有世界上近七成的钴矿，钴是制造高能量电池不可或缺的原料之一;后者是阿斯麦尔公司(ASML)所在地，该公司拥有世界上最先进的光刻机制造技术。

召开“全球供应链韧性峰会”是美国构建供应链联盟的初步尝试，体现出美国统筹全球供应链网络的雄心，而有着“世界工厂”之称的中国未被邀请参会。此次峰会是美国迄今为止召集的最大规模的供应链相关的多边会议，虽然与会国家会后没有发表联合声明，但此次峰会标志着美国正在以“供应链韧性”为抓手，加快推动建立供应链联盟。此次峰会的召开并非终点而是起点，参会国在峰会上达成共识，同意推动供应链生态系统多样化，努力提高透明度，加强信息共享，为展开后续合作提供机会。在此基础上，美国国务卿布林肯与商务部长雷蒙多将在2022年召集多利益攸关方峰会(multi-stakeholder summit)，以推进供应链联盟的后续事项，尝试建立更大范围的供应链网络。

第二，在区域层面，拜登政府通过在“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework，IPEF)下大力推行“供应链外交”，以夯实其“印太战略”的经济基础。拜登政府不仅全面继承了特朗普政府的“印太战略”，而且不断寻求深化其内容。2021年，美国、日本、印度和澳大利亚四国分别举行了线上和线下“四方安全对话”(QUAD)峰会，供应链合作是其中的重要议题。四国领导人举行首次线上会晤后宣布成立“关键和新兴技术工作组”(Critical and Emerging Technology Working Group)，首次线下会晤后又成立技术标准沟通小组，共同发起“半导体供应链倡议”(Semiconductor Supply Chain Initiative)。美国拉拢日印澳三国，试图在小范围内制定技术标准和实现供应链重构，未来可能将之扩展到印太地区，实现供应链联盟“从无到有”“从有到大”的转变。

美国以美日印澳四国机制为基础，不断扩充供应链联盟阵线正在成为现实。拜登在参加第16届东亚峰会时提出，美国将与其伙伴共同推进“印太经济框架”，供应链韧性是其重点内容，此外还包括数字经济、清洁能源、基础设施建设和劳工标准等内容。美国商务部长雷蒙多表示，美国不考虑寻求重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)，而是希望在“印太战略”框架下建立新的经济合作机制。拜登政府正在围绕这一框架推进“经济外交”，2021年雷蒙多和美国贸易代表戴琪的亚洲之行与国务卿布林肯的东南亚之行，都是推进这一框架的努力。“印太经济框架”为美国与供应链核心支点国家提供合作平台，有可能成为美国构建全球供应链联盟的跳板。

第三，在双边层面，日本、韩国、印度、越南和马来西亚是拜登政府打造供应链联盟重要的支点国家。日本与韩国是制造业大国，在半导体、新能源汽车与充电电池等重点产业具有先发优势，是中国高端制造业的有力竞争对手，美国力图将日本和韩国打造为半导体供应链上可信任的支点。日本前首相菅义伟是拜登就任后第一位访问美国的外国领导人，在其访美期间，两国发表联合声明，称将建立“竞争力与韧性”的伙伴关系(Competitiveness and Resilience Partnership，CoRe Partnership，或称“核心”伙伴关系)，供应链合作是这一伙伴关系的重要内容。雷蒙多首次亚洲之行的第一站选择了日本，并促成建立日美工商伙伴关系(Japan-U.S. Commercial and Industrial Partnership，JUCIP)，意在加强美日在半导体等行业的“供应链韧性”合作。2021年5月，时任韩国总统文在寅在访美期间与拜登谈及半导体供应链等相关话题，为加强美韩供应链合作奠定基础，直接促成韩国企业宣布将在美国增加超过300亿美元的半导体和电动汽车投资。在雷蒙多的推动下，美韩两国成立“半导体合作伙伴对话”(Semiconductor Partnership Dialogue)新机制，并于2021年12月8日举行首次会议，就技术合作、人员交流与产业投资展开交流。至此，美国与日本和韩国以半导体为核心的供应链合作已具雏形。

