美国背叛美国？——党派政治与美国行政权的整合

作者：张佳俊  来源：复旦大学中国研究院

　　美国背叛美国，大概是个奇怪而又有些费解的题目。但参照历史和现实，这可能是形容当代美国路径翻转最为贴切的评语。正如许多美国学人所反思的，今天的美国与最初的美国，现实中的美国和理想中的美国，早已发生并且仍在走向无法弥合的背离。
　　在美国人的宪法记忆深处，合众国建立在国父们精心设计的分权宪制之上，立法、行政、司法三足鼎立，以野心对抗野心，以权力制约权力。受禁止授权原则和法院中心主义的钳制，政府规模及行政干预被控制在必要且最低限度之内，出现专制集权的可能性微乎其微。与政府作为一种“弱国家”的存在形成鲜明对比的，是自由放任式的社会理想。在书写的传奇史诗之中，美国人天性不羁爱自由，他们努力斗争，追求政治自由、个性解放和私人权利，以产权、契约以及言论、出版和结社自由等独有的文化质料，形塑着自由市场、公民社会和民主政体的宪法基石，并且引以为自由民族的骄傲。
　　然而，这种幻想早在19世纪末就被艾伯特•沙瓦（Albert Shawa）一语刺破：
　　“普通美国人在津津乐道其虚妄的法律构想时，是大有能耐的。然而他其实同处于理论和实践的两个世界中……美国人民一刻都没放弃他们的理论（自由放任主义），但又不遗余力地奉行和捍卫着一种与该理论完全相悖的现实政策，且对二者之间的鸿沟浑然不觉。”
　　事实确乎如此。近百年来，“弱国家”的美国神话不断被打破，而打破神话的，正是美国人自己。从进步时代到新政时期，从兴起“权利革命”到发展“福利国家”，从构建区域霸权到执掌全球霸权，美国在国家治理和全球治理上的需求都出现了井喷式的增长。
　　虽然美国人内心犹疑、敌视行政官僚集团坐大，反对或要求取消政府干预的呼声不绝于耳，但在实践中他们却又诚实、积极地创设形形色色的行政管制名目，将行政之手伸向社会经济各领域，最终塑造出一个以大规模的行政机构和垄断性的行政管制权为特色的“行政国家”（Administrative State）：它既是一群以立法的宽泛授权为倚仗，可以根据管制需要而建章立制的准立法性国家机器；也是一个以总统权的民主代表性为后盾，手握充分自由裁量权的官僚科层系统；还是一套高度复杂化和专业化，以至于负有司法监督之责的联邦法院都常常对其尊重三分的行政专家体系。
　　在行政国家的顶端，则是日益成型的总统“一元化行政”（Unitary Executive）体制：总统自主实施宪法和法律，往往不受国会和联邦最高法院解释的限制；总统对行政事务负总责，负责领导和监督行政系统；总统拥有基于公共利益目的而行事的固有行政权，不仅独揽外交和军事领域的先手权，也尊享紧急状态下违反法律的特权。
　　尽管这些“出格”之举都备受合法性争议，但在“反对管制—扩大管制—去管制化—再管制化”的百年历史循环中，美国行政系统终究获得了螺旋上升式的显著成长，整个政府的规模变得越来越大。不仅如此，在立法授权和司法尊让的双重加持下，行政国家竟成为集立法、执行、司法等多种权能于一身的“第四权力部门”，以至于引发了麦迪逊式的虐政之忧。
　　一心追求自由的偶像，却一手造出专制化的行政机器，这种始料未及的断裂，在劳森（Gary Lawson）、汉堡（Philip Hamburger）、爱泼斯坦（Richard A. Epstein）、海沃德（Steven F. Hayward）等一众保守主义学者的指责中，无疑是对美国宪制原旨和严格法治教义的赤裸裸背叛。
　　然而，今天的美国人似乎离回忆太近，离理想中的"自由"渐远，有时候念念不忘那些浪漫的历史叙事，不过是撩动了回忆，实际上已无法回头。当他们纷纷指责小布什任性开战、奥巴马沦为华尔街的工具以及特朗普冒天下之大不韪，屡屡亵渎曾被奉若神明的美国宪制时，他们并没有意识到——或许也是有意回避——同样不能逃避责任的，还包括他们自己。
　　▍二
