周琪：特朗普的“政治遗产”及拜登政府对华政策展望

作者：周琪  来源：《当代世界》2021年第2期

内容提要：特朗普执政4年采取的一系列对华政策对中美关系造成了严重破坏。虽然特朗普竞选连任失败，但其留下的“政治遗产”对拜登政府及中美关系的未来走向仍具有深层次的影响。当前，中国已被美国战略界和外交界视为美国最大的战略竞争对手。但囿于美国国内面临诸多严峻挑战以及受到拜登基本政策理念的影响，拜登政府对华政策肯定会做出一定的调整，重点是更多与盟友联手来应对中国的挑战。同时，拜登政府也会寻求在一些全球性问题上与中国合作。

关键词：特朗普;拜登政府对华政策;中美关系;政治遗产

作者系同济大学全球治理与发展研究院院长

在特朗普执政的4年期间，中美建交40年来基本稳定的双边关系框架遭到严重破坏。随着新冠肺炎疫情在美国蔓延并危及特朗普连任，在整个2020大选年，特朗普政府的对华强硬政策变本加厉，进行了全方位的升级。尽管特朗普的败选暂时止住了其某些更加极端的对华措施，但是特朗普留下的“政治遗产”已经积累成型，在很多方面不易被其继任者所遗弃或逆转。

特朗普政府对华政策的“政治遗产”

特朗普虽然被称为“政治素人”,但他超越美国政治传统行事，所推行的国内外政策，无论是给美国国内还是国际社会都带来了极大损害。在2021年1月初美国新一届国会开始运作之后，参议院将就特朗普是否犯有“煽动叛乱罪”而对其进行弹劾表决。无论其结果如何，都可以看作是对特朗普的“盖棺定论”。此时，我们也不妨清点一下特朗普政府的对华政策都留下了哪些“政治遗产”。

第一，将中国确定为美国的战略竞争对手，认为中国对美国构成安全挑战。特朗普政府2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》和2018年1月发布的《美国国防战略报告》，都把当前世界看作是“大国竞争”时代，中国则被认定为“修正主义的竞争者”，它“挑战美国的实力、影响和利益，试图侵蚀美国的安全和繁荣”，“随着中国继续发展其经济和军事优势，并通过一个全国性的长期战略扩大其权力，它将继续推行军事现代化计划，以在近期寻求印太地区的区域霸权，在将来驱逐美国，实现全球领先”。两年多后，对中国的上述基本看法进一步被特朗普政府的正式文件所确认。2020年5月20日白宫发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》声称：中共正在利用自由和开放的国际秩序，以有利于它的方式重塑国际体系和改变国际秩序，并“越来越多地使用经济、政治和军事力量强迫其他国家予以默认，这损害了美国至关重要的利益”。如今，“大国竞争时代”已成为美国战略界和外交界普遍接受的概念，中国已无可置疑地被视为美国最大的战略竞争对手。

第二，用“贸易战”的方法来处理中美贸易问题。美国把自身经济出现的所有问题都归咎于中国。2017年3月，即特朗普总统上任后仅2个月，美国政府就发布了《总统2017年贸易政策日程》，声称自2000年，即中国加入世界贸易组织(WTO)前一年以来，美国的各项经济指标都在持续恶化：国内生产总值(GDP)增长放缓、就业增长缓慢、制造业就业人数大幅度减少、贸易逆差加大。该文件由此得出一个结论：目前的全球贸易体系对中国是有利的，但对美国不利。美国不应再为了获得地缘政治优势而对其在全球市场中遇到的不公平贸易做法视而不见，要“使美国再度伟大”，就必须消除中国所造成的贸易“不公平”。从2018年3月起，特朗普政府开始对中国输美商品加征关税，而中国则被迫开始同美国进行漫长而艰难的贸易谈判。几经反复，中美终于在2019年12月就第一阶段贸易协议文本达成一致，但迄今双方在贸易方面的矛盾并未得到根本解决。

