仇朝兵：特朗普政府的“印太战略”及其影响

作者：仇朝兵  来源：《美国研究》2019年第5期

　　自特朗普入主白宫以来，中美关系经历了深刻变化。特朗普政府在2017年12月发布的《美国国家安全战略》报告明确提出了针对“印太地区”的战略。2018年以来，中美关系消极竞争态势日益加剧，中美贸易冲突愈演愈烈，美国在南海、台湾等问题上的做法，也在不断恶化着中美关系。在这种背景下，特朗普政府积极推进“印太战略”的做法及其对中国地区安全环境的影响值得深入研究。
　　本文认为，中国是特朗普政府印太战略的一个重要关注，或者说处理与中国的关系是其印太战略的重要组成部分。特朗普政府对中国的认知，决定着其基本的对华政策选择，也在很大程度上影响着其印太战略的实施，其印太战略的实施也必然会对中国地区安全环境产生一定影响。
　　一、特朗普政府对华认知及处理中美关系的思路
　　从开始加入2016年美国大选起，特朗普阵营对中国就有不少批评。入主白宫后，特朗普政府也非常重视中美关系，但整体来说，从过去两年的发展来看，中美关系目前正面临着更严重的困难和倒退。特朗普政府对中国及中美两国关系看法都比较负面，更多强调竞争性和矛盾面，给中国贴上了一些负面标签。2017年《美国国家安全战略》报告明确把中国和俄罗斯一起界定为“修正主义国家”和“规则和秩序破坏者”。尽管中国和俄罗斯都被特朗普政府视为美国的主要威胁，但它对中俄两国的看法也有差别。彭佩奥国务卿说，俄罗斯仍维持着庞大核武库，这既威胁美国也威胁整个世界，但其经济体量更小，中国是一种长期和全面的挑战。美国印太司令部司令菲利普•戴维森（PhilDavidson）也认为，中国是对印太地区长期稳定的更大挑战。
　　2017年《美国国家安全战略》报告认为：“中国寻求在印太地区取代美国，扩大其国家驱动经济模式的影响并重组有利于它的地区秩序。”2018年《美国国防战略报告》认为，随着中国在经济和军事上继续取得优势，它将继续实施军事现代化计划，近期内寻求在印太地区的霸权，未来取代美国实现全球霸权。美国还把中国视为“经济侵略者”。白宫贸易与制造业政策办公室2018年6月发布报告指责说，中国的“增长很大部分是通过全球规范和规则之外的侵略性的行为、政策和实践实现的”，“由于其经济规模及其市场扭曲政策的程度，中国的经济侵略不仅威胁着美国经济，也威胁着整个世界经济”。
　　特朗普政府的对华政策选择是以其对中国的这些基本认知为基础的。尽管这些认知比较负面，中美关系的竞争性也表现得越来越突出，但其处理中美关系的思路依然深受美国整体国家战略和传统战略思想之影响。理解特朗普政府印太战略对中国地区安全环境的影响，尤其需要注意全面把握特朗普政府处理中美关系的思路。
　　从美国政要言论及特朗普政府相关报告中，可以大致看出特朗普政府处理中美关系的大致思路：
　　（1）既强调中美之间注定会发生竞争，又认为冲突并非不可避免。2017年《美国国家安全战略》报告明确指出，“竞争并不总是意味着敌对，也不意味着它会不可避免地导致冲突”。马蒂斯任国防部长时曾表示，尽管美国和中国这两大经济体之间注定会发生竞争，但冲突并非不可避免。两国能够、也确实为互利互惠而进行了合作。美国寻求与中国发展建设性的、结果导向的关系。2018年11月，参谋长联席会议主席邓福德说，俄罗斯和中国是美国势均力敌的竞争对手，其崛起代表着大国竞争的回归，但竞争并不必然是冲突，这并不意味着俄罗斯和中国是美国的敌人。美国外交官需要继续与这些国家接触。
　　（2）把外交作为实现对外政策目标的首要工具，寻求在军事和安全领域与中国进行有意义的对话。2018年5月，彭佩奥国务卿说，特朗普总统致力于把外交作为实现美国对外政策目标的首要工具。美国压倒性倾向是用外交来解决全球挑战。在军事和安全领域，特朗普政府声称寻求与中国进行坦率交流，开展有意义的对话，减少误解，建立透明的军事关系。2018年《美国国防战略报告》指出，美国国防战略的影响最深远的目标是在中美之间建立一种走向透明和不侵略的军事关系。
