廖茂林：特朗普政府"能源新现实主义"战略中的美元霸权分析

作者：廖茂林  来源：《东岳论丛》2020年第七期

[摘要]"能源新现实主义"战略是特朗普政府实现"能源统治"的核心战略,也是实现美国地缘政治意图的关键之一。以能源政策践行美国的国家利益观,是特朗普政府对美国霸权稳定论的延续。从"能源新现实主义"的内在逻辑来看,"能源新现实主义"试图通过实现对国际能源市场的"能源霸权主义",进而达到增加"石油美元"流动性,维持石油美元依存度,维系美元霸权体系的战略目标。在"新特里芬两难"的困境下,为了应对经济下行压力,美联储的自利性货币政策削弱了美元信用基础,加剧了美元霸权的脆弱性,与试图维护美元霸权的能源新政形成了矛盾"死循环"。此外,持续的油价低迷将会加剧作为美国能源政策核心的页岩油企业爆发债务危机的风险。面对"死循环"与"债务—通缩"机制的存在对我国能源安全和金融稳定的威胁,我国一方面应加强中美能源合作, 同时推进"一带一路"倡议以分散能源风险,另一方面应加快推进人民币国际化的进程,提升人民币在国际货币体系中的话语权。

[关键词]能源新现实主义;美元霸权;国际货币体系;油价趋势;人民币国际化

[基金项目]国家财政部国际财经中心基金项目"美国能源政策研究"(19121812)。

自唐纳德·特朗普作为美国第45任总统执政以来,美国政府能源战略的思路发生了重大的转变, 不再重点关注气候变化、清洁能源等议题,而是强调大力发展化石能源产业,试图以此实现"美国的再次伟大"。随着页岩油气的繁荣,美国能源政策的重心从"保障能源安全"转向"实现能源主导",强调进一步增加化石能源产量,谋求在国际能源贸易中占据主要地位,试图成为能源市场的全球领导者。美国能源战略的强势转变无疑改变了世界能源产业的格局,国内学者针对美国能源新政对全球能源格局的影响与中国的具体应对策略做出了较细致的研究,剖析了美国能源政策倾斜的政策依据。有学者认为特朗普政府的"能源主导"战略不仅是特朗普政府内政外交的关键之一,也是"美国优先"的核心内容, 会直接冲击全球地缘政治格局。也有文献从特朗普能源战略的国际影响的角度出发,着重分析了未来全球经济的不确定性前景。本文从国际政治经济学的理论视角,剖析特朗普政府运用行政、财税政策强调化石能源生产的"能源新现实主义"(New Energy Relism)战略的内在逻辑,以及该战略与美元霸权的内在关联。在美国能源新政的背景下中国如何化危为机,提升人民币的国际地位、稳固中国经济发展的外部环境?面对复杂多变的世界局势,准确研判国际原油市场新格局与国际货币体系的新走向之间的关系,以前瞻性思维找出中国经济增长的突破口,对维护中国经济发展稳定具有重要意义。

一、特朗普政府"能源新现实主义"中的"有形之手"

"能源主导"战略是特朗普竞选和执政的优先事项之一。早在选举期间,特朗普就已经宣布了其能源战略的雏形,主要内容包括:强调"美国优先"和能源独立,为促进就业增加化石能源开采,放松油气公司管制等。特朗普就任总统后,"特朗普能源新政"正式出台,标志着美国政府能源战略的转变。该转变主要体现在两个方面:一是首次提出了"能源主导"理念,强调了美国能源政策在美国地缘政治中的重要地位,政策目标必须与国家利益紧密相连。二是为了实现"能源主导",特朗普政府通过行政、财税等手段迅速地扭转了奥巴马时代的环境友好型政策,将美国能源生产的结构向具有技术优势的化石能源方向转换。

特朗普的能源新政的战略核心可以总结为:强调具有优势的化石能源从而实现美国的"能源主导"战略。为了实现该战略核心,特朗普政府出台了多种政策与法规。通过比较可以看出,特朗普政府存在从可再生能源行业向传统化石能源行业的政策倾斜。政府不仅为后者打造了较宽松的宏观法制环境, 关键还利用财政、税收、补贴等手段直接进行干预。扶持政策仿佛一只"有形的手",推动了美国传统化石能源的发展。

（一）宏观环境政策

自特朗普执政以来,美国政府在化石能源监管领域(石油、煤炭、天然气)共出台扶持政策共计47 项,其中不乏直接改善行业宏观环境的政策。例如在石油领域,特朗普政府2017年3月废除部分加大能源开发负担的既往政策;2017年4月出台《美国优先近海能源战略》,计划大力开发北极水域和美国沿海外层大陆架油气勘探和开采;2019年4月白宫出台促进能源基础设施和经济增长的行政命令,试图降低国家能源市场壁垒。特朗普上任以来在煤炭领域出台政策达21项,希望重振煤炭行业。例如, 美国国会于2017年2月就批准了降低煤炭监管成本和生产成本,并废除此前对煤炭开采的限制性政策的草案。2017年3月联邦土地局废止了2016年1月以来禁止开采新的煤炭资源以评估环境影响的决议。对于天然气领域,从2017年10月起特朗普政府持续保持北美地区天然气贸易零关税,并且于2018 年7月宣布简化美国天然气出口的审批流程,以期促进天然气出口。

与化石能源领域相比,可再生能源领域的扶持政策则相形见绌。自20世纪 70年代以来,美国联邦和州政府通过一系列立法和项目建立了可再生能源扶持政策措施。其中,从1989年老布什总统开始至2017年奥巴马总统结束执政,联邦层面的能源政策特点均以发展新能源、实现能源供给多样化为目标, 促进了可再生能源行业的发展。而从特朗普上台至今,美国政府不仅于2017年10月宣布撤销《清洁电力计划》(Clean Power Plan,CPP),还在2019年6月由美国环保署通过了《平价清洁能源》计划(Aford-able Clean Energy,ACE)以替代《清洁电力计划》。虽然是名为清洁能源计划,但是和可再生能源没关系,该计划把决定碳排放标准的权力下放至各州。该举措实际上是为了降低生产过程中污染排放的标准,松绑碳排放规则为化石燃料的复兴铺路。自特朗普上台以后,化石能源领域进入了发展的"蜜月期"。