　　在一些理论观察家看来，如果要给当代美国政治贴上一个最吸引眼球的标签，非“党派极化”（Partisan Polarization）（也称“政治极化”）莫属。福山在反思美国政治体制变化时就不无忧心地指出：
　　“19世纪末以来，美国两党在意识形态上从未如此两极分化过……然而政治极化还不是故事的全部……当政治极化碰上麦迪逊式的制衡体制，后果便是灾难性的。”
　　福山所谓的灾难性后果，就是极化政治与分权体制相互扭结而生的“否决政治”（vetocracy），其直接导致党争阻断决策、压倒治理，最终使得“解决问题的政治”衰落了。
　　党派政治的极化可谓有目共睹，但接着福山的论述说开，因由意识形态而来的极化确非故事的全部。
　　如果仅从表面来看政治极化，或者说仅仅看到否决政治的一面，就无法解释百年来美式治理何以获得长足发展，并且还成功地伸出长臂、笼罩全球。
　　换句话说，人们对各种热点政治议题中的党派恶斗现象司空见惯——这自然是美国政治游戏的一条明线，但对于由此掩盖的各党派默契而为、共享的另一条暗线却鲜有察觉。
　　在戴斯蒙•金（Desmond King）、尼古拉斯•雅各布斯（Nicholas F. Jacobs）、西德尼•米尔基斯（Sidney M. Milkis）等学者看来，有别于遥远的过往，美国党派关系的博弈固然还有意识形态上的拉拉扯扯，但早已不再纠缠于国家体量或政府规模之类的无谓之争，也不再简单地把国家权力视如洪水猛兽。
　　以往在公众的印象中，鼓吹国家行政权力的大多是美国的自由派，他们秉持进步主义理念，强调政府干预的必要性，积极推动国家建构和行政扩张；而美国的保守派则是“弱国家”“小政府”的忠实拥趸，正是他们对政府体制的猛烈抨击，为其博得了反国家主义斗士的盛名。然而，从20世纪开始，特别是1960年代后期以来，保守派虽然口头上依然呼吁恪守“有限政府”原则，实践中却也像自由主义者一样热切地追求国家行政权力。
　　也就是说，在管理主义的大行其道和行政国家的既成事实面前，两派心照不宣地背弃了传统宪制信条，都将政争核心转移到控制和重新配置行政权力上来，试图利用“国家”巨手实现自己的既定目标，只不过二者的路数和侧重点不同罢了。
　　这一边，自由派的政策关切在于，通过巩固和扩大行政力量，加强对经济运行、社会秩序、环境保护、民权保障等方面的全方位监管，抵御自由放任市场的潜在风险，设计并推行广泛的社会福利政策。罗斯福新政之后，这种政策偏好的典型代表要数约翰逊时代的“伟大社会”（Great Society）建设。彼时平权运动风起云涌，美国政府以1964年《民权法》（Civil Rights Act）的颁布为起点，在环境污染防治、城乡规划建设、减贫脱困、平等就业、社会保险和救济、住房公平、产品安全、枪支管控、交通安全、信息自由、野生生物保护、残疾儿童支持、职业教育发展等各方面都加强了政策干预，行政国家的发展由此更进一步。
　　而后，罗斯福和约翰逊的政治遗产经由克林顿的延续性扩展，至奥巴马达时期达到了一个高峰。面对百年罕见的金融危机及其引发的社会经济动荡，奥巴马团队强力推动政府直接干预，在其执政前期推动制定和实施数以千计的法律法规并建立相应的行政管制机构，涉及从严监管金融行业、限制网络运营竞争、减排温室气体、防治大气污染与水污染、禁采煤炭油气资源、加强枪支管控、保障劳工权益、力促全民医保以及推动种族、婚姻、同性平权等方方面面，可以说将自由派的政治理念发挥到了淋漓尽致的程度；在其后期则直接绕过国会，倚仗行政国家实施社会经济治理，最终使得行政国家空前扩张。
　　另一边，对于自由派行政的狂飙突进，保守主义者恨不得将其批判得体无完肤；可落到具体的行动上，其政策回应无非是重新调整行政权的发力点和作用方式。他们一手紧抓国家安全，有针对性地增强国土安全、边境保护、地方警务等方面的行政力量，另一手则模糊化公私界限，在国防、教育、医疗、能源开发、气候变化、社会保障、政府服务等方面推行以市场为导向的行政改革，由此遂行其保守政策目标。