第三，特朗普打开了“潘多拉魔盒”，在国内释放出一股强大的反华力量。特朗普本质上是一个商人，不具有地缘政治理念，也没有全球战略构想，但他的任职给中美关系带来的最大不利就是，其在任内网罗了一批人，这些人原本无论在民主党还是共和党建制派总统当政的情况下，都不可能进入政府担任要职。4年来，特朗普的内阁成员像走马灯一样频频被撤换，而最后留存下来的都是一些缺乏理性、政策主张极端、完全听命于特朗普或与之目标和方法一致，特别是主张对中国采取强硬政策的人。这些人把特朗普零散的、不成体系的对华政策拼凑成为一个完整和系统的反华战略，在美国政府中形成了一股强大的反华势力。他们的言论不仅严重毒化了美国对华决策氛围，而且使已经付诸实施的极端对华政策极其难以逆转。

第四，特朗普政府开始直接攻击中国共产党和中国的社会制度。特朗普把自己在2020年大选中遭遇的颓势完全归咎于中国，因而把攻击的矛头对准中国，并把其反华行动推向了高潮。2020年6—7月，美国时任国家安全事务助理奥布莱恩、联邦调查局长雷、司法部长巴尔和国务卿蓬佩奥有计划地接连发表成体系的反华演讲，手法是前所未有地分离中国和中国共产党，攻击中国的社会主义制度;曲解和否定美国历届政府长期坚持的对华政策，将中国渲染为对西方政治制度、生活方式、基本价值观的直接威胁;呼吁西方国家以美国为核心共同组建对抗中共的意识形态联盟。倘若这些“号召”真能够实现，那将与发动“新冷战”无异。如果美国政府是在这样的认识基础上同中国打交道，要求中国做出改变，那绝对不可能产生稳定的中美关系。

第五，以中国“人权问题”为由，对中国国内事务进行粗暴干涉。虽然特朗普本人不是很关注意识形态，但为了配合自身在对华贸易方面的强硬立场和做法，他非常乐于利用甚至鼓励在“人权问题”上对中国进行攻击，以动员国内对其对华强硬政策的支持。在过去的一段时间里，美国国会在台湾、涉港、涉疆、涉藏等问题上接连通过干涉中国内政、支持中国境内分裂势力、指责中国侵犯人权的相关法案，如所谓《香港自治法案》《2020年维吾尔人权政策法案》《台湾友邦国际保护及加强倡议法》(“台北法案”)等，这些法案都得到了特朗普政府的首肯和配合。有评论说，特朗普推动在美国国会和公众中形成了这样的看法：中国不仅是竞争对手，而且是对美国全球领导地位的威胁。

第六，利用机会组建针对中国的国际经贸或政治联盟。在2018年7月举行的“五眼”国家情报部门秘密会议上，参会国就遏制华为的战略达成了一项协议。此后，特朗普政府不断对其盟友施加压力，要求它们将华为排除在西方下一代通信网络之外。同年8月3日，美国国务院网站公布了一份所谓“5G清洁网络”(5G Clean Networks)名单，宣称全球已有27家运营商在5G网络建设中放弃采用华为和中兴设备，从而构建了“5G清洁网络”，确保了“最高的安全标准”。

2020年5月30日，特朗普宣布考虑把七国集团(G7)扩大为十一国集团(G11)，拟吸收澳大利亚、俄罗斯、韩国和印度参加，其意图是进一步孤立中国。用白宫发言人法拉的话来说，这是为了使“我们的传统盟友聚集一堂，共同就未来如何应对中国进行商讨”。

第七，在南海问题上正式选边站。特朗普上任之后，美国针对中国的南海政策趋于强硬。至2020年7月13日，时任美国国务卿蓬佩奥发表正式声明说：“北京声称拥有南中国海大部分地区的离岸资源完全是非法的，其控制这些资源而采取的欺凌行动也完全是非法的。”他表示，中国正以“霸凌”方式企图控制南海，“世界不会允许北京把南中国海当作其海上帝国”;美国将与其东南亚盟国和合作伙伴一道，按照国际法规定的权利和义务，维护其对海上资源的主权，拒绝在南中国海或更广阔的地区强加“实力即权利”的任何努力。蓬佩奥的这一声明彻底改变了以往美国在南海问题上不选边站的正式立场。