（二）财政与税收政策

财政与税收政策是特朗普政府实现"能源主导"政策,加强石油、天然气等化石能源行业在能源生产中比重的主要手段,如财政预算变动、税后减免与补贴等政策均成为化石能源行业发展的助力。

1.控制财政预算分配。由于联邦行政和监管部门的经费主要来源于联邦预算拨款,因此,通过控制财政预算案的分配可以直接控制能源战略的导向,实现特朗普政府的政策主张。近年来美国能源部的拨款一直呈增长趋势,但特朗普政府对清洁能源的相关预算拨款开始进行大幅度缩减,直接导致能源部2018财政年度预算同比减少5.3%,2020年缩减11%。美国政府近期财政预算案中对能源部拨款的部门分配数据如表1所示。从表1可以直观看出每年白宫对能源行业的预算变化情况。与2018年相比, 2020年对于能源效率与可再生能源的预算大幅下滑86%,大于其他部门的预算下滑幅度。

由于美国政府财政赤字的压力(预计到2020年将达到1.1万亿美元),能源部总体预算与2019年相比被压缩了40亿美元。如表2中所示的2020财年能源部各部门预算变化情况,压缩的预算并非被平均分配在每个部门,国家和安全管理部(NNSA)、电力办公室(OE)和能源安全与紧急响应办公室(CESER)的预算额度在2019年的基础上有所提升,环境管理部、科学部、能源效率和可再生能源部(EERE)、核能源部(NE)和化石能源部(FE)的预算额度被削减。美国能源高级研究计划局(AEPA-E)的预算被完全取消,此外EERE 部门的两个项目——XVI号创新技术贷款担保项目、汽车制造先进技术(ATVM)贷款项目也被取消。特朗普政府通过控制财政预算分配的手段促进化石能源领域的发展。

2. 税收减免与补贴。税收减免是特朗普政府扶持化石能源领域的主要政策之一,通过直接的资金支持加强了化石能源行业的竞争力。2017年12月国会通过了《减税和就业法案》,旨在将公司税率从35%降到21%,公司税率的下降对石油和天然气生产商具有积极效应。2018年2月,美国国会通过了45Q碳捕获税收抵免法案。该法案扩大和扩展了现有的税收抵免制度,为碳捕获项目提供基于绩效的税收抵免。碳捕获、利用和封存技术是石油和天然气工业领域的一项关键技术,该法案的通过有利于提高石油采收率和减少二氧化碳排放。对于美国能源支柱的页岩油气行业,特朗普政府就任后通过了无形钻井成本扣除的税收优惠政策(Intangible Dilling Costs Deduction),该优惠政策使公司可以扣除国内钻探新井所产生的大部分成本。联合税收委员会(JCT)在对特朗普总统2017财年预算提案的分析中估计,消除无形钻井成本的税收优惠产生了15.9亿美元的收入,未来十年内或将达到130亿美元。对于煤炭行业,2018年对地下煤炭开采征收每吨1.1美元的消费税,对地表煤炭开采征收每吨0.55美元的消费税,总额不超过销售价格的4.4%。至2019年,地下煤炭开采的税率下降至0.5美元/吨,地表煤炭开采的税率下降至0.25 美元/吨,总额限制为销售价格的2%。

特朗普对化石能源行业的直接补贴政策也持续不断。例如,2019年4月美国能源部宣布投入高达3900万美元的联邦资金,用于改善石油和天然气技术的研发项目。2019年6月能源部投资4450万美元用于回收非常规石油和天然气的先进技术。特朗普政府还出台诸如外国税收抵免政策(Foreign Tax Credlit)和业主有限合伙政策(Master Limited Partnerships)扶持化石能源行业。前者意味着通常在国外经营的石油和天然气公司支付国外特许权使用费时,可以从应纳税所得额中扣除这些费用。后者意味着是许多属于"总体有限合伙制"(MLIP)组织结构的石油和天然气公司无需缴纳企业所得税,但此条款不适用于可再生能源公司。

从特朗普政府一系列政策可以看出美国政府对传统能源行业的扶持,尤其是对油气行业的大力扶持。特朗普政府为了防止碳排放限制本国化石能源行业的发展,宁肯冒天下之大不韪退出《巴黎协定》,甚至通过压缩可再生能源领域的发展空间的方式为化石能源发展提供便利。传统化石能源领域,如石油、天然气和煤炭三大支柱产业,除了煤炭业处于明显下滑期以外,原油和天然气均处于黄金期。美国自2015年起一直是世界上最大的天然气生产国与出口国,而美国的原油产量从2008 年的3.02亿吨升至2018年的6.69亿吨,其中在特朗普2016年上台后的两年中增产达1.29亿吨, 占总增产比例的35%。但是,美国自2008年起一次能源的人均消费量从311吉焦/人下滑到2018 年294吉焦/人。面对人均能源消费量下降的时代背景,美国政府却进一步扶持化石能源行业,大幅提升石油产能的政策初衷是什么?2018年3月,美国能源部长里克·佩里(Rick Pery)将美国当前及今后一段时间的能源战略概括为""能源新现实主义"(New Energy Realism),这将对国际经济格局造成什么影响?2020年全球经济萧条,油价长期低迷将对世界经济的影响有几何?后文将对以上问题深人探讨。

二、美国"能源新现实主义"的理论内涵

2018年3月,美国能源部长里克·佩里(Rick Pery)将美国当前及今后一段时间的"能源主导"战略正式概括为"能源新现实主义",这是美国当局首次对外阐释特朗普政府的能源政策理念。这意味着特朗普政府关于大力促进化石能源发展的政策理念建立在"能源新现实主义"的基础之上,试图"通过出口能源,与世界分享美国能源政策红利,帮助盟友和友好国家摆脱敌对国家的能源依赖,为世界能源市场提供更多选择。"特朗普政府的"能源新现实主义"绝不仅仅是特朗普政府的仓促举动,而是以能源政策践行美国主流政治理论的战略举措,根本目的是为了维护美国霸权主义战略的战略调整。