　　随着1970年代末新公共管理思潮的兴起，如尼斯坎南（William A. Niskanen）、萨瓦斯（E. S. Savas）等学者研究指出，从里根“革命”开始，保守派政府引入“市场化”这一伪装机制——主要是公共政策私有化（privatization of public policy）和业务外包（outsourcing）——来改造行政国家，塑造出了一个“依靠代理商的联邦官僚体系”（federal bureaucracy by proxy）和“授权型的福利国家”（Delegated Welfare State）。例如在社会保障领域，保守派也注重构建福利社会,但却反对搞自由派那样的全民医保，主张将医疗保险私有化，把政府责任转移、分散到私营保险市场中；又如在国家安全领域，约翰•迪路里奥（John Dilulio）研究发现，仅国防承包商费用一项，就和整个联邦政府文职人员的花费一样多；到了小布什时期，接连对外征战使得国防私有化达到顶峰，诸如黑水公司一类的私营军事承包商近乎成为行使国家暴力手段的重要主体。
　　保守主义行政改革的最新例证来自特朗普政府的“解构行政国家”（Deconstruction of the Administrative State）。与前几任共和党总统提出的口号类似，特朗普表面上也信誓旦旦地要拿行政国家开刀。但在施政过程中，特朗普一直把增强总统的政治权威及其对行政的掌控力置于首位，而且比奥巴马还要积极地绕开国会，借助行政命令、依靠行政国家来推动政策实施；在其政策遭遇阻击的情况下，他甚至不惜多次使用宣布国家进入紧急状态的特权，试图强行推动相关议程。
　　从其行政改革路径看，所谓“解构”，并不是彻底摧毁甚或取消行政机构，而仅仅是对行政管制权的运作加以适度限制和重新调整。为此，特朗普政府采取了选择性放权与扩权的双重策略：
　　一方面，针对奥巴马时期过于激进的强干预模式，发起了号称是里根之后数十年来“反对政府监管的最具攻击性的运动”。他们对奥巴马的政治遗产来了一次全面清算，有针对性地推动财税、金融、环保、能源、网络、医保、劳工等重点领域的简政放权，例如实施大规模减税、放松对大银行的监管、悬置奥巴马医改法案等，以此为自由竞争松绑、提振经济活力。
　　另一方面，则以“推行经济民族主义”与“保护国家主权和安全”为名，重新部署行政权的发力点，将政府行动的重心调整到移民与边境管理、基建、国家安全、国际贸易、外商投资、国际合作、通信技术与知识产权、太空开发等领域中去。例如，美国频频推出贸易保护措施，单方面挑起一系列国际贸易争端，试图将原有的全球自由贸易体系推倒重来；作为策应，美国政府对外商投资的区别管控和对境外企业的“长臂管辖”也愈演愈烈，甚至还出台了“封杀”中兴、华为等中国企业的专项管制政策。
　　这种对于行政权力一边收缩一边扩张、一边松绑一边强化的技术性调整，非常形象地反映出保守主义与自由主义的政见差异，二者的政策重心似乎分立两极，而实际上又颇有互补性，但总体上都处于行政治国的政治框架内，并且从不同角度巩固了这一框架。
　　此外，在行政系统改革上，特朗普政府也延续了前辈的做法，以重组政府职能和裁撤冗余行政为目标，提出了具有浓厚“新公共管理”色彩的《提供21世纪的政府解决方案——改革计划与重组建议》，依然寄希望于用企业化的方式来改造行政系统、提升行政效能。
　　总的来看，在美国内部政治分化加剧的形势下，特朗普政府试图“驯服”民主党主政时代过度膨胀起来的强势行政，重塑契合共和党政治目标的行政系统，使之成为忠实执行本党派政治意志的机器。因此，行政国家表面上被“解构”，实际上却是以行政权内部调整的方式来强化总统“一元化行政”及其施政偏好，进一步优化作为既成事实的行政主导型宪制格局。
　　三
