政党利益何以超越三权分立：2016和2020两次大选前大法官任命的对比分析

作者：康晓蒙  来源：上海美国研究

2020年10月26日，距离美国大选仅有八天，参议院以52比48的投票结果确认了艾米·科尼·巴雷特(Amy Coney Barrett)大法官的席位，所有的民主党人以及一位共和党人——温和派的缅因州联邦参议员苏珊·柯林斯(Susan Collins)投票反对。这是151年来首次在没有少数党成员支持的情况下任命一名大法官，足见美国两党在当前极化的政治生态下，围绕司法任命的斗争已变得空前激烈。

回到2016年总统大选前，相似的情况下，共和党参议员们却成功否决了对奥巴马提名的最高法院法官梅里克·加兰德(Merrick B. Garland)的任命投票，彼时的参议院共和党多数派领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)坚持主张，美国人民应该在选择他们的下一任最高法院大法官方面有发言权，选举年不应填补大法官的空缺。而到了今年，为抓紧实现保守派对最高法院的绝对掌控，共和党迅速抛弃了他们四年前坚持的主张，积极推进对巴雷特的任命。

为何两次任命结局迥异?

为什么2016年单一党派可以成功阻止大法官的任命，而2020年却失效了?任命确认程序的变更、两党议员占比的不同以及党派矛盾的激化可以在很大程度上回答这一问题。

首先是任命确认程序的变更，它直接影响了法官任命的投票门槛。根据美国宪法，大法官获得席位的完整程序为：第一步，候选人由美国总统提名;第二步，被提名者必须面对一系列的听证会，被提名者和其他证人都要在参议院司法委员会上发表声明并回答问题，参议院司法委员会投票将提名送交美国参议院全体参议员;第三步，参议院以赞成票确认提名后，参议院秘书将证实一项确认决议，并将其转交总统;最后，由总统签署正式任命书，被提名者获得席位。其中，在1975年到2016年间，第三步需要绝对多数支持，全体参议员的五分之三(60/100)投票支持被提名者。2017年，在共和党的努力下，这一投票比例转变为简单多数(51/100)。

为进一步解释这一转变的过程，需要引入两个立法程序相关的名词，即“filibuster"(阻挠议事)和“cloture”(辩论终结)。“filibuster"指国会的一名或多名议员就一项立法提案进行辩论，以拖延或完全阻止对该提案作出决定，是在立法机构或其他决策机构中的一种阻挠形式。“cloture”是议会程序中旨在迅速结束辩论的一项动议或程序，旨在克服立法中的蓄意阻挠。2017年以前，一旦一个被提名者进入“filibuster"程序可能会导致其任命被无限期延长，而启动“cloture”需要获得全体参议员中五分之三的支持。2017年4月，为打破民主党对尼尔·戈萨奇(Neil M. Gorsuch)法官任命的阻挠，参议院共和党人决定实施“核选择”(nuclear option)，投票将最高法院提名的门槛从60票降低到简单多数，这一选择最终以52-48获得了通过，标志着驴象两党在最高法院事务上经过了几十年相对友好的合作后，双方的对立逐渐加深，这也警示着未来意识形态更为极端的法官将会增多，因为现在只需要简单多数，法官就可以获得确认。

其次是参议院两党议员的人数占比。2016年12月参议院选举前，参议员两党人数构成为54(共和党)：44(民主党)，2016年选举后则为52：48(后调整为51：49);2018年选举后则为53：47，共和党始终为参议院多数党。奥巴马时期，任命大法官需要绝对多数，60/100，即除了取得本党参议员的支持外，也需要取得至少11位共和党议员的支持。即使民主党在法官任命上采取上文所述的“核选择”，也需要至少两位共和党议员的支持。换言之，即使在今天，民主党依旧无法仅靠本党力量推动最高法法官任命的确认。原本参议院相对众议院是一个更具有商议性的机构，民主党少数派的声音也可以获得一定程度上的重视，从而在一定程度上使得法官任命的协商产生弥合两党冲突的作用。而今，原本就微弱的商议性几乎已经绝迹。