首先,"能源新现实主义"是特朗普政府坚持的新现实主义政策的重要组成部分。所谓现实主义学说都是从一个关键论点出发:即国家作为世界政治的最主要行为主体,当国际社会处于"无政府状态"时,国家行为是基于自我利益出发,国家需要利用自身力量进行自我保护。著名学者戴维·鲍德温认为,在脱胎于现实主义的新现实主义理论指导下,国家最关心的不是权力或者经济利益,而是安全。安全是最根本的国家利益,"能源新现实主义"就是这种国家利益观的延续。特朗普的"能源新现实主义"是极端务实的现实主义,是以金钱与防范"敌对国"袭击为标准的狭隘"国家利益"。基于以上理论指导,一方面,特朗普认为美国在气候变化、清洁能源等全球性议题中承担了太多责任,而这些付出并没有收获想象中丰厚的回报,这不符合特朗普的"国家利益观",所以美国退出了《巴黎协定》等全球性协定;另一方面,特朗普认为美国为了确保自身与盟友的能源安全也付出了高昂代价,这种代价也不符合特朗普狭隘的"国家利益"标准。特朗普强调美国的盟友应该增加更多的开支以维护自身能源安全,而不能指望美国为此全权负责。因此,特朗普提出的"能源新现实主义"不仅终结了奥巴马政府构建的以新自由主义为理念的能源战略,还重新厘清了美国在联盟、国际组织中的权力界限,调整了美国以自身利益为标准的对外关系。

其次,"能源新现实主义"是特朗普对美国传统自由霸权主义的继承。自由霸权主义(liberal hegem-ony)被美国学者频繁称为贯穿克林顿、小布什、奥巴马三任美国总统的对外战略。米尔斯海默(Joln Mearsheimer)认为,自由霸权主义是冷战后美国对外战略的核心。沃尔特(Wat)强调美国的自由霸权主义的一大特征是:将美国视为"不可或缺的国家",只有美国有资格扩展自由主义原则,将其他国家纳入美国设计并主导的联盟体系或者制度网络。实质而言,自由霸权主义就是美国在自由主义意识形态的指导下,推广美式自由民主与维持美国霸权优势。特朗普的"能源新现实主义"具有浓厚的意识形态色彩与霸权主义特征。比如,特朗普曾在演讲中明确提出"通过出口能源,美国可以帮助盟友和友好国家摆脱对敌对国的能源依赖"。俄罗斯、伊朗等美国非盟友国家的原油产能已经超过世界总产能的20%,这对美国操纵石油市场造成了很大的不确定性,妨碍了美国霸权的稳定。所以,为了维护美国联盟的稳定、巩固美国的优势地位,特朗普试图把美国丰富的化石能源打造成一项地缘政治工具,"孤立那些威胁美国利益、背离美国价值观的国家与领导人"。因此,,特朗普推动的"能源新现实主义"的本质可以看作为"能源霸权主义",是对自由霸权主义的继承。

特朗普的"能源新现实主义"也是对美国自由霸权主义战略的调整。原本克林顿至奥巴马时期的自由霸权主义是把"意识形态输出"放在"维护霸权体系"之前,而特朗普上任后把后者看作首要战略目标,寻求以低成本持续维护美国霸权利益。在能源领域,特朗普认为奥巴马政府在过去全球能源气候治理过程中,美国为了输出意识形态而维持的主导权付出太高代价,持续的投入远远超过了回报。比起为新能源技术开发耗钱耗力,开发利用化石能源更加符合美国的利益。通过增产石油等化石能源,美国政府能以更低成本维护美国的全球霸权主导地位。所以,当面对有限的国力与高昂代价的国际义务相互冲突时,特朗普希望通过"能源新现实主义"大力发展具有优势的化石能源,推卸应对气候变化的国际义务,在避免能源安全危机的同时,进一步利用""能源霸权主义"为手段以更低的成本维系美国的霸权体系。最后,"能源新现实主义"是美国长期坚持的霸权稳定论的延续。霸权稳定论是由美国自由主义经济学家金德尔伯格提出,由政治学家罗伯特·吉尔平完善的国际关系理论框架。吉尔平认为,霸权稳定论是某种程度上自由主义和现实主义的融合,是一种"以国家为中心"的现实主义。从本质上讲,霸权稳定论是一种对于"权力结构"的论述,该理论认为国际秩序的稳定离不开霸权体系,而"霸权体系的基本特征是需要有具有压倒性优势的国家的存在",而且"一个位于霸权地位的自由国的存在,是世界市场经济充分发展的必要条件"。霸权稳定论认为,霸权国及其领导的霸权体系是世界政治经济秩序保持稳定、自由发展的关键。在无政府状态的国际体系中,只有霸权国能提供必要的国际公共物品,创造出"霸权稳定"的局面。

稳定的国际货币体系是霸权国提供的公共物品。根据霸权稳定论的观点,霸权国的通货在国际货币体系中居于核心地位,霸权国主导的国际货币机制是使国际货币体系有效运作的保证。霸权国创设国际机制,为成员国提供公共物品的行为不仅有利于世界发展,更有利于霸权国满足自身的利益诉求。现实主义的假设中,国家是理性的、利己主义的。所以,霸权国的国家政策都是为了维护国家利益,而霸权国的利益根本在于维持霸权体系的稳定。美国的"能源新现实主义"理论上是为了维护美国霸权体系的稳定。这更像是一种霸权稳定观,是西方流行的"霸权稳定论"的延续和发展。