　　美国政治实践之国家主义的持续性转向，特别是以行政权为中心的党派关系结构（Executive-Centered Partisanship）的形成，在改写美国传统法治原则的同时，也为其当代政治发展注入了新的活力。自20世纪开始，美国实际上已从邦州合众之国，逐步扩张为一个全球性的帝国式政治体。从这一视角出发，我们可以从美国的宪制困境及其突围中发现一个更重要的现实命题，即一个超大型国家如何整合和治理的问题，就此而言，美国国内分化政治的再整合与美国主导国际秩序的重组紧密联系到了一起。
　　反映到具体的诉求上，民意普遍希望政府有能力就政治、经济、社会以及对外关系等方面作出有效调整，以应对全球化对美国产生的新挑战，平复其错综复杂的国内矛盾。由此可以理解，美国国家主义步步升级，不仅契合于应对一系列内外危机与斗争的现实需要，在根本意义上，则指向美国如何突破原有民族国家范式之限，重新实现大空间时代由内而外、合众为一的帝国式抱负。
　　在此情势下，如戴斯蒙•金等学者所言，无论是大萧条、二战还是冷战，都促使现代美国公共哲学从传统私域性质的言论自由和信仰自由，进一步扩展为新的公域性质的两大自由——免于匮乏的自由（Freedom from Want）和免于恐惧的自由（Freedom from Fear），它们都需要国家的有力保障。这种日益流行的公共哲学，成为不同党派共享的思想资源，并发展出不同的国家主义取向。
　　自由派的国家主义发于前者，而衍生出以政府在场为基础的福利国家、肯定性政治、参与式民主等核心主张；保守派的国家主义则出自后者，即在与全球共产主义角力的过程中，将保卫国家安全和国内秩序，与行政集权乃至“耸人听闻”的“宪法专政”（constitutional dictatorship）结合起来，进而守护私有产权、自由市场和家庭价值观。尽管面向有所不同，但二者在国家主义上是殊途同归的，即对内寄希望于通过最有执行力的行政权来整合复杂、多元、分化的国内利益格局，对外则依靠超级大国实力完成后冷战时代的全球秩序重构。
　　而进入21世纪以后，“9•11”事件和金融危机接续爆发，新兴国家日益群起为一股挑战性的力量，这一切都加深了美国在构建和维系全球帝国过程中的挫败感和危机感。随之而来的各种矛盾不断交叠、深化并反复向国内政治场域回荡，以至于党派在对待行政权时，界限进一步模糊，分岔进一步合流。例如，那场突如其来的恐怖主义袭击在客观上起到了凝聚党派共识的重要作用。面对这场重大危机，“国土安全”在两党政策议程中都被提高至空前地位。小布什领导的共和党政府将保守的行政国家扩大到针对“邪恶轴心”的反恐战争，而奥巴马领导的民主党政府则步其后尘，将矛头对准“激进的伊斯兰恐怖主义”（Radical Islamic Terrorism）并加强外科手术式打击策略，他们的姿态和方式或有分殊，在具体政策设置上也不乏争吵，但结果并无二致。
　　这意味着，在极化政治的表皮下，各家虽然动辄借助分权体制进行相争互搏，但其真正看重的并不是传统宪章内的分权法治，而是谁掌握行政权力、怎样运用行政权力，亦即建设什么样的美国“国家”、谁来主导建设美国“国家”。
　　一言以蔽之，国家主义取向与有限政府理想之间你死我活的斗争差不多已烟消云散，或者说成了某种“障眼法”，而抓住机遇重新调整部署国家权力、“让美国再次伟大”才是美国精英眼中顺应“昭昭天命”的美国政治“王道”。
　　如此便可理解，为什么美国党派上演的否决政治越是白热化、代议制政治决策越是难产，行政权反而越是受到重视，以至于众人拾柴火焰高，托举出了一个庞然傲视、高度整合的超级行政权。而所谓的“美国背叛美国”一说，也就不足为奇了。
　　▍四
　　当然，如果对这百年翻转抱以“同情”的理解，美国何尝不是以“背叛”来践履“忠诚”，以妥协应变来修正传统原则。
　　如哈贝马斯（Jürgen Habermas）所言，过去两百年间，原本被视为唯一合理的统一法律秩序及社会系统组织模式的西方形式法治，经历了一场无可逆转的、实质化的社会转型，一种新的、与福利国家的正义观相联系的工具主义法律观覆盖了、排挤了,并最终消解了自由主义的法律模式；随着国家干预主义的普遍发展，越来越多的法律领域被实质化，权力分立的古典格局也越来越难以维持了。
