拜登执政后的阿富汗撤军问题

作者：Barnett R. Rubin  来源：国政学人 第557期

作品简介

【作者】Barnett R. Rubin，纽约大学国际合作中心高级研究员，前美国阿富汗和巴基斯坦特别代表办公室(SRAP)和联合国秘书长阿富汗问题特别代表高级顾问。

【编译】朱文菡(国政学人编译员，外交学院博士生)

【审校】丁伟航

【来源】Rubin, B. (2020). There Is Only One Way Out of Afghanistan. Retrieved 13 December 2020, from https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-12-09/there-only-one-way-out-afghanistan.

期刊简介

《外交事务》(Foreign Affairs)，创刊于1922年，是美国外交关系委员会发布的国际关系和美国外交政策的美国杂志，被誉为“美国最具影响力的外交政策杂志”之一。根据2018年的期刊引文报告(Web of Science), 该期刊的影响因子为4.390，在“国际关系”类别的91种期刊中排名第3。

美国阿富汗撤军需要与地区力量合作

There Is Only One Way Out of Afghanistan: And It Requires Cooperating With Regional Powers

Barnett R. Rubin

内容提要

作者指出，美国在应对助长冲突的地区紧张局势上缺乏整体框架，拜登政府有望克服过去十余年的狭隘思维，将阿富汗撤军问题与重新加入伊核协议等作为整体地区战略的一部分通盘考虑。作者甚至建言拜登政府，通过与中国开展军事合作、加入亚投行等巧方式参与地区事务竞争，以维持其在亚洲地位。

文章导读

十余年来，美国关于阿富汗政策的讨论都局限于派军或撤军数量。美国政策制定者们都认同阿富汗问题可以有非军事解决方案，然而他们还是在撤军抽身和军事反恐间反复横跳。

当选总统拜登的新政府有望超越这种局限，将美国在阿富汗的利益扩展到反恐以外的领域。中国、印度、伊朗、巴基斯坦和俄罗斯都视阿富汗的未来与其利益攸关，这些地区力量中包括四个有核国家、两个亚洲特大经济体和一个狡猾的反美者。美国如何在阿富汗和平进程中与这些国家打交道，对今后美国与这些国家的关系和美国在亚洲的地位有着深远影响。

拜登政府应维持特朗普政府在2020年2月与塔利班签署和平协议的撤军步调，当然考虑到协议的部分执行已经推迟，具体时间表可再做调整。但是，撤军本身应作为旨在实现美国与地区力量间资本利益协调的整体地区战略的一部分。

尽管美国与中俄关系都在走下坡路，但在维持阿富汗稳定上三国利益一致。得到阿富汗邻国支持的政治解决方案，不仅可以降低对美军的需求，还可为一个更进取有效的亚洲政策做好铺垫。

01 地区思维

整体框架。特朗普政府的阿富汗和南亚政策中甚至没有提及中国、伊朗或俄罗斯。然而，到2018年着手撤军谈判时，特朗普政府才发现这些国家已经参与到所谓“莫斯科进程”的和平谈判中。结果就是美国必须与所有这些国家合作以确保撤军顺利。

特朗普的阿富汗和解特别代表扎尔麦•哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)在与中俄协调推动和平上取得了一些进展。他推动美国参与了“莫斯科进程”2018年11月的会谈，定期与负责阿富汗问题的俄罗斯官员会面，并就阿富汗和平进程与俄罗斯、中国和巴基斯坦同僚进行磋商。这些磋商促成了几项支持美阿和谈的联合声明，也促进了2020年2月的和平协议及此后的阿富汗内部和平谈判。

然而，在北京积极参与磋商的同时，特朗普政府却在阻挠中阿合作。比如，2020年3月，美国威胁要否决一项常规的联合国安理会关于延长阿富汗援助期限的决议，仅仅因其提起“一带一路”倡议。最终这项决议以“促进地区发展合作”的含糊言辞得以通过。