三、"能源新现实主义"维护美元霸权的内在逻辑

(一)美元霸权是美国霸权战略的基础

第二次世界大战后推出的布雷顿森林体系,标志着美元霸权的崛起,也是美元霸权战略的开端。由于美元"双挂钩"机制,使得美元在国际货币体系中的地位举足轻重。随后,因为"特里芬难题"导致美元过量增发而不得不与黄金脱钩,美元霸权地位有倾覆之危。《牙买加协议》的通过解决了美国对美元地位的担忧。IMF把美元确定为全球原油等大宗商品的定价和结算工具,使得美元在国际货币体系中的"超中心地位"和国际储备货币职能在"后布雷顿森林体系时代"得以延续,但也失去了布雷顿森林体系对美元发行的规范与限制。至此,,美元霸权下的国际货币体系彻底形成。罗伯特·吉尔平认为,"美国霸权的基础是美元在国际货币体系中的作用,美国基本上是利用美元的国际地位,解决了全球霸权的经济负担,维持了国内虚假的繁荣和掩盖了它的政治和经济实力相对下降的后果"。具体而言:一方面,凭借美元霸权,美国可以直接通过征收国际铸币税剥削世界。根据测算,1981—2002年间,美联储通过无限制地发行货币获取铸币税的收益达6782亿美元。另一方面,美元霸权体系下,美国可以通过控制金融资本流动而实现全世界国家为其经济增长服务。其一,美国利用"石油美元"机制⑦源源不断地获取大量美元。这些美元进入到美国金融市场,推动了虚拟经济的发展,为美国的经济增长提供了大量资金。"石油美元"机制是美国维护自身霸权,影响地缘政治关系的一项重要机制⑧。其二,由于美元与石油直接挂钩,美元垄断了石油交易的媒介,美元的汇率波动与石油价格相关联,以至于美元价值稳定,成为了世界上最好的避险资产之一。世界各国持有大量的美元储备作为避险资产就意味着美国的货币政策可以直接影响持有美元储备的国家,让世界各国共同承担美联储自利性政策的负面的冲击。

（二)美元霸权的制度基础存在缺陷

美元霸权体系的原生制度缺陷决定了美元霸权的脆弱性。"特里芬难题"是美元霸权体系的原生制度缺陷。"特里芬难题"原本是在布雷顿森林体系下的产物,但布雷顿森林体系崩溃后,石油的美元计价机制使美元仍然可以享受国际储备货币地位,这种货币权力导致了更加突出的制度矛盾——"新特里芬两难"。"新特里芬两难"本质上仍属于主权货币与储备货币的矛盾。但是与布雷顿森林体系不同的是,此时美元的发行不再受到黄金与制度制约⑩,美元可以更自由享受货币权力所带来的福利。当"满足世界储备货币需求"与"满足美国经济发展需求"两个不同目标同时出现时,美国政府更加侧重后者。为满足美国经济发展需求,美联储发行了大量美元,对美元汇率造成了极大的贬值压力。美国的自利性货币政策加剧了国际经济的不确定性,严重损害了美元的国际信用,彰显了石油美元下国际货币体系的脆弱性。

"石油美元"循环机制的动摇也导致了美元霸权的脆弱性。国际原油市场的动荡、地缘政治格局的变化、原油价格波动等因素共同动摇了"石油美元"机制,对美元霸权体系造成了直接冲击:首先,世界石油供需格局的持续变化是影响"石油美元"机制的重要原因。美国"石油美元"的主要来源是OPEC产油国,而2018年OPEC产油国原油产量占世界的比重为41.4%,是自2003年以来最低水平。从原油供给角度来看,俄罗斯、伊朗以及独联体国家2018年的原油产量占全球的比重已经超过30%。从需求的角度来看,以中国为代表的非经合组织国家的原油需求占世界的比重已经超过经合组织国家,达到52.7%。由于经济全球化背景下,美联储货币政策的负面冲击会传导到全世界,全球经济为美元霸权承担后果,上述美国的非盟友国家深受其害。所以,从供需及避险角度来看,世界上已经存在相当规模的一股国家力量试图规避石油与美元的结合。这种发展趋势下,"石油人民币""石油卢布"等结算与计价工具的出现将会直接冲击美元霸权的支柱——石油美元计价。

其次,全球地缘政治的变化削弱了"石油美元"机制。全球地缘政治有两大变化直接冲击了"石油美元"机制。其一是美国中东军事战略的转变。当初,与沙特阿拉伯签订秘密协议,是美国实现"后美元霸权时代"的起点,为了保障中东局势的"稳定",美国直接以军事力量介入中东局势。但是,随着中东局势不断恶化,与叙利亚、阿富汗、伊拉克和伊朗等国的军事摩擦与国际纠纷加剧了美国军费压力。自"9·11"事件以来,美国已经为各类中东战争支出近6万亿美元,而美国每年军费也达到6490亿美元,占全球总军费支出的36%⑦。由于美国债务规模屡创新高,军费开支已经难以为继。"新现实主义"理念下的特朗普更加关注"国家利益",他认为美国在中东的付出远大于美国的收益,这也导致了美军在中东军事战略的收缩。如今,特朗普上台后的"能源主导"政策更是严重损害了美沙合作的共同基础。如果沙特阿拉伯与美国之间的关系出现裂缝,沙特不再以美元作为石油交易的唯一结算货币,那么"石油美元"的前景将十分暗淡。其二,自特朗普上台以来,美国已经相继退出跨太平洋伙伴关系(TPP)、巴黎协定、伊核协议、联合国教科文组织和人权理事会等10多个国际组织,向世界传递了美国"新现实主义"的政策取向——不愿意以美国的国力去承担相应的国际责任。霸权国出现这种不负责的行为会严重损害霸权国的信用。

最后,低油价周期的持续会终结"石油美元"循环机制。自2014年6月以来,国际原油价格持续低迷。持续低谷的原油价格会直接导致"石油美元"的规模缩水。经过粗略估算,如果原油价格每下降10 美元/桶,那么"石油美元"每月预计减少195亿美元,全年预计减少2340亿美元⑧。如果"石油美元"规模锐减,那么"石油美元"的回流机制将会成为无源之水而被终结。自"石油美元"循环机制确立以来, 产油国持续利用"石油美元"购买美国国债等金融资产,为美国经济提供了源源不断的流动性,这也是美国经济腾飞的基础。但是,如果世界经济持续低迷,油价长期保持低迷区间,如沙特阿拉伯等产油国将会减少对美元资产的投资而将资金反哺本国的经济发展需求,即出现"美元逆回流"现象。当产油国不再为美国市场提供流动性,而是将流动性转向为本国服务时,那么"石油美元"机制将可能会被终结。