　　（3）基于前述对华认知，特朗普政府强调以“全政府”方式处理对华关系，不断强化对华极限施压。2018年《美国国防战略》报告和2019年美国《国防授权法》都强调应对中国对美国构成的长期战略性挑战需要整合国家力量的多种要素——外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事等。
　　（4）通过加强盟国和伙伴的关系，塑造所谓基于规则的自由和开放的印太地区，平衡中国。参谋长联席会议主席邓福德认为，美国应采取一种集体的多边行动，形成志同道合的国家集团，集体对违反国际法行为做出一致的反应，以此来成功塑造自由和开放的印太地区，让中国遵守既有国际法和国际标准，或以合法方式改变它们。
　　全面、准确和平衡地把握特朗普政府的对华认知及其处理中美关系的思路，有助于理性和平衡地认识特朗普政府的印太战略及其对中国地区安全环境的影响。
　　二、如何认识特朗普政府印太战略及其中国地区安全环境的影响
　　以上讨论了特朗普政府对华认知及其处理中美关系的思路，那么，如何认识特朗普政府印太战略的实施会对中国的地区安全环境产生的影响呢？分析特朗普政府印太战略对中国地区安全环境的影响，除考察特朗普政府印太战略本身之实施外，至少还需要综合考虑美国对外战略的历史、中国对外部威胁的判断和对自身能力的认知、中国自身政策选择及其与美国的互动以及中国与区域内其他国家在众多议题领域的互动等更多因素。
　　第一，历史地、平衡地认识特朗普政府的印太战略，特别是平衡地认识其意图、能力及战略实施之效果之间的关系。
　　特朗普政府提出“印太战略”，意在塑造所谓“自由和开放的印太地区”。理解特朗普政府的印太战略，首先需要把它放在美国整体的对外战略中进行考察。美国利益和关注都是全球性的。特朗普政府整体国家战略的主要目标包括保护美国人民、国土和美国的生活方式、促进美国的繁荣、以实力谋和平以及扩展美国的影响力等。特朗普政府的印太战略只是其整体国家战略的组成部分，其目标同样也是维护有利于美国的地区稳定、繁荣和安全，这也是服务于其整体战略的。虽然特朗普总统一再宣称“美国优先”，但从本质上说，2017年《美国国家安全战略》报告仍然体现着美国“领导”世界的意图。把特朗普政府的印太战略放在其整体国家战略中进行考察，才能更恰当地认识其可能的效果。
　　理解特朗普政府的印太战略，还需要把它放在美国对外战略的历史中进行考察。冷战后美国历届政府的对外战略目标都是一贯的，包括维护美国在世界上的领导地位，维护美国自身及盟国和伙伴的安全，促进美国经济繁荣，扩展美国的价值观和美国在世界的影响等，其差异主要体现为战略提出和实施所面临的国际环境和实现战略目标的手段或做法。从冷战结束以来的历史看，美国历届政府对东亚、亚太到现在的印太地区，战略目标都保持着高度的延续性。因此，认识特朗普政府的印太战略，特别是分析其实施的影响或效果，要更多看到美国对外战略的延续性。看美国对外战略的效果，不能只着眼于眼前，要把它放在较长的历史中进行考察。要用历史和发展的眼光看，这样才不致低估其影响。
　　理解特朗普政府的印太战略，还需要把它放在美国国内社会、政治环境中进行考察，分析美国国内各个部门、集团、政党等对这一战略之形成和实施所发挥的影响。在特朗普政府印太战略形成和实施过程中，国会在其中发挥了至关重要的作用。也就是说，特朗普政府的印太战略，就是美国的印太战略，不能低估美国国内在印太战略上的共识。
　　认识特朗普政府的印太战略，还需要对照考虑印太地区各主要行为体的印太战略或印太愿景。日本、澳大利亚、印度和东盟都有自己的印太战略或愿景，这些行为体的印太战略或愿景所包含和强调的内容与特朗普政府的印太战略都略有差异，但在理解和评判特朗普政府的印太战略时，需要充分考虑印太区域内这些行为体在战略上的连结和互动以及这种互动的未来走势。
　　认识特朗普政府的印太战略，更重要的是还需要平衡地认识其意图、能力及战略实施之效果之间的关系。美国“领导”世界的意愿是最强烈的，塑造国际和地区秩序的能力也是强大的，但这并不意味着它一定能够实现目标，其实施效果是由包括美国在内的各种力量相互作用的合力决定的。因此，要客观审视他国的政策目标或战略意图与能力及政策或战略实施效果之间的差距，区分意图和能力，切不可把他国的战略意图混同为能力或政策效果，因而扭曲了对自身地区安全环境的判断。只有充分考虑了各种可能会影响或制约特朗普政府印太战略之实施的因素，才不至于高估其对中国地区安全环境的影响。
