美国“重返非洲”的战略意图及影响分析

作者：姚桂梅  来源：《人民论坛》2019年9月下

　　非洲是世界上对“一带一路”倡议认同度最高的地区。但自2018年下半年以来，美国对非频繁出招，不仅出台对非新战略和新倡议，而且配套出台“建造法案”、美国国际开发性金融公司这个新的金融工具加以支撑。美国“重返非洲”很大程度上是着眼于增进其在非洲的国家利益，以此降低美国私营企业投资大型项目的风险；尤其是通过加大对非洲投入，增强投资领域的竞争力，遏制中国影响力的意图十分明显。单边主义和冷战思维视域下的对非政策工具，根本不可能给非洲发展带来真正的繁荣，反而因“对标”中非合作间接延迟非洲发展进程。
　　一、美国“重返非洲”的新举措
　　（一）出台“建造法案”
　　2018年9月，美国参众两院通过《更好利用投资引导发展法案》，10月美国总统特朗普签署生效，这项对非洲地区经贸投资格局产生较大影响的法案正式出台。该法案提出将原来的海外私人投资公司（OPIC）优化、整合和升级成为一个现代化的、全新的开发性金融机构，即美国国际开发性金融公司（IDFC）,该机构将于2019年10月正式成立。此前是OPIC的过渡和转型期。其间，OPIC将新增一部分美国对外援助机构USAID的职能，统筹管理对外投资和对外援助；另外它的境外资产规模上限也被增至600亿美元，同时扩展OPIC职能，以及赋予IDFC以股权投资、基金出资的形式对美国企业的境外项目进行支持。
　　（二）出台对非新战略、启动对非新倡议
　　2018年12月13日，美国总统国家安全顾问博尔顿公布了特朗普政府的非洲战略，重点关注经贸、安全、发展三大领域，并强调美国利益优先，并将中国和俄罗斯列为美国在非洲的主要竞争对手，抗衡中国在非洲日益深远的影响力。
　　2019年6月19日，在莫桑比克首都马普托举行的2019年美国非洲商业峰会上，美国商务部副部长凯伦·凯利宣布启动“繁荣非洲”倡议，旨在激发美非在双边贸易和投资方面的持续合作潜力，提升美国与非洲国家居民的生活及收入水平，改善当地就业、为构建透明高效的全球市场提供增长动力。
　　美国国际开发署署长马克·格林公布了“繁荣非洲”倡议的八项具体措施，包括：创新融资工具，引导私营企业使用政府便利服务，利用当地企业开发深化市场，消除政策监管和物流贸易壁垒，设立多机构平台，以技术手段整合现有市场，在北非建立贸易投资枢纽，充分发挥开发署在促进私营市场方面的作用等。
　　（三）美国与西方联手创立开发性金融机构联盟
　　2019年4月11日，OPIC与加拿大金融发展公司（FinDev）和欧洲发展金融机构（EDFI，英法德等15个欧洲国家的开发性金融机构组成）签署谅解备忘录，并建立“开发性金融机构联盟”（DFI Alliance）。这些金融协议旨在加强美与其他西方发达国家在对外投资、对外援助和发展政策等领域的协调与合作，特别是要“为不可持续的、国家主导的投融资模式提供强有力的替代方案”，抗衡中国“一带一路”倡议下的投融资模式。
　　二、美国“重返非洲”的战略意图
　　（一）挽救美国与非洲的经贸颓势，提升美国经济利益
　　进入21世纪，非洲成为全球经济增长新的一极。然而，由于美国政府在非洲没有重大利益诉求，始终未将非洲放在应有战略位置加以重视，政府及金融机构也没有专门针对非洲贸易投资的配套措施及服务，导致美国企业在非洲市场缺乏竞争力，美国对非投资贸易体量逐年下滑。2018年，美国对非出口总量相比于2014年峰值萎缩了32%；美国对非直接投资存量从2013年的610亿美元下降到2017年底的500亿美元。为此，美国商务部副部长凯利指出，美政府将帮助企业寻找商业机会、降低贸易壁垒、提供融资与指导，扭转美非贸易投资持续下滑的局面。
　　（二）仿效中国对非投融资模式，对冲中国在非洲影响力
　　进入21世纪，中国与非洲的经贸融合愈发紧密，引得世界广泛关注。2019年2月，美国布鲁金斯学会发布《促进贸易和投资：区域与国际参与的新议程》报告指出，“中国对非融资正在发生变化，正从传统的‘资源换基建’模式转向由政府主导的开发性金融来支持更广泛的投资者参与对非股权投资”；建议美国跟上国际对非合作的步伐，加强美非最高层级之间经常性交往，充分释放美非关系的潜能。2019年5月26日，布鲁金斯学会发表的评论文章称，中国之所以连续10年成为非洲大陆最大的贸易伙伴，得益于其向非洲提供高额且多样化的资金渠道，包括优惠贷款、赠款、援助和商业贷款的不同组合。为此，建议美国政府在实践中仿效和抗衡中非合作的投融资模式。