此外，作为展示给印度的姿态，美国在2018年将恰巴哈尔港纳入对伊制裁的例外。该伊朗港口建设项目部分由印度和日本投资，为印度商品销往阿富汗和中亚地区提供入口。可惜美国制裁伊朗的“极限施压”还是吓退了项目投资方，使例外政策的外交努力付诸东流。不出意外地，伊朗也拒绝了加入美国主导的阿富汗和平磋商。

地区支持对于2020年美国与塔利班和平协议的执行至关重要。该协议规定，美国要在2021年5月1日前撤离全部驻阿美军，以换取塔利班对防止阿富汗成为恐怖主义避风港的承诺。但是这个时间表也包括其他目标——实现美国与塔利班停战，释放囚犯，解除制裁，以及开启阿富汗内部的塔利班与政府间停战谈判政治路线图。然而，在不断升级的暴力冲突中，释放囚犯和启动阿富汗政府与塔利班之间的直接谈判已经拖延了数月之久。塔利班还没有切断与基地组织的联系，美国也没有开始解除对塔利班的双边和联合国安理会制裁。在拜登宣誓就职和撤军最后期限之间的短短14周内，阿富汗谈判各方几乎不可能就未来的政治路线图和停火达成一致。

在1月20日接手阿富汗和平进程时，拜登政府可能需要就该问题与各方磋商，并协调该协议执行与其他地区目标，如重新加入伊核协议。这些都离不开与阿富汗邻国们的外交协调：他们(除印度外)与阿富汗政府和塔利班政权都建立了政治联系;他们也都担心美国借反恐之名建立的永久军事基地有朝一日会用来对付他们。这些邻国希望美军撤出该地区，且不留祸患。

02 共同利益

拜登政府应明确表示，撤军是一项全面政治解决方案(包括停战和塔利班反恐承诺)的一部分，并且美国将把新的重点放在外交和与地区大国的合作上。在特朗普政府的印太战略中缺位的亚洲各国，实际在稳定阿富汗局势方面与美国有着共同的利益。该地区有涉及阿富汗、中国、印度、伊朗、日本、俄罗斯和中亚国家的庞大基础设施项目，只有在阿富汗实现和平的前提下，这些项目才能取得成功。

在奥巴马政府期间，作为携手缔造和平的努力，美国曾与中国联合培养阿富汗外交官，中国官员还在非正式场合提出希望与美国联合培养阿富汗军官。拜登政府可以试探这两方面的可能性。甚至可以进一步考虑支持阿富汗购买中国产的米-17直升机，这比目前美军提供的麦克唐纳•道格拉斯(McDonnell Douglas)战机划算得多。

美国还可考虑吸引中国参与支持阿富汗安全部队方面的军事合作。出于反恐目的，阿富汗、中国、巴基斯坦和塔吉克斯坦建立了四边合作协调机制，共同巡逻边界交界带。中国还帮助阿富汗国民军在与中国接壤的巴达赫尚(Badakhshan)地区建立了一支山地反恐旅。

如果美国可以从单纯反对中国“一带一路”倡议变为建设性地参与其中，双方合作的管道将会进一步扩大。中国的基础设施建设行动具有不可否认的吸引力：亚洲开发银行2017年的一份研究报告估计，2016年至2030年，亚洲将需要26万亿美元的基础设施投资。在阿富汗，这一需求最为迫切。尽管阿富汗还没有正式加“一带一路”倡议，但根据2016年的谅解备忘录，北京和喀布尔已经开始通过该倡议开展合作。例如，2016年，中国开通了中阿铁路专线，将中国太平洋沿岸的江苏省与阿富汗北部陆路口岸海拉坦(Hairatan)连接起来。第一列满载阿富汗滑石的火车于2019年9月离开海拉坦前往中国。