(三)"能源新现实主义"与美元霸权的维系

美元霸权体系的原生性缺陷使美国的霸权体系需要政策扶持。掌握石油的定价权是美国维持"美元霸权"的支柱,而美元霸权是美国全球霸权战略的核心,美国政府不允许"石油美元"机制受到任何挑战。鉴于石油对于美元权力的重要性,美国政府的以"能源主导"为口号的能源战略转变就不难理解。美国过去几十年持续军事介入中东局势就是为了打击试图挑战"石油美元"机制的中东国家,强化在中东的霸权布局,控制国际原油命脉。但随着军事成本高昂,财政无以为继,美国政府选择了"曲线救国"策略,即通过增产原油、增加石油出口提升对石油定价的影响力与地缘政治影响力。特朗普政府就任后,美国石油产能与对外出口快速增长。与2015年相比,2018年美国石油产能增长10280吨,增产比例达18%,均来自于页岩油产业的贡献。截至2019年为止,页岩油产能约占原油总产量的63%。美国石油进口2007—2017年间的年均增长率为-2.9%,2018年的年均增长率为-2.2%。美国石油出口2007—2017年间的年均增长率为15.1%,2018年的年均增长率达21.7%,原油贸易赤字从2008年到2020年下降75%。美国不惜一切代价加大石油的生产与出口,坚持推动能源新战略,旨在增加石油美元流动性,维持"美元—石油"依存度,维护现有的石油定价机制与国际货币体系。

美国政府为了维护美元霸权付出了无数努力,强调发展石油等化石能源行业的"能源新现实主义"是维护美元霸权战略的关键一环。图1是原油期货价格与美元汇率指数的关系图。从图中可以看出美元汇率与石油价格存在负相关关系———美元贬值与油价腾飞保持同步。长期以来,关于石油价格、美元汇率与美国经济之间的关系存在几个特征事实:首先,美国一直是世界上最大的石油消费国,产业经济依赖于稳定的能源价格。20世纪70年代的石油危机与2008年世界经济危机时油价暴涨对美国经济的冲击十分惨烈,"滞涨"一词深入人心。其次,正是为了确保美元国际最重要的储备货币地位不动摇, 美国通过联合沙特等欧佩克国家确立了石油交易的美元计价机制。从此,美元汇率与石油价格保持紧密关联。再次,美国试图稳定石油市场的中东军事战略陷入战争泥潭,战争成本与日俱增,国内反战声讨甚嚣尘上,拖累了社会稳定。与此同时,除OPEC以外,以俄罗斯为首的非OPEC国家的石油产量与日俱增,国际原油市场的油价需要各产油国协作决定,且"石油卢布"等呼声甚嚣尘上。美国仅靠军事、外交手段已经无法保证"石油美元"的稳定,不受美国控制的石油供给的寡头博弈严重威胁了美元霸权。最后,受零利率下限约束以及良好政策效果的影响,国际金融危机以来,量化宽松已经成为美联储刺激经济的主要手段。美国向世界市场释放流动性的行为,转嫁了金融危机,让世界各国为经济危机的后果买单。美元霸权建立在美元信用之上,这种严重损害美元信用的行为冲击了美元的全球储备货币地位。

在此背景下,特朗普政府抛出"能源新现实主义",开始寻求"能源统治"地位。如果美国实现了"能源统治",美国在国际原油市场的定价权将会得到稳固,"石油美元"机制将会得以持续运转,这对巩固美国霸权体系具有重要意义。

基于以上事实,页岩石油技术革命为美国的石油行业提供了发展的新机遇,其技术创新为美国经济发展提供了新的思路。页岩油产能的持续增加会改变国际油气市场的既有定价模式,也是美国实现"能源新现实主义"战略的关键。特朗普就任后,美国石油行业加速腾飞。美国能源信息管理局(EIA)的数据显示,2019年9月和10月,美国实现了1973年以来首次原油净出口。如果把美国和密切盟友的石油总出口量汇总计算,美国、加拿大、墨西哥、中南美洲和欧洲2018年全年原油出口之和达到53370万吨,占全球石油总出口贸易比重的23.6%,总产量占世界总产量的比重为34.1%, 可以看作是除 OPEC 以外最大的石油联合体。2018年美国原油出口量是2008年的3.6倍,随着美国页岩油产能继续扩张,以美国为主的石油同盟对石油的议价能力越来越强,有效改善了20世纪70年代以来国际油价很大程度上受石油寡头影响的被动局面。可以预见,未来任何没有美国参与配合的国际油价协调机制都将失去原有作用,未来将会出现美国、俄罗斯、OPEC三大寡头共同协商石油价格的局面。

随着美国从最大石油进口国转变成最大石油生产国,美国更有能力将石油供应当成一项贸易政策工具或地缘政治武器,利用低油价对政见不同国家实施"和平打压",对美国有利无害。"能源主导"战略下的页岩油产业成为维护美元霸权的重要手段,不仅可以增加石油美元流动性,还可以通过维持"石油—美元"依存度,实现维护现有的石油定价机制与美元霸权体系,对未来美国保持全球领先地位也具有至关重要的政治意义。但2020年的油价长期低迷与全球经济萧条使"能源新现实主义"的战略设想大打折扣。

四、全球经济衰退下的"能源新现实主义"与美元霸权

随着新冠肺炎疫情席卷全球,全球将可能出现大萧条以来最严重的经济衰退。全球经济衰退与石油行业息息相关,经济的不景气降低了原油需求,压低了原油价格,这对"能源新现实主义"支持下的美国石油企业的生存是一场严峻考验。一旦石油持续低价加剧了美国页岩油企业的还本付息压力,那么还可能进一步引发债务危机,增加爆发系统性金融危机的可能性。此时,"能源新现实主义"不再是美元霸权的维护者,反而进一步削弱了美元霸权基础。