　　第二，需要恰当地理解中国对外部威胁的判断及对自身能力的认知。
　　美国在印太地区的存在是强大的，它能够影响中国的安全环境，但只是众多因素中的一个。在审视自身的安全环境及美国对中国地区安全环境的影响时，中国需要超越美国看美国，分清楚哪些是美国直接造成的威胁，哪些是其他因素导致而为美国利用所以加剧的威胁。
　　一个国家的安全环境到底如何，可以从两个层次上去理解：一种是作为客观存在的安全环境；另一种是作为主观感受的安全环境。这两种状态在实践中是难以截然分开的，但在思考国家的安全环境时，要区分区分客观现实和主观认知，区分现实的安全环境和对安全环境的主观感受，厘清二者之间的差异，不能把主观感受当成客观现实，更不能以此作为决策的基础。这对于理性认识安全威胁，塑造积极的安全环境是有意义的。对威胁的判断往往是来自对客观实力和主观意图的理解。而这种理解取决于国家间互动的经验和历史。正因为安全环境和威胁在很大程度上都是主观感受或主观认知，认知发生了变化，对安全环境和安全威胁的判断也会发生变化，所以人们有可能通过主观努力去塑造它，也可能通过改变自身的认知而形成对安全环境的不同感知。客观、理性地认识自身面临的安全威胁，妥善处理与区域内其他国家或行为体的关系，对于塑造良好的地区环境至关重要。
　　对于中国这样的大国来说，其外部（地缘政治、地缘经济以及意识形态）威胁的强弱在很大程度上取决于其自身实力的强弱。中国在认识外部威胁，特别是认识美国印太战略的实施对中国所构成的威胁时，需要客观理性地认识自己所处的地区、地区形势和地区秩序，同时也需要客观地认识自己，对自己塑造良好地区安全环境的能力有一种恰当的自信。从实力地位来看，中国目前塑造自身安全环境的能力和可资利用的手段，显然也比以前大大增加了。中国需要用大战略的眼光，历史地、全面地、理性地审视自身所处的地区安全环境。
　　第三，用历史、发展和系统的眼光审视中国与区域内其他国家在各领域的互动。
　　认识特朗普政府的印太战略对中国地区安全环境的影响，还需充分关注地区安全体系内各行为体之间的互动，充分考察中国与区域内其他行为体的互动状态。中国与周边地区及世界是一体的，不是孤立的。中国的地区安全环境是区域内有关行为体之间多方互动形成的，美国只是其中一个因素，中国本身也是影响其自身地区安全环境的一个重要变量。实际上，最终决定中国地区安全环境的是中国与包括美国在内的区域内其他国家或行为体的互动。
　　中国与日本、印度、澳大利亚、东盟等众多行为体之间互动的状态，都会影响美国印太战略的效果，并在很大程度上影响中国的地区安全环境。因此，在分析中国面临的地区安全环境时，既要考虑美国的影响，也要考虑区域内其他国家或行为体的影响；既要考察中美互动的状态，也要考虑中国与其他行为体的互动的状态；既要捍卫自身的国家安全利益，也要尊重他国的安全利益和诉求。
　　就目前中国与印太地区主要国家或行为体的互动或相互认知的情况来看，虽然中国与这些国家在许多问题上都存在分歧和矛盾，有些国家对中国的疑虑也有上升，但总体上看它们都很重视发展与中国的关系。这些矛盾和分歧，也大都是可控的、可预测的。这些分歧点和矛盾点，只是在一定程度上对中国构成了潜在的安全威胁。这种潜在的安全威胁在多大程度上会变成真实的威胁，将取决于未来中国与相关国家在众多议题上的互动。
　　中国面临的地区安全环境的状态，在很大程度上取决于它能够给地区和周边国家及人民提供什么，而不仅仅是自身能够得到什么。只要始终秉持“亲、诚、惠、荣”的理念，坚持与周边国家“构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体”的方向，以扎实的行动实践综合安全和合作安全的理念，中国完全可以塑造良好的地区安全环境。
　　

来源时间：2020/3/17   发布时间：2020/3/15

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