　　美国新近出台的一系列对非新举措均具有遏制中国在非影响力的战略考量。“建造法案”中从新组织架构IDFC的设立，到以股权投资、基金出资支持在非美国企业运营的新融资模式，以及合作理念等，无不折射出仿效和区格中国对非合作的竞争性。尤为重要的是，美国与西方联手建立开发性金融机构联盟，更显示出美国与西方看重对未来发展目标和倡议的长期规划，这实际上是对中国“一带一路”倡议长期化、战略化特色的效仿和学习；同时，该联盟强调私人部门主导对外投资、支持发展类项目，标榜帮助发展中国家逃离“债务陷阱”，均是对中国“一带一路”建设和对外投资的一次“策略围堵”。
　　三、美国“重返非洲”的影响分析
　　（一）以“美国优先”原则制定的对非新战略，结果只能是通过非洲繁荣美国自己，不可能给非洲发展带来真正的繁荣
　　第一，特朗普上台后，延续美国历届政府的“对非洲没有重大利益诉求”外交定位。在与非洲的交往中，特朗普政府坚持“美国优先、经济优先”的原则，不仅上台后削减对非发展援助，而且以“对等原则”重塑美非贸易，还曾污蔑非洲为“粪坑国家”，招致强烈不满。
　　此次美国“重返非洲”并非是从根本上认识到非洲国际地位的上升以及巨大的发展潜能，也没把非洲放在美国对外战略的重心，而是将非洲视为增进美国利益、遏制中国的重要地缘政治工具。这种完全按照“美国优先”的立场利用非洲、塑造非洲的意图低估了非洲人的智慧，必然引起非洲人的警觉；缺乏诚意、没有明确主张、尚未完全系统化的对非举措，注定不会给非洲发展带来好的结果。
　　第二，美国对非合作设置了一系列前提条件，例如，在国际场合投票反对美国或在行动上违背美国利益的国家都“不应获得美国慷慨的援助”，甚至有在非洲国家内部制造分裂之嫌，将影响美方在非洲国家中的信任度和友好度。
　　第三，新战略计划“绕过联合国”，还强调美国更愿与非洲签署双边经贸协议，这势必置非洲国家于不利地位，也不符合非洲一体化和经济融合的趋势，难以获得广大非洲国家的认同。
　　第四，美国“重返非洲”战略的资金难有保障。相比政府提出的削减对非总援助的目标，繁荣非洲倡议提出的5000万美元预算只是九牛一毛，不足以有效地应对美国在经济、安全和在非影响力方面受到的利益威胁。
　　（二）美国出台“对标”中国的排他性、竞争性的对非新举措，或将给中非合作造成一定冲击
　　美国对非新举措剑指中国，大国对抗色彩十分明显。综观美国对非新举措，经贸领域的竞争无疑为重点，但投资领域的竞争尤为激烈，并具有如下新特点。
　　第一，美国政府要提供资金、技术、服务等资源增强美国私营企业的竞争优势。一来可以帮助美国企业更好地与中国企业竞争，二来将为非洲潜在的商业伙伴提供更多的选择，以及与标准更高的美国公司合作的好处。
　　第二，对非投资将成为新的竞争领域。2004—2015年，中国对非直接投资年均增长40%，未来10年中国或将成为对非投资的领导者。美国智库认为，相较基础设施项目和其他贷款而言,中国在非洲的投资对美国在非利益的威胁更大，为此建议美国政府增加对非洲的各类金融支持，增强美国在投资领域的竞争力。而制造业、基础设施、能源、移动支付、医疗化工、金融、通信等行业或将成为美非经贸合作重点领域，与中国在基础设施、能源、金融、通信领域的竞争激烈。
　　第三，美国IDFC的设立以及“开发性金融机构联盟”的成立是为对冲中国政府主导的投融资模式而推出的新举措。美国将利用多样化、成熟、综合的金融工具，与中国“重资本、长周期”类型项目的非洲投资展开竞争，使得中非合作难度加大。预计中美在非洲的金融资源分配和对外投资的矛盾将更趋显性化和尖锐化。
　　总之，美国出台的一系列“重返非洲”的政策工具，由于动机不纯、资金不足，不可能给非洲发展带来真正的繁荣。但是处处针锋相对的美国对非政策可能会给中非合作造成一定冲击，间接拖累非洲发展的进程。对此，中国在与非洲的合作中一定要保持定力、巩固优势、稳中求进地应对竞争；创新投融资模式，落实对非合作承诺；加强三方合作，分化压力，高质有效的推进对非合作。
　　（作者：姚桂梅，中国社会科学院西亚非洲研究所研究员。）

来源时间：2019/11/2   发布时间：

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