(一）历次国际原油价格大跌中美国的角色

凭借石油美元机制,美国在历次石油市场大跌中扮演的角色均加剧了世界经济局势的动荡。回顾历史上历次油价大跌造成的石油危机发现,每次石油价格大幅下降均对能源行业发展与国际经济稳定造成了巨大影响。图2是1996年以来布伦特原油期货和WTI原油期货的结算价的变化情况。图中标注了自1996年以来发生的5次油价暴跌危机,分别是:1997年的亚洲金融危机时期、2001年初互联网泡沫破灭、2008年世界经济危机2012年到2014年的页岩油技术革命与2020年的OPEC+减产会议与经济衰退冲击。这5次危机油价跌幅均在40%～75%水平之间,对世界能源格局和世界经济增长都造美联储的应对政策加剧了油价暴跌对世界经济的负面影响。过去20年中,每当美国经济疲软时, 美联储均进行非常规货币政策以应对危机。1998年9—11月,美联储宣布将联邦基金利率从5.25%降至4.75%,以对冲亚洲金融危机的影响。而后美联储的降息又造成美元贬值,将自己造成的金融灾难进一步转嫁到全世界。如图2所示,从1998年12月份开始,美元贬值抬高油价,又一次把石油美元送给投机集团。降息只是下一轮投机的开始,投机规模扩张的结果终将又是一次金融灾难。2001年美联储为应对互联网泡沫破灭造成的销售和生产疲软而把联邦基金利率从6.5%降至6.0%。互联网泡沫破灭本就源自于美国自身监管不利与美联储前期宽松的货币政策造成的股市投机泡沫与经济过热。为了应对泡沫破灭的潜在危机,美联储再次选择了降息。这不仅再一次将危机损失转嫁全球,而且降息造成美元贬值继续推高油价,使油价至2008年达到历史最高点,演化为2008年更大的经济灾难。又是同样的剧本,美国为应对持续宽松造成的经济过热而加息,再次引发了2008年的全球性经济危机。随后, 为应对世界经济危机造成的经济萧条,美联储选择降息至1.5%,甚至在之后的几年中进行多次量化宽松政策。美联储通过对世界征收铸币税与通货膨胀税的方式对冲经济危机损失,世界各国再一次为美国的经济行为买单。2008年后美元超发必然贬值,从而推高油价,"石油美元"规模扩大,世界重新进入新一轮危机潜伏期。2020年初OPEC减产协议谈崩与新冠肺炎疫情的爆发造成了油价的大幅下跌。受此影响,全球经济衰退再现,而美联储又祭出了量化宽松这一"非常规"货币政策工具,其政策影响将与过去的几次石油危机的结果如出一辙。综上所述,每一次美国的货币政策面对"新特里芬两难"下的"满足世界储备货币稳定"与"满足美国经济发展需求"两个不同目标时,美国政府都会毫无疑问地选择后者,让世界成为自己脱离经济危机进而振兴经济的牺牲品。而这种不负责任的政策取向不仅损害了美元信用,也进一步影响了美元霸权下的国际货币体系的稳定。

(二)油价长期低迷对国际货币体系的冲击

石油价格的长期低迷2对美国能源行业形成了冲击,,进而直接打击了以美元霸权为特征的国际货币体系。这种影响与特朗普政府的"能源新现实主义"战略息息相关。具体而言,油价低迷与经济萧条对国际货币体系的冲击和美国能源新政大力推动的页岩油行业有着密切联系,而这一切的根源在于美国岌岌可危的页岩油企业债务问题。

美国目前企业债务问题严峻。2008年金融危机后,美国处于去杠杆周期,但是非金融企业部门的杠杆率却出现快速反弹。截至2019年三季度末,美国非金融企业部门负债已达到15.99万亿美元,杠杆率达75.3%,已超过危机前的水平。公司债券是企业债务中最主要的部分,,2019年二季度末,美国公司债券的存量规模为9.46万亿美元,逼近2009年的峰值1.92倍,位于过去20年的高位。金融危机以来,公司债券中美国BBB级公司债券的市场规模迅猛增长,从2008年初的7269亿美元增至目前的3.2万亿美元。截至2019年11月,BBB级公司债在彭博巴克莱美国投资级公司指数成份债总量中的占比已高达55%,,而2007年该占比仅为37%。由于BBB级债券在投资级债券中的占比较高,一旦企业信用基本面出现恶化,BBB级债券很可能直接被降为高收益级,导致企业还债压力过大,严重削弱企业的再融资能力,甚至有引发债务违约、企业信用塌方的风险。

2020年的油价下跌与可能的经济萧条或使原本债务压力较大且信用评级较低的页岩油企业面临严重打击。美国的页岩气的企业债的信用评级一直较低。2019年标普下调了美国能源企业的信用评级,上调与下调的发债能源企业之比只有0.28.是全行业中最低水平。2018年底,根据穆迪数据,截至2023年北美油气行业将面临2400亿美元的债务到期,其中2020年后B级债券的比例将会超过15%。根据标普评级报告,2019年美国有20家页岩油企业债务违约,2020年北美油企将有400亿美元债务到期。根据IHS Markit数据,美国的页岩油平均成本在40美元/桶左右,2020年3月底原油期货价格已低于30美元。假如未来油价持续低迷,原本偿债压力巨大的美国页岩油产业很可能继续出现破产和债务违约现象,继而危及债券市场,通过"债务—通货紧缩"机制引发系统性金融危机。数据显示,页岩油公司的背后基本都是一些投资性质的公司,他们往往把公司业务做大后会通过出售来变现。自2019年原油价格跌进50美元以来,据统计已共有405家石油企业破产⑦。高企的债务问题随时可能引发大规模页岩油公司破产潮,经济危机爆发的可能性剧增。