最后是两党矛盾的激化，这是导致大法官任命程序变更的根本原因，并对于美国的国会的各项立法法案、白宫的行政政策制定以及司法系统裁决的独立性产生广泛的影响。在特朗普执政的第二年里，两党对在任总统的工作满意度的平均差距为79个百分点，这个差距是盖洛普迄今为止对所有总统年度的调查中最大的。此前77个百分点的纪录是在奥巴马总统执政的第八年创下的。由下表可知党派分歧在小布什、奥巴马和特朗普三位总统执政时期基本上呈现出愈演愈烈的趋势。理论上，如果党派冲突处理得当，双方通过对社会事务的质疑和协商可能有助于实现“帕累托最优”。美国建国后的制度设计者为应对党派冲突而设计了三权分立制度，以促进党派间有限合作与竞争的平衡。党派认知的增强也可以促进公民的政治参与，提升投票率。但是，而今美国党派的分化日趋严重，大多数时候难以实现两党在立法、行政和司法中的合作，制约平衡的制度设计面临失效的危机。

1945-2019年间共和党和民主党对总统支持率的最大差距记录表。来源：盖洛普民意调查

党派利益超越三权分立

为何当前的政党竞争愈演愈烈的趋势可能导致美国三权分立制度走向失效?三权分立的设计本是在制约与平衡中达成妥协，避免极化，以照顾大多数人的利益，而今却难以实现这一目标。首先，党派冲突导致政治上的无所作为，意识形态上刻板的心态降低了达成妥协的可能性，而妥协本应是立法职能的核心，这将使得美国的国会的立法举步维艰，效率大为降低。其次，美国公民对于党派斗争感到厌烦而产生政治冷漠，使国会及其处理国内和国际问题的能力得到了非常低的评价，低绩效水平和低公民参与使美国政府的合法性降低。再次，政党和意识形态对立裹挟了美国的司法系统，在堕胎、枪支持有权及同性恋婚姻等进步与保守的争议事项上更加难以调和，法官的党派归属以及政治与司法的联系也使其更难维持绝对的司法中立;最后，党派对立损害了社会机制的运行，党派归属使得越来越多的美国人认为美国的机构设置不是有益和必要的，而是另一方为获取优势并使其权力和政治立场永久化的一部分。今天的自由主义者和民主党人对传统的家庭机构、宗教机构和经济体系的信任度较低。共和党人对科学研究(如气候变化)、高等教育、大众媒体以及国家(政府)的作用的信任度较低。对社会结构和运行机制的怀疑使导致了不信任与内斗的加剧，却并未产生解决问题和应对威胁的可行方案。

总结来看，任命确认程序的变更、两党议员占比的不同以及党派矛盾的激化，使得两场大选前的两次最高法院法官任命结局迥异，而政治无所作为、低政治参与、司法独立性降低以及社会机制受损，使得美国党派矛盾激化可能导致美国制度设计失效。此次巴雷特大法官的任命所显示出的党派斗争仅仅揭示了当前美国制度危机的冰山一角，就当前趋势而言，激化的党派斗争并不会因为新一届总统的当选而有所缓解，解决制度危机才是美国解决政治和社会危机的关键。

作者：康晓蒙，上海市美国问题研究所研究助理，现就读于中山大学国际关系学院

参考文献：

1. Bench Memos, "Law Profs Kar and Mazzone Respond", National Review (June 9, 2016).

2. Frank Newport, "The Impact of Increased Political Polarization", December 5, 2019, Gallup，https://news.gallup.com/opinion/polling-matters/268982/impact-increased-political-polarization.aspx.

3. Jeffrey M. Jones, "Trump Job Approval Sets New Record for Polarization", January 16, 2019, https://news.gallup.com/poll/245996/trump-job-approval-sets-new-record-polarization.aspx.

4. Kar, Robin and Mazzone, Jason. "The Garland Affair: What History and the Constitution Really Say About President Obama’s Powers to Appoint a Replacement for Justice Scalia", NYU Law Review (On-Line Features, 2016) .

5. Matt Flegenheimer, "Senate Republicans Deploy ‘Nuclear Option’ to Clear Path for Gorsuch," April 6, 2017, https://www.nytimes.com/2017/04/06/us/politics/neil-gorsuch-supreme-court-senate.html.

6. Nelson, Michael, "2013 and Beyond: Barack Obama and the Perils of Second Term Presidents" in Elections of 2012, p. 33 (SAGE Publications, 2013).

7. Nicholas Fandos, "Senate Confirms Barrett, Delivering for Trump and Reshaping the Court", Oct. 26, 2020,

https://www.nytimes.com/2020/10/26/us/politics/senate-confirms-barrett.html.

来源时间：2020/11/7   发布时间：2020/11/3

旧文章ID：23415