池志培 侯娜：试析美国的“克制战略”

作者：池志培 侯娜  来源：《国际政治研究》2020年第2期

引子

随着美国国内对美国的自由霸权战略的日益不满,一种名为“克制战略”的战略主张日益受到美国精英和社会的重视。“克制战略”的主张者将其历史渊源追溯至华盛顿及亚当斯,指出冷战后美国的国家战略在理论和实践上的诸多纰漏,并将减少美国的军事盟友与海外军事部署和削减军事预算作为其核心政策主张。虽然许多研究者将“克制战略”与“美国衰落论”联系,但克制战略的主张者更支持一种对美国国家力量的乐观主义,这也使得其对华政策主张更为平和和理性。“克制战略”在美国未来的大战略中的影响有其现实基础,它对于国家安全战略中军事手段的反思也值得中国在建立海外利益保护机制时参考。

自冷战结束后,美国的国家安全和外交界的精英们进行了一系列关于美国大战略的论争。不同的战略主张旨在说明,在冷战后新的世界环境中,美国应该寻求什么样的安全和外交政策目标,并且以什么样的手段和途径来获得。这些争论产生了许多不同的大战略主张,包括:自由国际主义、选择性介入、克制战略、新保守主义、保守国际主义等。其中,主张美国深度介入主导世界事务的主张(或者称“主导论”)在美国冷战后的外交政策中占据主流。他们主张美国领导或者控制世界秩序,并且愿意利用其强大的武力在需要时进行干涉。奥巴马时期的“不做蠢事”(don’t do stupid shit)的外交政策表明了对这种干涉主义战略的怀疑,而特朗普的意外当选则凸显了美国社会对华盛顿政治精英的不满,其中,自然也包括对掌控外交政策的精英的不满。奥巴马也是举着 “变革”的旗号上台的,只是奥巴马更为隐晦地拒绝了华盛顿的传统战略。从此角度看,从奥巴马政府到特朗普政府的外交政策,具有一定的连续性。近年来,美国外交政策的这种演变部分响应了冷战以来美国战略界特别是在年轻一代的战略思想家中一个日益受重视的主张即“克制战略”。

“克制战略”的理论主张在理论上是否比其批判的其他战略更有说服力,而其现实影响力的基础又在何处?为了回答这两个问题,本文将通过系统梳理美国冷战后“克制战略”与其他战略主张的论争,用文献分析的方法批判性地分析其理论逻辑与不足,同时基于相关的经济、民调数据以及美国国内政治走向探讨“克制战略”的前景。

一、 “克制战略”的提出

冷战结束后,美国的战略思想家们对美国应该采用什么样的大战略进行了持续至今的讨论,“克制战略”即产生于这场讨论中。“克制战略”一词源自由麻省理工学院的哈维·萨博斯基(Havey Sapolsky)教授等人所撰写的文章《回家吧,美国:面对诱惑时的克制战略》(下文简称《回家吧,美国》)。文章标题中的“诱惑”源自冷战后美国综合国力,尤其是军力一家独大,美国似乎可以不受限制地以这种力量追求自己的任何战略目标。该文发表在1997年春季期的《国际安全》上,随之受到越来越多的关注,特别是在小布什发动的反恐战争日益陷入泥潭之后,“克制战略”引发更多的讨论。2013年,主张自由国际主义的代表人物达特茅斯学院教授威廉·沃尔夫斯(William Wohlforth)和斯蒂芬·布鲁克斯(Stephen Brooks)以及普林斯顿大学教授伊肯伯里(G. John Ikenberry)在《国际安全》杂志上发表了题为《不要回家,美国》的文章。2020年,《外交政策》杂志的三四月刊再次以“回家吧,美国?”为主题发表了系列文章。

《回家吧,美国》一文勾画出“克制战略”的主要论证逻辑和政策主张,并成为以后的“克制战略”理论发展的框架。该文中的“克制战略”指的是对使用武力的克制,而后来的“克制战略”主张者一般也从这个意义上理解战略,即国家对军事力量的使用来实现特定目标。“克制战略”的支持者否认自己是孤立主义者,原因即在于“克制战略”并不主张美国从世界事务中抽身出来,而是要严格限制军事力量的使用,同时在政治、经济、文化等方面继续发展美国对全球化进程的参与。“克制战略”否定的并不是美国与世界的联系,而是批评其长期以来试图以美国为模板重塑世界的目标以及过于专横和军事化的手段。与特朗普代表的“杰克逊主义”中浓厚的民族主义相比,“克制战略”并不包含前者中的民族主义、贸易保护主义等元素。同时,“克制战略”主张严格限制使用军事力量,而不是放弃,因此也划定了使用军事力量的领域和条件。其主张美国的军力集中于保护全球公共水域,保持海军实力而削减空军和陆军。