　　在此法范式转型的历史潮流中，美国人虽然不情不愿地背叛了“祖宗之法”——国父们精心设计的分权宪制以及被世代传颂的法治主义乌托邦，却实心实意地忠诚于国家和民族的切身利益，忠诚于作为盎格鲁–撒克逊人后裔的民族精神——功利主义基因、现实主义眼光和实用主义哲学，并将其发扬光大到了极致；他们虽然在原则和变革之间做出了妥协，逐步修正甚至脱缰于传统形式法治和古典政治理念，却实实在在地推动了国家建构乃至帝国式的成长。
　　对美国人而言，尽管哈耶克之“通往奴役之路”的训诫言犹在耳，但他们的背叛却好比冲破条框束缚之后的新自由，更可以说是在诸神之争难解难分之际、历史逻辑并未终结之时的一种行动自觉。从某种意义上说，倒是这种面向实用主义的将错就错，促成了美国的古今之变，造化了今天的美国。
　　更何况，在“找回国家”（Bring the State Back In）的道路上，美国的行程并非孤例，也毫不意外。随着风险时代的降临和“国家构建”主题的全球性回归，以规模庞大的行政机构、细密复杂的行政规则、纷繁多样的公共政策以及无处不在的自由裁量为特征的公共行政之治，逐渐在人类社会治理中占据了主要位置。环顾西东，继立法主导、司法主导之后，经由理性化孕育的、超越政制及意识形态之分的行政主导型治理，已经稳稳地成为并且还将继续作为人类社会治理模式重构的核心变量，形塑着现代人的生活方式；不仅如此，在利益多元和价值分化的背景下，各国无不需要也将不可避免地借助强力而有效的行政治理，推动国家整合与社会治理。
　　就此现代治理文明的根本转型而言，以例外主义自居的美国不仅不是超然的例外，它的自我反叛，恰恰是普遍治理变革的一个魔幻缩影，恰恰折射出国家建构之于现代政治发展的切要意义。如亨廷顿（Samuel P. Huntington）所言：
　　“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”
　　而如何建立有效能的政府，进而推动国家整合和秩序重建，无疑是当今时代的核心命题。曾几何时，因随冷战而来的制度及意识形态之争似乎遮蔽了这一命题，但人类历史并未就此“终结”，反而在国家建构的复兴轨道上，驶向了新的开端。甚至是曾以“历史终结论”而声名大噪的福山（Francis Fukuyama），也在其学术生涯的下半程里，将目光从民主制度研究转向政治秩序中的国家构建问题，重新认识到“国家构建是国际社会最重要的问题之一”，“强大的行政能力与经济增长呈正相关关系”。
　　如其所言，国家建构特别是国家治理效能的竞争，已经在相当程度上形塑了20世纪的政治历史，而且也进一步延伸到了21世纪。时至今日，尽管意识形态的幽灵仍在云端飘荡，制度优劣的论争依然浮游世间，但在真真切切、你追我赶的国家建构之争面前，这些反倒显得黯然失色了。特别是对那些面临大规模的、复杂的内部治理问题，又需要参与解决全球问题的超大型政治体来说，随着政治制度和意识形态的逐渐定型，它们无不需要一个政治控制适度、权能整合适度、依法高效运行的强大行政体系，作为其维持高效的国家治理能力和对外辐射能力的基础。此情此景，让人感慨“环球同此凉热”之余，也引人深思：
　　在这百年政治的分化、整合、再分化、再整合之中，人类社会似乎回到了几千年历史的起点，古典时代有关政治共同体筑造的东方圣人之言或西方贤哲之问，重新浮现在了我们面前。这一次，历史又将造化出什么？

　　本文原发表于《东方学刊》2020年第1期，原题为《美国背叛美国？——党派政治与美国行政权的整合》。篇幅所限，内容有所编删，注释请参见原刊。

来源时间：2020/4/19   发布时间：2020/4/19

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