美国公共安全与应急管理制度

作者：  来源：昆明南亚东南亚国际物流研究院

　　2020年3月13日，美国总统特朗普宣布进入“国家紧急状态”（National Emergency），这意味着世界将看到美国模式的防控疫情版本。公共安全管理体系的建立和发展，是各国人民遭受了无数次灾难、付出重大代价的结果。
　　美国因地域广大、各种灾难频发，为美国公共安全管理提供了充足的实验机会和场所，从法律制度、财政实力到发达的科技、丰富的研究和人力资源，塑造了应对各种灾难的能力基础。
　　1978年6月19日，美国总统卡特向国会递交组建联邦紧急事态管理局（Federal Emergency Management Agency, FEMA）方案。美国国会批准该方案后，1979年3月31日，美国总统卡特签署12127号行政命令，组建联邦紧急事态管理局（FEMA），局长直接对总统负责，标志着美国的公共安全管理机制正式建立。2002年6月，布什总统向国会提出建立国土安全部，国会通过《国土安全法》，2003年3月1日依法成立美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS），FEMA成为DHS的组成部分。
　　公共安全应急管理在美国称呼为“紧急事态管理”（Emergency Management Institute），其目标是拯救生命；防止伤亡；保护财产和环境。
　　本质原则：
　　一、综合紧急事态管理系统(Integrated Emergency Management System)
　　国家进入集权管理模式后，《国家紧急状态法(the Stafford Act)》赋予总统拥有了至少136项紧急权力，联邦政府可以统一调配全国人、财、物力。IEMS是使地方、州、和联邦政府以及私人部门、民间组织和公民，在EMI的每个阶段分担有效使用资源的责任，每个团体、单位和个人都有自己的作用和职责，最终的责任由所有参与者分担。
　　二、实施全危险方法(ALL-Hazards Approach)
　　利用同一套公共安全管理安排、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防(Civil Defense)需求。3月13日，美国进入紧急事态后，联邦政府具体工作：
　　调动500亿美元储备资金用于各方紧急情况，如不够可后续追加；
　　1.所有美国居民不管有无医疗保险，在新冠肺炎的检测和治疗上全部免费；
　　2.超市、百货商场、便利店、药店的全部连锁店在一周内全部建立检测站点，对无法自行检测的人提供上门检测；
　　3.建立专门网站供任何人居家上传自己的症状，给予信息反馈；
　　4.动员已经退休医生、护士返岗，取消各个医院非急诊手术，提前安排护理专业学生获得执照加入工作，准许医生护士跨州行医工作；
　　5.在全美18个州建立野战医院，调动3.7万人美国陆军工程兵团建设医院；医疗船参与救治；在4个军事基地建立隔离区；
　　6.免除所有工薪阶层的工资税到年底；
　　7.关闭学校后，公立中小学继续为低收入家庭孩子供应免费餐；
　　8.Comcast网络公司为低收入家庭提供60天免费网络使用；
　　9.无期限停止联邦政府机构持有的所有学生贷款的计息；
　　10.美军动员86万预备役和41万国民警卫队参加救援；
　　11.商讨100项保护经济措施。
　　三、实施紧急事态管理的四个阶段(Four Phases)的全过程管理
　　按照减除（Mitigation）、准备(Preparedness)、应对(Response)、恢复(Recovery)实施全过程管理。其中家庭恢复包括住房、就业、心理。政府对中小企业给予特别关注，提供经济损害灾难贷款和物质损失灾难贷款。联邦政府的援助重点在基础设施、住房和地方经济的长期恢复。就业恢复包括灾难失业援助、清理废墟、恢复受损耕地、修复围栏等援助。
　　四、建立具有恢复能力的社区(Resilient Community)
　　红十字国际委员会(International Committee of the Red Cross)、美国红十字会(The American National Red Cross)、基督教组织救世军(Mission)、全国抗灾志愿者组织(National Volunteer Organization Against Disasters, NVOAD)、国家应急管理协会（National Emergency Management Association, NEMA）参与FEMA会议，在紧急救援和灾后重建提供大众关爱、个人紧急和长期家庭服务、灾害减除服务、卫生和心理健康等后勤服务工作。