在“克制战略”支持者看来,不管是民主党的自由国际主义者和共和党的新旧保守主义者,都过于强调美国例外主义及美国对世界事务的主导权和领导权的必要性,都致力于维持美国在第二次世界大战后建立的军事同盟与国际体系。实际上,美国需要从“美国例外论”“不可或缺的力量”(American Exceptionalism/the indispensable power)变回到一个普通国家(normal country)来看待和追求自己的国家利益,美国并不需要作为一个世界领袖或是世界警察,而只需要维护自己的国土安全和追求繁荣。与现有的战略相比,这种战略更有利于美国的安全与繁荣。在克制主义者看来,对当代美国人而言,“克制战略”虽然可能是崭新的,但实际上美国的奠基者从托马斯·潘恩到华盛顿都是主张采取这种国家战略。华盛顿在其告别演说中告诫后来者不要卷入欧洲大国的权力争斗,并为19世纪的美国领导者所秉持,昆西·亚当斯更是告诫美国人“不要去海外寻找魔鬼并将其摧毁”来向外推广自由和独立,并直至西奥多·罗斯福总统才将美国带入自由帝国主义的阶段。对“克制战略”的支持者而言,“克制战略”是美国历史传统的一部分,并且在美国战略克制的时期,美国与世界的经济、政治联系并没有切断而是快速地发展。

国内学界对“克制战略”的讨论较少。同济大学教授门洪华对主要的美国大战略进行介绍,他的介绍主要基于巴里·波森和安德鲁·罗斯的分类,而此分类因提出较早,故不包含“克制战略”。其他学者对“克制战略”的讨论,只是将其包含在“孤立主义”(isolationism)或者“退出主义”(retrenchment)之下,涉及到其中一两个代表人物。例如,南京航空航天大学袁建军副教授依旧沿用波森和罗斯的分类,将“克制战略”放在新孤立主义中介绍,并引用“克制战略”代表人物之一圣母大学政治系副教授尤金·高兹的言论,但只是概要性地介绍其主张,并没有对其理论逻辑进行深入探讨。复旦大学的赵明昊研究员在其文《迈向战略克制?》中在一般意义上使用“战略克制”,包含了所有主张美国应该进行一定程度战略收缩的战略,包括“选择性介入”“离岸制衡”等,与本文讨论的“克制战略”并不相同。与之相类似,上海交大的张学昆副教授将当前美国战略大讨论分为“介入”和“收缩”两类,对归入“收缩”一类的战略没有进行进一步区分和介绍。南开大学周恩来政府管理学院韩召颖教授等在2017年曾明确提到“克制”战略,但只是简要介绍巴里·波森后期的思考,也没有系统地讨论“克制战略”本身的理论逻辑。

二、 “克制战略”的主要内容

“克制战略”中的“克制”是指对美国军事力量使用的克制,该战略主要包括两方面:一是减少在海外的驻军,包括放弃与美国的盟友的盟约,从欧洲和亚洲撤出;二是大幅减少军事开支。“克制战略”的支持者对上述两大政策主张如何更有利于实现美国利益的论据主要在以下两个方面。

(一)  海外军事部署对世界和平和美国的国家利益不利

围绕海外军事部署,“克制战略”主要从两方面论证:一是美国的海外军事部署和干涉是不必要的,有时甚至有反效果。美国所追求的许多战略目标并不需要动用军事力量;二是美国军事力量的使用在实现其目的上的成本收益不成比例。美国独特的地理位置和战略环境使得维护其国家安全的成本极低,大量在海外部署军队和使用武力的方式从成本收益的角度上看,是非理性的。按照主流的美国战略思维,美国的海外驻军和军事力量主要服务于以下目的:保护盟友维护和平、遏制敌对国家、核不扩散、能源安全、反恐、“民主”推广、提供公共产品等。“克制战略”对美国的这些目的与其军事力量之间的关系进行重新思考,并论证军事力量对于这些目的而言,要么是不必要的,要么是低效的。

1. 军事同盟对世界和平与美国利益无益。

美国的海外驻军大部分都是在其盟国,并肩负保卫盟国、威慑潜在威胁的责任。“克制战略”主张从海外撤军,就不得不面对如何评价美国盟友体系的问题,因为从这些国家撤出军队意味着现有盟友体系的瓦解。主流的美国战略思想界认为,美国的盟友体系是第二次世界大战以后美国领导自由世界秩序的基石。因此,当特朗普在竞选和当选后频频挑战美国的传统军事盟友体系时,他遭到来自两党的外交政策精英的强烈反对,而特朗普也不得不一再收回自己的言论或改变政策。对此,“克制战略”需要从理论上证明:美国的盟友体系非但不是美国领导的世界体系基础,而且也无助于美国的战略利益,甚至会有反效果。