作为制造业新兴国家，印度和越南是承接全球产业转移的重要基地，在全球产业链中的地位逐步上升，它们逐步蚕食中国的制造业市场份额。美国则企图通过重塑全球供应链加速这一进程，将印度与越南打造为低端制造业中心，以替代全球供应链中的“中国制造”。印度是美国“印太战略”中的核心国家，美国在“印太经济框架”之外的双边层面也在拉拢印度加强供应链合作。2021年7月，布林肯首次访问印度，在与印度外长会面时表示要在供应链领域加强合作。供应链与投资合作也是2021年9月，印度总理莫迪访美时与拜登和哈里斯会晤的重要议题。12月，美国国际开发金融公司表示，已批准向美国最大的太阳能电池制造商——第一太阳能(First Solar)提供高达5亿美元的贷款融资，以支持该企业在印度泰米尔纳德邦建设太阳能电池制造厂。

越南也是美国争取供应链合作的重要伙伴。2021年8月，哈里斯出访新加坡和越南，成为越南战争结束后首位访越的美国副总统。在与越南领导人会面时，哈里斯虽未直接谈及供应链韧性，但强调了双边投资与市场准入等相关议题。9月，雷蒙多与越南工贸部部长阮鸿延通电话，则更为直接地讨论供应链韧性问题，希望加强两国合作，保持供应链稳定。越南对中国制造业的威胁更是不容小觑。有数据表明，越南已取代中国成为诸多著名品牌的主要生产国，这也是美国希望把越南纳入其供应链体系的重要原因。

同样值得注意的是，拜登政府希望将马来西亚拉入“印太经济框架”，与其开展供应链合作。雷蒙多首次亚洲之行的最后一站就是马来西亚。在访问马来西亚期间，雷蒙多与两国半导体产业的商界领袖举行圆桌会议，还参观了安森美半导体(ON Semiconductor)制造厂。此后，双方宣布将在半导体供应链透明度、安全性和韧性等方面加强合作。两国还发表联合声明，确认马来西亚在半导体供应链中扮演关键角色，计划就相关合作展开谈判并争取在2022年初签署正式协议。随后，布林肯到访马来西亚表达了与雷蒙多同样的意愿，即与马来西亚政府和企业加强半导体供应链合作。

总之，拜登政府正在从全球、区域和双边三个层面大力推动“供应链外交”，重建以美国为中心的全球供应链立体网络，以削弱中国在全球供应链网络中的地位。美国技术创新乏力，依靠自身力量无法维持在全球供应链中的领导地位，不得不转向拉拢盟友和伙伴。“供应链外交”实质上是举各国之力解决美国眼下的供应链危机，维护美国在全球供应链中的特权地位。如果说拜登政府的国内举措维护的是美国供应链的绝对安全，那么外交举措就是在维护供应链的相对安全，并试图重建以美国为中心的全球供应链体系。

四 拜登政府“供应链韧性”战略对中国的影响及限度

供应链议题已经成为美国全球战略中的关键问题和“大国竞争”战略的重要组成部分。美国希望通过“供应链韧性”战略达到两个目标：一方面支持企业缩短供应链链条，推动在岸生产和近岸生产，复兴美国制造业;另一方面，鼓励部分产业加速从中国转移出去，通过培育替代者来减少对中国供应链的依赖。美国缩短或转移供应链对中国的影响牵一发而动全身，将对中国的产业安全构成威胁，阻碍中国产业升级，增强中国部分产业对外依赖的程度。