美国不仅不应该反对“一带一路”倡议，还应该设法通过加入亚洲基础设施投资银行来影响它。亚投行是一家拥有103个成员国的多边开发银行，其中包括阿富汗和大多数美国盟友。布鲁金斯学会最近的一份报告总结说，亚投行绝非其反对者所说的由中国引发的对国际秩序的威胁，而是“一条建设性合作的途径，有助于维护岌岌可危的美中关系，增强美国在亚洲的经济存在”。大量投资亚投行可以使华盛顿成为其一个重要的影响者和批评者。

03 伊朗、印度、巴基斯坦和中亚

在伊朗问题上，拜登政府希望尽快与德黑兰展开谈话，阿富汗是与伊朗合作的可能舞台。由于近期伊朗核科学家遇刺事件使伊朗强硬派反弹，加之2021年6月伊朗的总统大选，拜登政府甚至可以在恢复与德黑兰双边谈判前就鼓励美国公司在恰巴哈尔港投资，这也是阿富汗和印度乐见的。

印度和巴基斯坦是阿富汗商品出口的最主要目的地，美国要考虑与两国合作的可能途径。对于印度，取消对恰巴哈尔港的制裁将加深印度与阿富汗的经济联系，为印度参与阿富汗和平进程提供平台。对于巴基斯坦，美国需要伊斯兰堡协助关闭其领土上的塔利班军事和后勤设施，美军撤离阿富汗军事基地并为盟友开辟伊朗路线后也将不再依赖与巴基斯坦的军事后勤合作。

由于俄罗斯与中国的合作对于重新谈判撤军时间表和联合国制裁至关重要，拜登政府在扩大对伊朗、印度和巴基斯坦的影响方面也需要中俄的帮助。

美国的阿富汗地区战略也离不开联合国。只有联合国才有权召集协调将要进行的多层次谈判。联合国还可以通过扩大对联合国秘书长阿富汗问题特别代表的授权，或单独任命国际外交特使，来推动阿富汗和平进程并发挥更大的作用。

而中亚地区目前尚无联合国办事处，疫情传播又使得在该地区建立联合国办事处更加紧迫。目前乌兹别克斯坦有意设立联合国办事处，该国已与阿富汗建立了铁路连接并签署了数十项协议，同时试图在中亚扩大权力的日本和欧盟都可能有意为该办事处建立提供资助。

04 结论

竞争是国际体系永远的主题之一，但美国没必要因此限制其在阿富汗问题上的策略选项。美国在该地区的利益不只是反恐，而可用的工具也不限于军事。拜登政府有望通过将其政策纳入一个需求与阿富汗邻国共同利益的整体地区战略框架考量，来克服过去十余年的狭隘思维。

译者评述

本文作者曾2001年波恩协议谈判期间担任联合国秘书长阿富汗问题特别代表的顾问，又在奥巴马政府时期担任阿富汗和巴基斯坦特别代表办公室高级顾问，其政策主张可能一定程度上反映或影响部分建制派在阿富汗问题和地区事务上的愿景，即美国可能改变其以往反恐主导的缺乏通盘考虑的地区政策，而代之以一个非军事主导的更侧重经济利益协调的地区战略。

在这个战略中，阿富汗撤军可能是一个撬动起整个新战略的杠杆。阿富汗地处中亚、西亚、南亚交界带，正如作者所看到的，阿富汗局势的未来牵引着地区局势的未来，对于美国维持其在亚洲地位、巧妙地制衡中俄具有战略意义。因此，阿富汗撤军的时间表一方面受制于国内政府与塔利班及其他各方力量的拉扯，也受制于周边国家和域外国家的影响。目前阿富汗撤军并不顺利，撤军后的安排是各方关注的重点。美国已有伊拉克撤军后反将胜利果实留予伊朗的前车之鉴，因此，可能会更巧妙地利用阿富汗撤军的时间表和后续安排，以换取其关注的其他地区利益。比如，本文作者别出心裁地提出与中国的军事合作、支持阿富汗购买中国米-17直升机和投资亚投行等，都是不同于特朗普政府的“巧遏制”手段，值得我们持续关注。

来源时间：2020/12/17   发布时间：2020/12/16

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