如前所述,支持美国军事同盟战略的论者往往认为美国的盟友体系帮助消除美国与盟友即盟友与盟友之间的无政府状态,进而消除了安全困境,大大减少了他们之间发生军备竞赛和军事冲突的可能性,因而维护了和平。同时,美国及其盟友的庞大军事集团也威慑了美国和西方的潜在敌人,如原来的苏联和当今的俄罗斯,使得世界及各主要区域处于实力平衡之中,敌国不敢采取侵略性的政策,因而也维护了世界的和平。但是,在“克制战略”的支持者看来,这种主流观点是没有根据或是依据不充分的。第二次世界大战以后,国家之间的和平在很大程度上是技术发展与全球化进程的结果,与美国的盟友体系关系不大。首先,核武器的部署使大国之间实现“恐怖的平衡”(balance of terror),由于核武器的毁灭性力量,核武国家之间不敢轻易地开启战端;其次,正如很多理论家所证明的那样,全球化进程使各国利益相互依赖加深,也使战争作为政策手段缺少价值。在民族主义兴起的今天,殖民历史已经成为过去,占领一个国家的领土往往会面临当地居民的强烈抵抗而得不偿失。而殖民化所意图实现的获得原料产地和市场的目的,都可以通过更为经济高效的全球市场来实现。同时,20世纪两次世界大战的惨痛历史教训,也使人们不再轻易卷入战争或者支持战争。因此,上述第二次世界大战后持续的世界和平的原因比美国的盟友体系更有说服力,美国的盟友体系对世界和平并非必要。

“克制战略”的支持者认为,美国的军事盟友体系不但没有像主流观点认为的那样起到维护世界和平的作用,而是以各种方式危害美国的国家利益。首先,在国家安全上,美国的军事盟友存在“搭便车”的问题。对美国盟友而言,美国的保护伞意味着他们可以减少对军事开支的投入。例如,作为世界最大的经济强国之一,日本的军事开支占其国内生产总值的比例(即国防负担)经常维持仅1%左右。美国的北约盟国的国防负担则多数不到2%,甚至在美国的长期多番要求下,仍然没有提升。并且这些国家即便增加军费,也多是加大了人员开支,并没有真正提高其国防能力。而美国为了维持这个盟友体系,也不得不放任这些盟友。这种“搭便车”问题,使美国不得不承担更重的国防负担。冷战结束并没有给美国带来和平红利,其军事开支维持在冷战时期的水平,并由于全球反恐战争创出历史新高(见下图)。随着苏联解体,美国理应退出北约并且不再维持如此庞大的军事开支。因此,在“克制战略”者看来,这些额外的军事开支很大程度就是美国在补贴其盟友。

图 1949—2018年美国军费开支(2017年恒定美元价格,单位:百万美元)

数据来源:SIPRI Military Expenditure Database,参见https://www.sipri.org/sites/default/files/SIPRI-Milex-data-1949-2018_0.xlsx,2020-02-22.

其次,比“搭便车”更糟糕的是,美国的盟友还可能使美国卷入更多的冲突之中,即国际关系学者讨论军事联盟时常提及的“被牵连”(entrapment)的问题。由于获得了美国的军事保障,会使美国的盟友无所顾忌地卷入冲突中去,如同商业中的道德风险,这潜在地增加了冲突和地区动荡的可能性。由于条约义务,美国还不得不因为其盟友不负责任的行为,卷入自己不想参与或不应参与的冲突中去。这种风险不仅体现在实际发生的冲突(如果只以直接军事冲突计算,这种牵连的例子很少),而且还体现在战略决策过程中,美国不能做出最有利于自己利益的决策。例如,在近年东亚地区局势升温中,美国的地区盟友反复挑衅中国,使地区稳定受到很大挑战,美国因此不得不卷入到与中国直接冲突的危险中去。沙特在也门鲁莽的军事行动则直接将美国卷入这场对美国利益无关紧要的冲突中,美国还不得不对沙特提供支持。因此,美国在中东的盟友体系,实际上并不利于地区局势的稳定,因为美国的政策往往是恶化而不是缓解了局势。在美国国力相对下降的今天,如果美国试图维持全球霸权,其对盟友的需要会越来越强,正如美国希望日本加强军备制衡中国。在这种情况下,如果美国执意要维持其军事盟友体系,就更难以真正限制盟国的行为,那么美国被牵连的可能性就将变得更大。

此外,还有一个争议点在于美国能否因其盟友体系能否获得其他方面的好处,比如在经济上能否获得盟国的更多的让步。有看法认为,美国的军事主导地位虽然维持起来成本高昂,但是美国能够在其他方面获得补偿,美国的军事霸主地位值得维持。但在塔夫斯大学教授丹尼尔·德雷兹纳(Daniel Drezner)看来,美国虽然为其盟友提供了军事保护伞,但是其盟友并没有在经济利益上做出更多的让步。这体现在美国的自由贸易协议上,日本迟迟不愿放开其农产品市场来达成协议。在根本的利益问题上,美国的盟国并不会因为与美国军事结盟放弃自己利益。近年的一个例子是,即便在美国强烈反对的情况下,英国及美国的诸多盟友加入了亚洲基础设施银行。美国的盟友并不会因为军事盟约而放弃自己的最大利益,其他所谓军事霸权的好处也经不起理论和现实的严格检验。因此,美国的盟友体系并非提供世界和平与秩序的基础,也无助于美国的根本利益。