第八，把高科技领域当作决定当代大国竞争成败的关键领域。美国与中国科技竞争的强度随着其对科技竞争在大国竞争时代意义认识的逐步清晰而不断升级。这场中美之间方兴未艾的科技竞争始于2018年3月开始的美国对华“贸易战”，那时美国已经有意识地针对《中国制造2025》对中国高科技产品加征关税。随着中国5G战略部署的推进，美国在2018年7月与“五眼”国家就遏制华为的战略达成协议，并于2019年初以“银行欺诈”和“违反制裁令”为由，对华为提起刑事诉讼。2020年全球新冠肺炎疫情大流行期间，在中美关系急剧恶化的情况下，美国对华鹰派获得了进一步采取针对华为行动的机会。2020年5月，美国将华为及其附属公司列入“实体清单”，并于5月15日和8月17日两次加大对华为的制裁力度，限制华为获得无线通信网络的核心部件——芯片。美国的科技“脱钩”措施并不限于针对华为，还包括限制中国对美国高科技产业的投资，甚至试图切断中国整个高科技产业的供应链。

第九，不断加强对中美科研人员往来的限制。特朗普政府对中国赴美访学科技人员和留学生实施严格限制。近年来，美国司法部和联邦调查局以“签证欺诈”等为由，渲染中国科研人员和留学生从事经济间谍活动、偷窃美国技术和知识产权信息，并有针对性地逮捕参与中国海外高层次人才引进计划的知名学者，同时要求美国大学和学术机构举报有嫌疑的中国人，由此破坏了中美学术机构之间的正常往来与合作。特朗普政府还以中国窃取美国高科技为由，逐步加大对中国留学生在美学习科学、技术、工程、数学(STEM)专业的限制，收紧在机器人、量子计算、半导体、人工智能等高科技领域给予中国留学生(特别是被怀疑与中国军方有关联者)的签证，并制裁与中国军方有合作关系的中国部分高校和实体机构。

第十，迎合美国国内部分群体的要求，掀起反全球化的逆流。特朗普是明显反全球化的，实际上“美国优先”的概念就包含了反全球化的含义。他蔑视国际贸易体系和规则，使WTO陷于瘫痪;动辄实行经济制裁，甚至对其盟友也以安全为由加征关税;把美国公司的投资拉回国内;严格限制移民;退出气候变化《巴黎协定》;重新谈判多边和双边贸易协定，使之更有利于美国;在全球疫情暴发后退出世界卫生组织。原本基于对全球化的认识，应对全球性问题，包括环境保护、应对气候变化、发展清洁能源、打击毒品走私、经济发展、反恐、防止核扩散、遏制传染性疾病等，都是美国需要同中国合作的领域。然而，特朗普政府几乎忽视了所有这些问题。中美之间能够合作的唯一领域仅剩下特朗普关注的核不扩散问题，具体来说就是朝核问题。

特朗普执政4年之后，中美关系已经下降到20世纪70年代末中美建交以来的最低点。而且，由于特朗普政府对中国不断抨击和恶意渲染，中美关系的民意基础显著恶化。据皮尤中心2020年6—7月进行的民调，美国民众对华持负面态度的比例高达73%，较特朗普上任之初升高26个百分点，而且共和党支持者(83%)明显高于民主党支持者(68%)。

拜登的基本政策理念

人们普遍认为，在很大程度上，2020年美国大选是对特朗普执政4年内外政策的公民投票。但不可忽略的是，大选也显示，即使在经济下滑、新冠肺炎疫情蔓延的情况下，特朗普仍然得到了7400万张选票，而且选举之后美国国内频繁爆发的抗议和暴力活动都说明，特朗普仍然拥有大量支持者，这也是拜登新政府必须在内外政策，包括对华政策上谨慎行事的原因。正如美国商会常务副主席迈伦·布里里安特(Myron Brilliant)所说：“鉴于特朗普总统已经采取的对中国的强硬立场，当选总统拜登在上任初期可能不会得到‘政治灵活性’，但可以期待他在语调、风格和过程方面发生显著变化。”

在国内政策方面，拜登认识到，美国国内面临诸多严峻挑战，当务之急是应对疫情和恢复美国经济的活力，并重建脆弱的美国民主。拜登政府的施政重点将包括：对美国国内基础设施建设进行投资，增强对美国科技研发的支持，加大对教育的投入，促进种族和性别平等，在“奥巴马医改”的基础上改善医保体系，改革移民制度等。这些做法都旨在解决美国的自身问题，以便在与中国的竞争中取得优势地位。