第一，美国“供应链韧性”战略可能刺激部分企业尤其是中低端制造业迁出中国，侵害中国产业安全。产业转移是全球供应链动态调整的自然表现，循序渐进的产业转移符合经济发展的客观规律，是全球供应链调整过程中的正常现象。由于部分东南亚国家在劳动力成本和生产成本等方面存在比较优势，此前就已经出现劳动密集型产业从中国转移至东南亚国家的迹象。劳动密集型等产业链低端环节本可以通过中国的产业升级改造，或在市场机制的作用下完成产业的更新迭代，逐步推动中国的部分产业向外转移。但是美国制定与实施“供应链韧性”战略，通过政府行为干扰市场机制，强制加快中低端产业从中国转移的进程，企图使中国在尚未全面完成工业化之前就出现大规模的被动产业转移，可能会损害中国实体经济的基础，延缓其工业现代化进程。

此外，产业加速迁出将直接导致中国的税收减少。中国的税收收入主要来自企业，企业纳税减少将导致财政收支双双下滑，进而影响国家宏观调控能力。不仅如此，美国“供应链韧性”战略刺激一部分产业提前移出中国，这可能会导致中国劳动力市场不稳，受产业转移尤其是制造业转出影响最大的是劳动力市场。就整体经济而言，美国在制造业领域打造中国的“替代者”，加快制造业从中国向东南亚等地区转移，中国产业布局和相关配套措施可能在短期内难以适应这一变化。对区域经济而言，在新冠疫情不断多点局部暴发的情况下，人员流动仍然受限，各地就业市场难以协调补缺，对于高度依赖制造业的地区来说，制造业迁出可能造成短期就业压力。更有甚者，这一战略可能造成产业转移的连锁效应。部分产业已在中国工业化进程中形成了完整的生态体系，如果其中的某个或某些龙头企业撤离，其上下游企业的生产和销售都会受损，整个产业链条的相关企业都可能随之迁出，进而形成连锁反应，从单个企业的迁移转变为产业集群的迁移，破坏产业生态并对经济安全构成威胁。

第二，美国“供应链韧性”战略可能阻碍跨国企业尤其是高技术企业对华投资，抑制中国产业升级。美国缩短高技术产业的供应链条，鼓励一些企业将高技术产业环节撤回美国，并减少对华采购，不利于中国高技术领域产业生态环境的培育，威胁其产业转型升级。中国过去的产业升级大都是在融入全球产业链和供应链的进程中实现的，在华跨国公司尤其是美国公司在其中发挥了非常关键的作用。比如，苹果公司的在华生产和零部件采购直接带动了中国智能手机产业链的崛起，而特斯拉的在华生产激活了中国电动车市场的快速发展。美国鼓励、诱导或胁迫高技术领域的产业回流，切断中国从高技术企业引进与学习先进技术的渠道，阻止中国享受高科技企业投资带来的技术红利，阻碍中国产业升级进程，也给中国加速自主研发带来了压力。

同时，美国“供应链韧性”战略减弱中国产业升级的动力，加大了中国落入“转型升级”陷阱的风险，即中低端产业已经迁出，而高端产业尚未发展成熟，从而陷入产业结构“青黄不接”的尴尬状态。产业升级和技术进步本可以缓解产业转移造成的经济威胁，但美国的这一战略增加了中国通过产业升级对冲产业转移风险的难度。因此，该战略名义上是为降低美国供应链的脆弱性，推动其供应链多元化，实际上也发挥了阻碍中国的产业升级、从根本上削弱中国经济模式的物质基础的作用。

第三，美国“供应链韧性”战略将破坏中国全产业链生态体系，进而增加中国部分产业对外依赖的程度。中国目前面临两类产业和两个方向的产业外迁。两类产业是指中低端产业和高端产业，两个方向是指中国产业向东南亚国家外迁和向欧美国家回流。这是此次中国产业转移与前四次国际产业转移的主要不同，也是美国“供应链韧性”战略正在发挥作用的重要表现。受此影响，中国的产业体系将面对来自供应链上游和下游的双向挤压，既有来自上游国家的技术与创新压力，又有下游国家在生产要素成本上的逐底竞争，像三明治一样被夹在中间，需要同时应对压制与追逐两种经济环境。这一趋势如果持续，将严重影响中国的全产业链地位，中国将很难甚至无法在国内形成完整的产业链闭环，中国产业链的对外依赖程度将大幅上升，在产业链条的低端依赖东南亚国家等新崛起的制造业中心，在产业链条的高端依赖欧美国家，这将加剧中国产业链受到外来冲击时的敏感性和脆弱性。