鉴于页岩油行业是美国霸权持续的关键,油价长期低迷对页岩油行业生存造成的冲击将会直接影响美元霸权的稳定。所以,美国政府毫无意外地出台救市举措——"无限量"的量化宽松政策⑧。一方面是为了维护石油行业,防止企业破产;另一方面也是为了应对经济紧缩。美国在"新特里芬两难"中坚定地推行本国有利政策,加剧了美元贬值压力,又一次透支了美元信用。面对经济萧条时,美联储的无上限释放流动性的行为不仅动摇了美元霸权的信用根基,而且还会使中国、俄罗斯等国加速推动国际储备货币多元化战略,以摆脱美元霸权的经济发展的桎梏。美国政府为防止美元霸权基础受到威胁,继续利用财政货币政策维护石油行业稳定,但这些刺激政策反而会增加金融体系爆发系统性风险的可能。一旦爆发系统性风险,美国又会进行新一轮的降息或者量化宽松。整个过程中,美国始终处在转嫁国内经济风险与盘剥世界经济的优势地位。这是一个"死循环",各国周而复始地为美国服务。如果不改革现有的美元霸权下的国际货币体系,世界难逃为美国"打工"的命运。

(三)一个简明的理论推导

2020年全球经济陷入衰退几成现实,甚至经济萧条的程度可能会超过2008年全球金融危机。那么准确解构特朗普能源新政的内在逻辑有利于维护我国能源安全与经济稳定。图3是本文归纳的特朗普"能源新现实主义"战略中的美元霸权分析框架。该框架清晰归纳了上文对于美国能源新战略与美元霸权之间关系的论述,实现了一个简单的理论推导:

首先,石油的美元定价权确保了美元在"后布雷顿森林体系时代"的国际储备货币地位,实现了美元霸权的延续。美国不断地通过"石油—美元"机制获得源源不断的美元用于自身经济发展,而不断涌入的美元投资会导致美国经济过热,加剧经济危机风险。此时,美联储的自利性货币政策只会考虑本国利益,而不会考虑世界经济的稳定。所以,美联储应对经济过热时的加息行为不仅加剧了美元回流规模,还直接冲击了美元资产持有国的经济稳定。"新特里芬两难"问题的存在,损害了美元信用,削弱了美元的霸权地位。

其次,美国利用失去了制度约束的美元霸权地位,通过自身发达的金融市场,成功实现源源不断的石油美元回流美国,为美国经济做出贡献。这批回流的石油美元绝大部分进入虚拟经济,营造了美国宽松的货币环境。这种宽松的环境直接导致了经济泡沫不断膨胀。一旦出现负面冲击,如美国突然加息等"黑天鹅"事件,这将大概率导致经济危机爆发。

然后,全球化时代"币权政治其实就是资源政治的倒影",失去了依托于资源权力的主权货币将失去其货币权力。页岩油为美国提供了保护货币权力的新途径。由于美国页岩油行业的发展成本很高,但为了增大美国在国际原油市场的话语权,进而维护美元霸权,美国政府在"能源新现实主义"战略的指导下不计成本地大力扶持页岩油企业。页岩油企业因此获得大量贷款,但这也导致了页岩油企业债务问题十分严峻。经济危机的爆发直接导致油价暴跌,页岩油企业出现严重亏损,一旦出现企业信用塌方的情形,将会通过"债务——通缩"机制加剧经济危机对美国经济的负面冲击。

最终,"能源新现实主义"与维护美元霸权的政策组合是一对"死循环"。由图4可知,美国政府"只为本国利益负责"的自利性政策削弱了美元信用基础,因此需要以"能源新现实主义"为手段谋求霸权稳定。但是,能源新政造成了石油美元投机复苏与页岩油企业债务高企的局面,这也导致了世界笼罩在经济危机的阴影之中。为了应对经济危机,美国的自利性救市政策将再一次侵害美元信用,削弱美元霸权。美国试图维护美元霸权的"能源新现实主义"反而继续削弱了美元霸权。为了维护美元霸权,美国政府将会付出更多的代价扶持页岩油等能源企业,这是一次"死循环"。美国一次次以世界各国的经济为代价维护自身的利益,这种局面急需得到改变。

五、特朗普能源新政对中国的影响与应对

综上所述,特朗普"能源新现实主义"战略不仅仅是为了实现美国的能源独立,还有更深刻的战略内涵——维护美元霸权体系。然而,特朗普振兴化石能源的能源霸权战略与维护美元霸权体系存在根本矛盾——特朗普的"能源新现实主义"目的是为了维护美元霸权,但实际上还会加剧美联储对美元信用的透支,削弱美元霸权的基础,形成"死循环"。对美国而言,整个循环过程中,美国不仅实现了能源独立,还能持续维持美国的霸权地位,付出了极小的代价而实现了战略性目标。但是,在"循环"过程中,包括中国在内的世界各国才是整个循环机制的受害者。对于中国而言,特朗普能源新政造成的多层次影响需要被明确,并准确做出应对政策。

(一）能源新政对中国的影响

特朗普新政对中国的影响不仅直接作用于我国能源行业,还对中国的国际经济稳定造成潜在冲击。特朗普振兴化石能源对我国能源行业的影响只是表层,更深层目的还在于维系美元霸权。只要美元霸权体系一日存续,中国就永远只能通过被动反制政策应对美国的政策变动。中国不能仅一味地盯住特朗普能源政策的直接影响而忽略其更层次的战略目的。一方面中国应出台应对直接影响政策的同时,另一方面还应该主动出击,为人民币在现有美元霸权下的国际货币体系中谋求更多话语权。

1. 直接影响。特朗普的政策实实在在地给本就低迷的国际能源市场带来进一步的下行压力。美国原油产量的增长直接抵消欧佩克与俄罗斯减产协议对油价的影响,油价面临下行压力,并推动全球石油市场从供不应求的卖方市场向供大于求的买方市场转变。美国页岩油可能接替欧佩克,成为全球原油边际供应的调节器,继而成为影响国际油价走势最主要因素之一。页岩油产量的增加,将对国际油价的恢复形成明显阻力。如今,欧佩克和俄罗斯就减产协议并没有达成一致,叠加全球经济紧缩,油价已经降至前所未有的低水平。因此特朗普能源新政对中国的直接影响有三点:其一,我国是世界上最大的原油进口国,能源新政造成的油价下跌将减少中国支出,增加经常账户盈余。2019年,石油进口量为37亿桶,中国平均进口价64.97美元/桶。若2020年中国石油进口量比2019年上升10%,且原油价格下跌并维持在20美元/桶,我国将节省1568亿美元,占GDP的比重为1.11%。其二,特朗普能源新政回归传统能源行业,为此不惜退出《巴黎协定》的行为会为我国营造有利于自身发展的国际能源与环境治理新机制提供契机。其三,从长远来看,我国的能源安全以及我国与"一带一路"沿线国家和地区的能源合作面临更加复杂的地缘政治风险。