2. 盟友与海外驻军并不能增加核安全。

核不扩散一直都是冷战后美国的主要战略目标之一。从理论上讲,核武国家的增加会增加核战争的可能性,更令美国忧虑的是核武器落入恐怖分子之手,使其有机会进行核讹诈甚至进行核恐怖袭击。相对而言,核武国家之间的核战争并不那么可怕,因为美国强大的战略核力量足以威慑。然而,对恐怖分子而言,传统的核威慑并不适用,所以,核不扩散主要是阻止核恐怖主义。为减少核恐怖主义发生的机会,控制核武国家的数量显得尤为重要。因此,维护国际核不扩散机制一直是美国的核心利益。美国的强大军队和盟友体系被认为在遏制核扩散中起了巨大作用。一方面,美国提供的核保护伞使得他的盟友无需获得核武器,并且美国的盟友之间也不会陷入安全困境而追求核武器;另一方面,美国的盟友体系也使得其更有能力阻止其敌对国家获得核武器,例如伊朗、利比亚等。

“克制战略”的支持者却认为这些传统的看法并不成立。首先,核武国家的增加不一定会增加核战争的可能性,从现实角度考量反而有可能会减少核战争的可能性,毕竟核武器的巨大破坏力,使得拥核国家之间发生战争的可能性要更低。此外,“克制战略”并不完全反对有限的核扩散,例如,像德国这样的发达民主国家获得核武器不但不会增加世界危害,反而有利于地区稳定。

对于美国的盟友体系能否阻止核扩散也是有疑问的。现实例子是以色列、印度、巴基斯坦、朝鲜都得到核武器,而美国并没有能有效阻止。相反,美国及其盟友的遏制及海外干涉,使得受到威胁的国家更坚定地去发展核武器。朝鲜就是其中一个例子,美国在伊拉克和利比亚的军事行动及在日韩的军演,无疑坚定了朝鲜发展核武器的决心。并且,这些认为当前美国的军队和盟友体系可以防止核不扩散的前提是一国获得核武器是为了国家安全,但如果是出于其他原因发展核武器,比如,如果发展核武器为了获得大国地位,那么,基于以遏制和安全保护为基础的美国海外军事部署及其盟友在防止核不扩散中起到的作用就很弱了。

3. 能源安全并不需要盟友与海外军队部署。

保障能源安全特别是石油安全是支持美国保持在全球尤其是在中东军事部署的最重要原因之一,这包括维持石油产能稳定、运输通道畅通等。在经历了1970年代的石油危机后,这种认识更是根深蒂固。

在“克制战略”的支持者看来,这种能源安全的观念是错置的。因为世界能源(石油)市场是一个全球化的市场,有许多不同的生产国,而整个流转运输体系也已经形成网络,任何局部市场的动荡带来的减产都会迅速被其他的产油国增产抵消。美国高兹和达特茅斯学院的普勒斯教授的研究表明,即便是在两伊战争这种两大产油国之间的直接冲突,也没有带来石油市场的长期动荡,两国战争所导致的供应减少迅速被其他产油国增加的产能补充上。同时,各国还普遍建立战略石油储备,完全可以应付短期的外部市场动荡。

另一个支持美国海外部署的论证是,美国的海外驻军保障了对于世界石油安全至关重要的石油运输通道。虽然“克制战略”的支持者也不否认在这方面美国的军事力量起到一定作用,但也认为不需要过度强调。因为石油运输主要依靠海运,而海洋通道非常宽广及油船本身的巨大,都使得任何试图干扰石油运输的尝试难以成功。即便如马六甲海峡这种战略要道也无需过度担心,因为在异常特殊情况下,油船大可绕道,增加的运输和时间成本都可以经过市场的调节在短时间内恢复均衡。

此外,美国在中东的军事部署反而加剧了地区局势的动荡,潜在影响了原油的生产和运输。首先,正如上文所言的,美国的中东盟友会因为美国的军事保护而采取更为激进的政策或行动,而这些都会增加地区局势的不稳定;其次,美国在中东的军事部署催生了很多针对美国的恐怖主义活动,为恐怖组织提供了招募动员的口实,如基地组织是对美国在沙特驻军的直接反应。所有这些局势动荡,恰恰是对能源安全最大的威胁。因此,在能源安全方面,美国的海外军事力量也是不必要的。

4. 海外军事部署对美国的其他战略目的并无助益。

“9·11”事件后,美军的海外行动大多与反恐直接相关。在“克制战略”者看来,恐怖主义虽然危害很大,但对美国而言,并不是一个生死攸关的威胁,因此,美国不应该将主要精力投入反恐。同时,用军事力量反恐也是低效的:一方面恐怖分子散布在人群之中,将其发现和消灭等更多依赖的是情报的力量,而不应该是军事力量;另一方面,利用军事力量反恐也容易导致当地人的反感,从而成为恐怖分子招募/动员支持者的驱动因素。并且,即便只是单纯的海外驻军也可能会激起当地人的反对,例如,美国在沙特的海外驻军是本·拉登成立基地组织进行反美恐怖活动的重要原因。因此,就反恐而言,动用军事力量与海外驻军无疑都不是好的策略。