　　911事件之后，美国国会通过《国土安全法》和成立国土安全部（DHS），形成一套比较完整的公共安全管理体系，得到广泛认可和采纳。2004年3月1日，美国DHS推出《全国突发事件管理系统》(National Incident Management System, NIMS)为全国突发事件管理部门提供一套应对各种危险的模板，依据NIMS制定了《全国应对预案》(National Response Plan, NRP)。在NIMS中，包括突发事件指挥系统(Incident Command System, ICS)、通讯与情报信息系统(DHS/IAIP/NCS)、资源管理系统(Resource Management System, RMS)、物流管理系统(Logistics Management System,LMS)等9项重要内容。
　　紧急事态的联邦机构分为协调部门(ESF Coordinator)、主要承担部门(Primary Agencies)、支持部门(Support Agencies)。协调部门是国土安全部。
　　美国突发事件的物流系统的管理者和协调者是国土安全部/基金事态准备与应对司/联邦紧急事态管理局(DHS/EPR/FEMA)，合作单位是农业部、商业部、国防部、能源部、卫生与福利部、内政部、交通部、退役军人事务部和全国航空航天管理局。
　　物流来源于第二次世界大战期间，以“驼峰空运”为标志航空后勤补给对盟军的胜利作出杰出贡献。美国物流与供应链安全体系全部是军民深度融合发展，政府合同承担的私人企业占据主要份额。根据美国国家综合机场系统（NPIAS）数据，截止2018年5月，美国有机场19627个，其中公用机场5099个，私人机场14528个，这些机场在紧急事态下为应急物流提供物资保障。截止2018年底，美国最大的联邦快递有459架全货机，排名第二的UPS也有268架货机，而中国总共只有173架货机，其中顺丰拥有71架货机。
　　在美国《国家应对预案》中，物流系统管理的内容包括材料管理、人员财产管理、设施管理和运输管理。突发事件发生后，国土安全部要求联邦政府各个部门参与提供支持，“交通运输”承担者为交通部，“通讯”承担者为国土安全部，“公用事业与工程”承担者为美国陆军工程兵，“资源支持”承担者为“通用事业管理局”，“公共卫生与医疗服务”承担者为卫生与福利部。其物流行动管理贯穿全部应急管理过程，受国家应对突发事件动员中心指挥，资源实现周期按照相关规定包括确认所需救援资源、政府订购、发去、运输、发放、调动等基本程序。美国应急管理的法律责任更多地施加于组织和政府，不是个人，从这个意义上讲，如果特朗普政府不能及时有效地解决新型冠状病毒问题，他将面临下台问责；政府承担没有成功应对应急计划的灾害产生的损害。1991年海湾战争之后，美国实现物流系统的全球管理。911恐怖袭击事件之后，2005年，美国物流管理协会（CLA）更名为美国供应链管理专业协会（CSCMP）；为应对突发事件，《ISO2800供应链安全管理体系规范》出台，标志着美国从全球物流进入全球供应链时代。每一次危机之后，都意味着全球物流系统管理进步。
　　应急管理的职业。美国的公共安全管理公务员一般都出自大学专业“科班”，拥有专业学位，还要接受应对各种灾难的协调训练，参加各类演习。美国联邦基金事态管理局拥有紧急事态管理学院开设免费远程教育，颁发资格证书，提高公民的公共安全意识和技能。应急管理者国际协会(International Association of Emergency Managers, IAEM)制定应急管理伦理准则，提供继续教育和认证“注册应急管理师”(Certified Emergency Manager, CEM)职业证书项目，获得CEM证书需要学士学位、至少3年以上应急管理从业经验、在一次灾害的全过程中参与管理、有3封职业推荐信的资格。美国有超过200所院校开设公共安全和应急管理相关专业或成人职业培训资格教育,有超过30所以上院校开设应急管理相关的硕士学位项目。美国紧急事件规划师学院(ACCP)、美国职业应急规划师协会(ASPEP)提供应急管理职业培训和认证。
　　总之，公共安全的应急管理在美国是一种专业技术性行业，通过研究和借鉴美国开展新冠肺炎病毒防控模式，对于提升中国的应急管理水平、国家治理能力具有重要现实意义。对于从事物流研究和政策制定的机构，美国的应急物流管理将展示一个新案例，对补齐中国应急物流保障的短板具有参考价值。当然，中国应该与美国合作，为国际社会共同防控疫情作出大国担当。

来源时间：2020/3/25   发布时间：2020/3/25

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