2. 潜在影响。特朗普政府的能源新政促进了页岩油领域的发展。美国加速开发页岩油旨在保护大宗商品定价权,进而维护现有美元霸权下的国际货币体系。美国能源新政对中国的间接影响分为两种:其一是大宗商品定价权美元化对中国能源安全的威胁。特朗普政府推出"能源主导"战略的主要目的之一就是通过主导全球能源市场以维护石油交易的美元计价机制,保持美元的霸权地位。当前,我国是世界上最大的石油进口国。为了最小化能源进口波动对中国能源安全的冲击,我国应当最大化分散石油进口的来源,以降低石油进口国断供对中国的影响。但若仍以美元作为石油计价方式,中国就始终处于"受价"状态,石油安全始终受制于美元的稳定。其二是美元霸权下美国不受约束的政策对中国经济的冲击。为应对经济危机带来的经济萧条,美联储的量化宽松政策加剧了美元贬值压力。截止2019年末,美国国债总规模达到23.3万亿美元,中国是世界上持有美国国债第二多的国家。美元贬值造成全球美元资产价值下跌,严重损害了美元信用,进而会酿成全球经济危机。作为全世界经济信用货币,一旦美元信用产生危机,整个世界经济都会失去"信用"这个支撑点。从另一角度来看,美元信用危机对于提升人民币国际地位具有一定意义。尽管短期内让人民币成为同发达国家货币一样的国际贸易和投资的主要结算货币依然有难度,但是,我国可加快推动人民币国际化进程,让其成为能源、矿产以及其他关键原材料的国际贸易结算货币之一,甚至成为部分地区国际投资的结算货币。

(二）中国的政策应对

1.特朗普政府的"能源主导"战略对于中国而言是一次加强中美能源合作的机遇。一方面,从美国进口能源有利于中国降低能源风险,缓和来自美国的贸易压力。目前中国面临强烈的石油安全压力。2018年中国进口原油量为4.64亿吨,2018年石油消费量为6.41亿吨,对外依存度高达72%。2018年中国自美国进口的原油、成品油仅分别占2.6%与7.5%。中国加快对美进口有助于分散能源风险、压低能源价格和改善环境污染。特朗普政府也一直希望通过向中国出口能源以减少对华贸易赤字。中美在这方面的合作具有明显的双赢性质,两国政府已经就此达成了初步的共识和协议。此项交易刚刚起步,扩展空间甚大。另一方面,中美在化石能源领域的合作也存在广阔的空间。美国在水力压裂法等页岩油开采技术上拥有先发技术优势,而中国页岩油气资源丰富,需求量巨大,双方合作开发已初现成效。中国可以通过资金换技术,但尚需美国进一步放开技术转让限制。

2.务实推进"一带一路"倡议,加强能源投资、开发、贸易与运输等主题的能源合作。积极融合各国资源、技术、资本优势,,主动与各国开展能源战略对接,不断扩大能源合作的区域和业务范围。随着能源安全理念从个体安全向集体安全转变,中国应主动携手广大新兴国家组成新兴能源消费共同体,在国际能源署(IEA)、国际气候大会、上海合作组织、金砖国家峰会等国际对话平台上倡议并参与全球能源治理,同时基于共同的能源安全观联手应对霸权主义对国际能源市场和国家能源安全的威胁。

3. 特朗普政府推出"能源主导"战略的内在逻辑实为加强美元在原油市场的地位,维护石油美元计价机制与美元霸权,从而保障美国"世界储备货币"的地位。在过去的历史当中,基本上所有的"世界储备货币"的地位最终都不可避免地被终结了。而对于享有这种特殊特权(印发"世界储备货币")的国家而言,这种终结往往会对全球经济造成巨大冲击。因此,在美国为应对经济衰退而无限制透支美元信用之时,中国需要加快推动人民币国际化战略的进程,对冲美元霸权的负面影响,打造"新国际货币体系"。推动人民币国家化进程的政策分为两种类型:

其一是以原油期货为载体,加速推进中国期货市场体系建设,加快摆脱石油交易的美元定价机制。特朗普政府的"能源主导"战略旨在维护石油的美元计价机制,维护美元霸权。但是由于美元霸权的脆弱性威胁全球经济稳定,中国急需推进人民币国际化降低美元的"超中心地位"。为此,中国政府于2018年3月成立了上海原油期货交易中心。截至2020年3月25日,上海原油期货交易中心累计成交金额29.88 万亿元,成为世界上第三大原油期货中心,持仓水平也显著高于国际其他原油期货市场发展初期的水平,未来发展前景明朗。由于上海原油期货是以人民币为计价单位,这对中国以原油期货为载体实现人民币国际化具有实质性意义,为国际货币体系多元化进程做出了贡献。

其二是提高人民币资本市场的开放程度,提升世界对人民币投资的信心。相比2008年经济危机时,中国自身的资本市场的开放程度与完善程度也不可同日而语,外资已经深入参与了国内的债券市场、股票市场和商品期货市场,国际投资者手中的人民币有着稳定的投资渠道。中国央行长期保持利率稳定也使中国的资产收益率独树一帜,远比欧美那些长期零利率甚至负利率国家的资产更加具有吸引力。因此,中国在保证资本账户安全的同时,应进一步降低外资对华投资壁垒,切实落实《中华人民共和国外商投资法实施条例》,鼓励和促进外商投资,推进更高水平对外开放,以提升人民币在国际货币体系中的地位。

来源时间：2020/7/14   发布时间：2020/7/13

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