冷战结束后,美国在军事上享有绝对的优势,这使得无论是自由派还是保守派希望利用这个优势来实现自己的外交战略目的,因此,都更加愿意在国际事务中使用武力,其中一个核心目标是推广美国的“民主”制度。武力推广“民主”最声名狼藉的支持者是新保守主义者,在小布什第一任任期内其影响力达到顶峰。虽然因伊拉克战争的失败有些令他们名誉扫地,新保守主义者依然很大程度上把持着共和党的外交政策。在他们对世界的理解中,美国作为一个不可或缺的国家,应该去塑造世界,推广美式“民主”来实现美国的安全。为此,他们不惜武力和单边主义。但是,社会科学的研究已经表明民主的建立需要各种各样的条件,比如经济条件、政治条件、公民习惯、历史传统等等。武力强加的民主很难落地生根,在占领军撤出以后往往难以维持下去。“克制战略”者大多持有这一观点。

最后,为了维护世界秩序,有一些国际公共产品必须提供。“克制战略”对此并不否认,只是认为美国提供的公共产品应该是严格限制在提供对海上航运的保护。因此,美国只需维持海军用来保护世界主要的航道安全,应该大幅减少陆军和空军。

(二)  美国应减少军事开支,提升国际竞争力

美国的军费常年维持在了一个非常高的水平,但在缺少像苏联这样一个超级大国对手的情况下,这种高军费是无法从理性角度论证的。在“克制战略”者看来,这种高军费的不合理之处首先在于美国拥有极佳的地缘政治环境,有两个大洋保护并且邻国都是军事弱国,美国本土并不面临根本国家安全威胁。有人可能认为,在全球化的时代,技术的进步使空间的意义变小,太平洋也许并不能保证美国的安全。但实际上,现有的技术使空间距离缩小的同时,也在加大战略空间,大量的区域拒入技术的发展和武器的装备,使跨洋军事侵略成本变得更加高昂和更不可能。当然,这种力量同时也应该使得美国更加谨慎地部署海外,对自身军事力量的限度要有更清醒的认识。从国家安全角度来看,美国并不需要维持一只大规模的军队。并且,前部分的论证已经说明,美国也无需部署大量的军队在海外。这两者已经可以充分说明美国并不需要维持目前庞大的军费水平。

另外,美国缩减的军事开支可以促进美国繁荣。大幅减少的军费开支可以缓解美国的债务危机、用于改善美国破败的国内基础设施、改善民生、投资于技术研发等等,这些都将提升美国的国际竞争力,有利于美国的长期经济发展和繁荣。尤其是美国的海外军事开支,它有着巨大的机会成本,本应用于美国人的福利,却被浪费在美国的海外军事活动中。

高军费、大规模的军队及海外行动还有一个隐忧,即强大的军队意味着一个强大的联邦政府,而在美国的政治传统中,大政府本身就被认为是对个人自由的巨大威胁。乔治·华盛顿在离职演说中明确告诫,在任何形式的政府下,庞大的军队是对自由都是不利的。这种担心也是美国的国父们反对卷入欧洲大国权力斗争的一个重要原因。海外扩张必然需要国内建立强大的官僚机构来进行战争准备、军费筹集等,而这些机构一旦建立,将难以废除,并最终成为个人自由的威胁。这种担忧也隐约包含在艾森豪威尔关于“军工复合体”的告诫中。

(三)  “克制战略”的对华政策主张

随着中国在世界舞台上发挥着越来越显著的影响,美国的不同战略思想都不得不面对一个问题,即美国对中国应采取什么战略。从全面对抗到“离岸制衡”,再到“中美共治”,不同的理论逻辑下对中美关系的思考和主张也有不同。在“克制战略”视角下,美国是一群国家中最强大的一个,抛弃了那种认为美国不可或缺或者天赋使命的看法。这种对国家利益的看法,有利于减少中美之间发生冲突的问题领域。因此,“克制战略”比其他的战略更能理解中国的立场和利益。

在政治、经济等事务上,克制战略者主张开放和加强与世界的联系,反对保护主义,因此中美在这方面有许多共同的利益。同时,“克制战略”并不强调推广美国的政治制度和价值,因此,潜在地减少中美之间一个冲突点。