拜登提名的外交和安全政策方面的内阁官员或资深顾问中有很大比例是奥巴马政府时期的资深官员，由此可以推测，曾作为奥巴马政府副总统的拜登，其外交和安全政策也会在一定程度上秉持奥巴马政府的政策和民主党的传统外交理念，维护“自由主义的国际秩序”。然而，有两个重要原因导致拜登不会延续奥巴马时期的美国对华政策：其一，时过境迁，美国已经彻底放弃了与中国的交往(Engagement)政策，而将中国视为大国竞争时代的战略竞争者;其二，为了取得广大选民的信任和支持，弥合社会分裂，拜登必须谨慎对待特朗普的“政治遗产”。

在对外政策方面，拜登政府的主要目标是恢复美国的国际领导力，消除“特朗普主义”对美国外交造成的负面影响。拜登极为重视加强全球的民主体制和同盟体系。2020年初，拜登在《外交事务》杂志上发表的文章中写道，在他任职的第一年，美国将组织和举办一次“全球民主峰会”，“以重振自由世界各国的精神和共同目标。它将使世界上的民主国家团结起来，以加强民主体制”，并制定共同的议程。

拜登政府将恢复外交手段在美国对外政策中的核心地位，重新重视多边体制，并寻求与国际社会共同应对在气候变化、公共卫生、新技术、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义以及民主人权等方面的全球治理挑战。“绿色新政”和“民主人权”将成为拜登政府政策的核心内容。

2021年1月20日，拜登总统在上任的第一天就签署了15项行政令和2项行政行动，其中包括：美国重返《巴黎协定》和世界卫生组织、要求所有美国民众在未来100天佩戴口罩、停止为修建美墨边境隔离墙提供资金、取消禁止12个穆斯林国家国民进入美国的禁令、撤销特朗普颁布的100多项与气候有关的“有害政策”。拜登政府还将重新加入和完善伊朗核问题全面协议、召开“全球民主峰会”、从阿富汗撤军以及重新评估中美关系等列入其上任百日内的优先外交政策议程。这些也都是拜登消除特朗普“政治遗产”的努力。

拜登政府对华政策可能做出的调整

在美国对华政策方面，基于拜登的基本政策理念，拜登政府肯定会做出一定的调整。根据近期拜登本人及其外交政策团队的一系列安排和表态，拜登政府的对华政策或将做出如下改变。

第一，认定中国是美国最大的竞争对手，但不必然是美国的敌手。虽然近年来美国国内出现了前所未有的政治极化，但两党在对华政策上已经形成一些重要共识，其中最重要的是美国必须采取更强硬和有效的对华战略来应对中国的竞争。不过，民主党政策纲领也明确表示，该党“不会诉诸自我打败的单边关税战或陷入新冷战陷阱。这些错误只会夸大中国的分量，使我们的政策过于军事化，并伤害美国工人”。这与2020年10月26日拜登本人在接受记者采访时的表态是一致的。拜登说，“美国目前面临的最大威胁是俄罗斯，因为它破坏了我们的安全和同盟关系”，“中国是美国最大的竞争对手”，“我们如何处理与中国的关系，将决定我们最终是竞争对手，还是最终会陷入一场与武力有关的更激烈的竞争当中”。拜登团队的成员普遍认为，中国是美国国家安全和外交政策面临的“最重要的长期性挑战”，但中国并不必然成为美国的“敌手”。

一些担任拜登竞选团队顾问的美国外交界人士认为，特朗普政府的对华政策思路属于过激反应且不切实际，美国不应主动挑起与中国的“新冷战”;阻止中国崛起超出美国的能力范围，两国经济联系过于密切以致无法脱钩;也不应采取强行围堵和打压中国的做法，而应将主要精力放在对自身基础设施、科技、教育等领域加大投入上，以大大提高本国的竞争力。拜登实际上接受了“大国竞争”的概念，并打算在此框架下处理对华关系。在美国国家安全委员会中新设立中国事务资深主任一职，表明拜登对中美关系的重视;任命奥巴马政府时期的亚太事务助理国务卿坎贝尔担任新设立的“印太事务协调官”，也表明拜登的印太战略与奥巴马的亚太战略将会有一定的延续性。

第二，在对华贸易政策方面，将与盟国携手阻止中国的“不公平贸易”。拜登在2020年8月6日接受采访时，将特朗普政府对中国发动的“贸易战”斥为“鲁莽”行动，带有“政治动机”，既昂贵又缺乏战略意义，导致美国“制造业陷入衰退，农业损失了数十亿美元，纳税人不得不为此花钱”。然而，像共和党一样，民主党人也认为中国长期以来一直在对美国进行“不公平贸易”，因而在拜登当选之后，其政府的贸易政策也将致力于消除中国的“不公平贸易”，包括“窃取知识产权、倾销产品、对公司非法补贴”和“强制性转移知识产权”等。