更为严重的是，“三明治效应”(Sandwich Effect)的经济处境在地缘政治因素的加持下将给中国带来更大压力。美国正通过经济、外交手段联合供应链上游与下游的主要国家，将两重压力汇聚成更大的合力，形成对中国的挤压之势。对于承接中国产业转移的国家而言，拜登政府“供应链韧性”战略催生的产业转移将有助于其吸引外商投资、扩大出口贸易和增加就业，倒逼其改善基础设施，促进产业发展良性循环。为承接产业转移，抓住加速制造业发展的机遇，一些国家已开始调整优化产业政策，增加对外资企业的补贴等。这“一降一升”的趋势如果持续，将改变全球制造业格局，从根本上威胁中国“世界工厂”全产业链关键地位。

但是，拜登政府的“供应链韧性”战略并非必然会对中国造成不可估量的损害。中国制造业在基础设施、市场规模、人才储备和产业集群等方面的优势在短期内不会消失，这会对拜登政府的“供应链韧性”战略构成对冲效应。中国自改革开放以来始终保持着高速度、大规模的基础设施建设，完善的各类基础设施系统满足了经济增长的需求。以技术创新为驱动的“新基建”也能适应高质量发展的需求，正推动中国制造业向数字化转型。中国市场仍然拥有强劲增长的前景，这一增长优于其他新兴市场，驱动着包括美国企业在内的诸多跨国企业继续增加在华投资。中国人才储备的数量和质量具备国际竞争力，科技人力资源总量过亿，规模稳居世界第一;科技人才质量稳步提高，理工科博士毕业生的数量几乎是美国的两倍，且教育质量总体在提高。不仅如此，中国已形成了典型的以制造业为主的产业集群，这些产业集群降低了相关制造业企业的生产成本与交易成本，提高了国际竞争力与外部吸引力。因此，拜登政府试图推动产业链从中国向外大规模转移也并不容易。

此外，美国实施“供应链韧性”战略还面临多重挑战。首先，美国与其盟友和伙伴在供应链问题上的步调未必完全一致。美国以维护本国利益为出发点构建“供应链联盟”的努力未能得到所有国家的认可，甚至美日印澳四国集团内部也出现了“小集团”。2020年9月，日本、印度和澳大利亚便已表现出加强供应链合作的意愿。2021年4月，日印澳三国发表有关“供应链韧性倡议”(Supply Chain Resilience Initiative，SCRI)的联合声明，称将联合打造印太地区供应链“小循环”。这一倡议不包含美国的部分原因是四国未能达成共识，尤其是在处理某些关键产品对华依赖问题时，美国的激进立场与他国存在明显分歧。

其次，企业追求盈利的本能导致其未必愿意配合拜登政府提出的这一强制性战略。理想的供应链战略本应强调效率与安全并重，但当前实际的“供应链韧性”战略明显更强调安全性。经济效率与产业安全难以两全，在政治压力下做出投资或撤资的选择，必将大幅增加企业的经营成本。台积电(TSMC)就曾宣称在美国建厂是“政治驱动”的结果，而非完全基于技术或商业原因，其成本远高预期。虽然这种成本最终会通过提高产品的价格而转嫁到消费者身上，但在这个过程中企业将面临失去市场份额的风险，因而企业配合这一战略的积极性必然会受到影响。美国最大的电动汽车制造商特斯拉似乎已经选择拒绝配合，在拜登政府强烈呼吁投资回流的背景下，特斯拉在华持续投资，并可能在中国建造第二家电动汽车制造厂。可见政策胁迫无法完全控制投资行为，企业仍会在利益驱动下与美国政府的战略诉求进行对抗。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第2期，本文结语、图表、注释略。)

来源时间：2022/7/12   发布时间：2022/7/8

旧文章ID：27889