在“克制战略”最为关注的国家安全方面,其对中国的政策主张也较为平和。在“克制战略”者看来,由于美国的地理位置和技术优势,中国不可能威胁到美国本土的安全,美国也很难威胁到中国本土的安全。虽然中国的整体技术水平不如美国,但在区域拒入(anti-access/area denial)技术上的发展,使得中国在本土作战时具有一定的优势。因此,中美两国之间不会直接威胁对方的国土安全,有长期和平的基础。波森认为,美国应该关切中国的担忧,放弃挑衅中国的政策,比如,奥巴马时代的“重返亚太”与特朗普的对华政策。同时,要认识到中国国内面临的巨大挑战,中国崛起也需要面对非常复杂的周边环境以及强大的邻国,美国对中国称霸亚洲的担忧实际并没有太多现实基础。因此,“克制战略”支持者一般对中美之间的竞争及美国的长期优势有比较乐观的看法。当前特朗普政府的对华政策往往为对中国崛起和对美国长久竞争力下滑的焦虑所驱动,“克制战略”所倡导的克制以及自信都更显得更难能可贵。而这也与许多对华冷静思考的美国政界、学界的著名亚洲专家,如傅瑞伟(Charles W. Freeman)、董云裳(Susan Thornton)、史文(Michael Swaine)等人的看法有所类似。在特朗普政府鼓动的反华声浪之中,2019年7月3日,“克制战略”的代表人物与美国政界、学术界的知名国际问题专家一起,签署了发表在《华盛顿邮报》反对特朗普政府的对华围堵战略的百人公开信。

“克制战略”同时认为,中美之间出现军事对抗的危险在于美国在亚洲的军事同盟体系。如前文所述,“克制战略”对军事同盟的“被牵连”问题异常关注。其特别担心因为美国对军事盟国的保护导致这些盟国过度挑衅中国,使美国陷入不必要的危机中。2009年后,东亚的日本、菲律宾等在与中国的领土争端问题上都采取了较为激进的政策,这与奥巴马的“重返亚太”政策不无关系。美国的军事保护承诺使这些国家不用担心自己行为的后果。因此,如果美国放弃其亚洲的盟友体系,注重于提供公共产品将有利于中美的和平。当然,美国在亚洲有长久的利益,美国也不会退出亚洲,所以,最恰当的方式应该是中美互相尊重对方的利益。

综观“克制战略”对中国的看法,它的风险可能在于其战略一旦实施,其过程中不确定性。在从自由霸权战略转向“克制战略”的过程中,如果过渡的方式过于激进,反而会带来地区不稳定因素的上升。而如果美国真的如“克制战略”者所主张的那样重构美国的国家战略,各国的反应以及重新建立起稳定的秩序过程就可能成为地区风险因素释放的过程。而这个过程潜在的巨大风险,在当前的世界事务中已经得到一定的显现。在特朗普上台后,美国从世界事务中猛然抽身的趋势越来越明显,而这成为世界政治经济中一个巨大的风险因素,包括宣布退出《巴黎协定》、破坏多边贸易体制、破坏伊朗核协议等。可以想见,激进的战略转换也会给全球治理和中国利益带来损害。当然,美国减少对世界事务的主导也将给予中国在世界舞台上承担更大角色的机会,但其中风险是中国的国力与承担的世界责任之间的协调。

三、 “克制战略”评析

“克制战略”对国际局势以美国大战略的分析在很大程度上是遵循国际关系理论中的现实主义传统,其分析从工具理性角度去审视美国的国家利益与实现手段。不管是对军事盟友、海外干涉还是对核武器的看法等都与现实主义者的分析颇有类似。因此,许多的现实主义者也是“克制战略”的支持者。

“克制战略”的另一个基础是古典自由主义,它强调小政府、个人自由与个人责任,并对个体有种乐观主义。他们将政府视为压迫的来源,认为政府将妨碍个人自由,因此,政府越大,危害越大。无论是雇员还是预算,美国国防部都是政府最大的部门。因此,如果要建立一个小政府,就必然需要削减其力量。

“克制战略”也反映了自由放任主义对市场的信念,它的支持者相信市场本身的调节能力能保障经济上的全球化不会受到美国军事收缩的影响,比如,高兹对能源安全分析就反映了对市场机制的乐观——即便美国撤出中东,中东发生动荡,国际原油市场的动荡也会很快自行调节稳定。但对于美国主导论者而言,他们信奉的是某种形式的霸权稳定论(hegemony stability theory)。在他们看来,世界市场和经济秩序作为自由国际秩序的一部分正是基于美国对世界的领导权。他们认为美国作为霸权国家存在可以使得其在无政府的国家社会中建立某种秩序,而美国的军事霸权及其军事盟友网络是其世界领导权的基础,在建立和维持自由开放的自由经济秩序上起着基础性的作用。不论是宏观还是微观层面,美国的盟友体系对维持全球市场与全球治理有着根本性作用。因此,美国主导论者认为美国的军事收缩将会冲击经济全球化、全球市场的稳定性,全球秩序会因之回到弱肉强食的丛林世界。第二次世界大战前美国的孤立主义是他们最惯于引用的例子。“克制战略”与美国主导论者在这方面的差别反映的是对自发秩序或自然秩序的不同看法和信心。