不过，出于自由主义理念，与共和党人相比，民主党人更愿意表现为尊重国际贸易规则和国际贸易体系。因此，拜登政府更愿意与盟国进行紧密合作，在WTO的范围内对中国施加更大的压力，同时改革WTO，制定新的多边贸易规则，树立更高的劳工、环保标准，用国际规则来约束中国的经济行为，并就产业补贴、国企改革、知识产权保护等问题对中国施加更大的压力。这一点在布林肯在参议院对其国务卿任命审查的听证会上已被表达得淋漓尽致。布林肯辩护道：尽管特朗普政府“过去4年做了大量工作，但效果并不好。仅靠经济制裁和人员限制是不够的，要从根本上让对手屈服，必须联合盟友共同制裁，让其在国际规则框架下行事。我们打算加大制裁力度并通过合作，让我们的盟友和我们一起战斗”。

至于国内外都非常关注的拜登政府是否会取消美国对中国产品加征关税的问题，拜登在选举期间曾表示，一旦当选，他会取消这些关税。然而，2020年12月初，拜登又确认，在审查现有同中国的第一阶段贸易协议并与之进行磋商之前，他不会采取任何“立即行动”来取消特朗普政府对中国商品征收的惩罚性关税。拜登的顾问表示，当选总统不会很快做出决定，他计划分析征税对美国经济的影响，并在采取行动之前与盟友协商。

第三，拜登同样重视在高科技领域与中国的大国竞争。他承诺将在电信、人工智能和半导体等领域投入巨资，以确保美国在这些领域保持对中国的优势。拜登团队强调在科技领域必须恢复美国对国际机制和国际规则的主导力，在5G、人工智能等产业和技术领域建立符合西方价值观的规则体系，加大对中国公司的规制力度。拜登团队打算与技术领先的民主国家进行合作，其中包括开发新的电信技术，以减轻对华为5G设备的依赖。鉴于这一态度，拜登政府是否会取消或部分取消特朗普政府为实现中美科技“脱钩”而采取的一系列措施，包括解除对华为获得半导体产业的关键部件——芯片的限制，尚难预料。

第四，在对华政策上赋予人权和意识形态更大的重要性，通过建立“道义权威”来取得对华竞争的优势。由于拜登本人和民主党人都更加重视人权，可以预料，拜登政府将可能采取更加“坚定和一贯的”政策在“人权问题”特别是在涉港和涉疆问题上对中国施加压力，并会通过组建以西方价值观为核心的“全球民主同盟”，来共同应对中国。

在台湾问题上，从现有的信息来看，拜登政府不会明确承认台湾“独立”，也不鼓励台湾“独立”，而是主张恢复美国在台海问题上的模糊政策，以防止因台湾问题引发中美军事冲突。但拜登政府打破中美建交42年以来的惯例，首次正式邀请台湾驻美代表参加美国总统的就职典礼，说明拜登政府对发展与台湾的实质性关系并无多少忌惮。

第五，从以上几点可以看出，拜登的对华政策在所有方面都以美国的同盟关系为基础和保障。拜登团队认为，同盟关系是美国应对中国挑战的核心优势，但特朗普政府的做法损害了这一优势，而拜登政府要与盟友联手来应对中国的挑战。拜登说：“我们占世界经济总量的25%”，“我们需要与其他25%或更多的民主国家保持一致，以便我们可以设定规则，而不是让中国和其他国家来决定结果”。2020年12月初，拜登在接受《纽约时报》采访时表示，最好的对华战略是将亚洲和欧洲所有的美国传统盟友团结在一起，这将是他担任总统头几周的主要优先任务。

最后，毋庸置疑的是，出于自由主义理念，在与中国进行大国竞争的同时，拜登政府也会寻求在一些全球性问题上与中国合作，如气候变化、环境保护、传染性疾病以及核不扩散等问题。总的来说，从目前的发展趋势来看，中美双方要在各方面恢复正常关系，还有很艰难的路要走。

（注释略）

来源时间：2021/3/24   发布时间：2021/3/24

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