“克制战略”对个体的乐观和信心还反映在对核不扩散的态度上,它支持有限的核扩散,尤其是支持富裕的发达国家获得核武器,并相信这会有利于区域的稳定,因为核武器的威慑力具有战略稳定的作用。“克制战略”也对核武器扩散的多米诺假设持怀疑态度。从根本上来说,这是一种信念,因为支持美国主导战略的支持者会认为,核武国家的增加显然会增加核战争的概率及种种不稳定的危险。这在理论层面来谈似乎也是没有错误的,因为核国家的数量越多自然核战争的可能性越大,发生意外的可能越大。这与国家数量越多,发生国家之间冲突的几率越大是同一个逻辑。

在很多问题上,战略选择反映的是哲学和世界观的差异,而不仅仅是理性的判断。即便“克制战略”的批评者也不否认这一点:在他们看来,“克制战略”如果实施,将是一场现代历史上前所未有的地缘政治实验和一场赌博。如果说美国的全球霸权带来的恶是可知的,那“克制战略”带来的是不可知的恶。从这个角度看,“克制战略”有一种内在的乐观主义,不管是对于美国的国家力量还是国际秩序。其实,即便美国真的实施“克制战略”,世界也必然可以重新找到新的平衡点并适应,但是过程的长短和成本则见仁见智。各种战略的支持者都能从历史和现有的理论中找到一些支持。这也将导致“克制战略”的支持和反对者之间的争论长期持续下去。

除了具体的政策主张的论证,“克制战略”对于美国历史传统的梳理也有可商榷之处。“克制战略”者认为,美国建国的头一百多年里推行的是“克制战略”。但在这段时期内,美国从建国初的13个殖民地扩大延伸到太平洋西岸,这很难说不是扩张主义的政策。按历史学家保罗·肯尼迪的说法,美国从一开始就是一个帝国主义、征服者的国家。门罗主义是美国为了保护自己不陷入欧洲的大国争斗的战略克制还是新兴大国抢夺地盘的帝国主义呢?一些新保守主义者正是从这个角度批评“克制战略”,历史学家卡根(Robert Kagan)认为美国一直是国际主义的大国,其自由主义传统一直推动其对外扩张,美国只关注于自己内部事务的时期不过是一个神话。即便被“克制战略”者大为推崇的美国总统亚当斯也并非如他们所想的克制主义者,相反一直是个主张在美洲大陆扩张的坚定的扩张主义者。

此外,由于“克制战略”对于国家安全较为狭窄和传统的定义,它对于新兴领域的国家安全,包括经济安全、网络安全、气候变化、大型传染疾病等很少涉及,并没有提出较为独特或者系统的主张,而这也会影响到它在相关国家战略讨论中的相关度和影响力。

最后,需要说明的是,虽然在诸多的讨论美国大战略的文章中经常将“克制战略”与“美国衰落论”相关联,“克制战略”并不以美国衰落为作为理论前提,“克制战略”并非对“美国衰落”的回应,两者之间没有必然联系。首先,“克制战略”的提出是在1997年,正是冷战后美国单极实力最强大的时候。当时美国面临的问题是面临太多诱惑去使用其占绝对优势的军事力量,而不是应对美国的相对衰落;其次,“克制战略”者认为,在美国建国直到20世纪初的一百多年时间里,美国实施的正是“克制战略”,而这个时间内美国是处于实力相对上升期,因此,“克制战略”与国力无关。从理论上讲,“克制战略”并不需要预设国力的强弱,强大和弱小的国家都可以采用“克制战略”。从现实来看,国力更为强大的德国显然比英法要更为“克制”。因此,战略是一个选择,而不单纯被国力的强弱所决定。当然,在国力相对衰落的时候,“克制战略”会显得更有吸引力和说服力,实施“克制战略”的社会环境也会更为有利,因此有些“克制战略”的支持者也的确从美国相对衰落的角度来论证采用“克制战略”的合理性和必要性。这一点也跟“克制战略”实施的前景密切相关。

四、 “克制战略”的前景

从以上分析可以看出,“克制战略”与华盛顿传统的政策倾向相当不一致,某些方面甚至比特朗普的政策更为极端,比如,他们主张大幅减少军费,但即便特朗普般反传统的政客也没有提及削减任何军费。因此,可以预料“克制战略”会遭到华盛顿建制派精英相当大的反对。但同时,“克制战略”的支持者也有理由为其未来在美国的影响力感到一定程度的乐观。

虽然“克制战略”仍未成为美国外交战略界的主导,但是,美国的战略演变趋势走向要求更为克制,而不是相反。首先,这是国际格局演变的结果。美国的相对实力在下降,2001年美国的国民生产总值(GDP)占全球的31.6%,中国占4%;到2018年,美国占比是23.3%,而中国已经达到16.1%。相比之下,在1945年,即美国建立战后的世界秩序的时候,美国经济占了全球经济的超过一半。所谓的“美国治下的和平”(Pax Americana)所基于的实力格局已经不复存在。这也是为什么近些年来世界秩序出现越来越多的混乱的深层次原因。世界最大的政治咨询公司欧亚集团的总裁、政治学家伊恩·布雷默(Ian Bremmer)在2010年即宣称,这个世界已经进入了“零大国时代”(G-Zero World),即没有大国或大国的集团有能力推动真正的全球议程。2017年,美国外交委员会主席理查德·哈斯(Richard Haass)在其著作《失序的世界》中,也谈到现有秩序已经难以维系。这种大格局的变迁下,某种形式的战略收缩也许是美国霸权之后的唯一现实选择。而如果华盛顿拒绝回应这种结构性变迁的压力,由此带来的结构性冲突会产生越来越多像特朗普这样的民粹领导人,这将加速美国的衰落。在这种情况下,从长期来看,“克制战略”的上升至少是不可避免的。

而在美国精英阶层,也可以明确感知到这种变化。前文已提及在年轻一代的战略家中,“克制战略”已经渐成主流。越来越多的声音在呼吁美国进行战略调整,越来越多的研究挑战目前主流的看法。在华盛顿的政治精英中,主张某种程度“战略克制”的声音也日趋显著。毕竟,从某种程度上讲,从奥巴马到特朗普都是反华盛顿主流外交政策的总统。奥巴马竞选的口号是变革,而从海外战争中退出是其主要的竞选主张和施政要务之一。虽然他没有号召放弃美国盟友,但它对美国盟友体系的弊病,特别对其中东盟友的不满是尽人皆知,他认为美国的中东盟友是借美国之力实现自己狭隘的宗派私利。而在利比亚和伊拉克的失败后,其对在叙利亚使用武力的克制成为其外交政策遗产的决定时刻(the defining moment)。因为在拒绝了以使用化学武器为理由对叙利亚实施打击后,奥巴马明确拒绝了“华盛顿的政策指南”(Washington Playbook),从军事领袖、智库、政客编造的囚笼中解放出来。特朗普对美国盟友体系的公开批评很多时候与“克制战略”支持者类似,而对于美军海外军事行动的强烈反对,也是特朗普的一大标签,甚至也是其赢得支持者的一个重要原因。当然,特朗普政府露骨的民族主义、保护主义倾向为“克制战略”支持者所坚决反对。从奥巴马到特朗普,体现了美国社会对建制派主流政策的不满,而围绕在他们周围的、认同他们观念的很多精英也将是“克制战略”的主张者的潜在盟友。卡托研究所(Cato Institute)、科赫研究所(Charles Koch Institute)、芝加哥大学、麻省理工学院、俄亥俄州立大学、圣母大学、乔治·梅森大学等都活跃着一批主张“克制战略”的研究者,而他们也越来越多地出现在美国大战略的公共辩论当中。而精英圈子的变化最明显地体现在华盛顿最新成立的一个新智库中:索罗斯和科赫两位美国政治两极的民主共和两党的最大金主出人意料地联合出资成立新的智库——昆西研究所(Quincy Institute for Responsible Statecraft),他们致力于推动一个基于外交和克制的全新的美国对外战略。右翼和左翼的政治势力要联合打破冷战后美国的干涉主义、扩张主义战略,推动新的外交战略。

“克制战略”的主张在美国社会中获得较为广泛的支持。民众对海外军事行动的支持率持续走低。当奥巴马将把是否武力干涉叙利亚的决定交给国会时,最直接受民意影响的众议院和普通大众大多都反对动武。当然,对海外军事行动的反对与对美国的盟友体系的支持并不一样,北约在美国国内的支持率还是相当高,在2019年盖洛普的一次民调中,有77%的受访者支持延续北约。同时,虽然远没有到“克制战略”的主张者所希望达到的程度,大部分民众还是支持对军费进行适量削减。美国社会对国家战略的支持呈现明显的代际不同,越年轻的一代越支持“克制战略”,随着第二次世界大战后“婴儿潮”一代(baby boomer)逐渐退出历史舞台,“克制战略”在大众的支持率也将会进一步上升。

当然,克制战略也必然面对建制派的抵抗。美国的海外军事部署与军事同盟体系及庞大的军费开支,都与美国的“军事工业—军队—国会”三者组成的利益集团的强力推动有关。在奥巴马和特朗普时代,包括政客、智库、游说集团和媒体等华盛顿精英阶层维护既有战略的力量都非常明显。奥巴马直到第二任任期时才感觉自己获得一些外交政策上的自由,而特朗普任内的政策斗争更是充斥媒体,他不得不一次又一次地放弃其设想的政策。例如,特朗普想从阿富汗撤军,但最后却被军队的将军们说服进行了增兵;他对军事同盟的种种抱怨并没有带来太多政策上的变化;而打着反战立场上台的他后来又不得不依赖蓬皮奥、博尔顿这些华盛顿最声名狼藉的“战争贩子”。波森也失望地批评他只是抛弃了自由霸权中的“自由”,将美国变成了一个非自由主义的霸权(illiberal hegemony),他的战略远非克制。

作者：池志培，中央财经大学国防经济与管理研究院助理研究员;侯娜，中央财经大学国防经济与管理研究院副教授

来源时间：2020/7/12   发布时间：2020/7/12

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