吕杰：美国民众对台湾和美对台政策的认识

作者：吕杰  来源：海外看世界

　　吕杰：美利坚大学公共事务学院政府系副教授

　　本文为厦大/中信论坛两会议系列论文第九篇

　　摘要：通过分析2010-2017三波美国全国抽样调查的数据，本文系统探讨了美国民众对台湾政治地位，及美国对台政策的相关态度。民调数据显示，绝大多数的美国人认为台湾是一个独立的国家，而并非中国的一部分，且这一比例从奥巴马政府时期到特朗普政府时期有了一定程度的增长。但与此同时，美国民众并不认为台海问题在美国对外政策中占有明确的优先地位，大多数美国民众并不支持美国继续向台湾出售武器，也不支持使用军事力量来协防台湾。进一步的数据分析表明，美国民众的相关态度与党派政治的关系并不是特别显着。

　　虽然一个国家的对外政策在传统上被视为政治人物和精英的专属领域，但越来越多的研究表明，一般民众在相关问题上的态度和偏好也会对一个国家的对外政策产生影响。而且，一般民众就对外政策的态度和看法，除了受到政治精英主导的媒体信息和政治话语影 响之外，也会受到自身价值观、意识形态、对外部世界的一般性认识，以及他们所处的社交环境和群体特征的影响。因此，想要有效理解一个国家的对外政策以及变迁的内在动力机制和逻辑，除了深入了解这个国家的上层政治生态（关键政治人物和精英们的相关想法 和态度）之外，也需要有效理解一般民众相关态度的生成和演变逻辑。
　　在本论文中，我们将借助2010-2017三波美国全国抽样调查采集的资料，解析一般美国民众对台湾及美对台政策的相关态度和演变路径。2010年的全国调查采集于奥巴马政府第一任后期，2012年的全国调查采集于奥巴马政府第二任初期，2017年的调查采集于特朗普政府第一任初期，我们规划中2019年的全国调查将采集于特朗普政府第一任末期。从2010年的奥巴马政府到2017年的特朗普政府，美国政治经历了从民主党到共和党的轮替，而且特朗普的崛起和出乎意料的胜利也宣告了美国内政中民粹力量的抬头，以及美国对外政策中单边主义的崛起。因此，考察美国民众在不同政治精英主导的话语体系下如何看待台湾以及美对台政策，为我们理解美国相关民意的变迁提供了绝佳的机会。
　　民众态度是否影响对外政策？
　　在民主国家，政治家们为了赢得选举，需要在公共和对外政策中回应选民的相关要求。在非民主国家，政治家们为了提升和巩固民众的支持、维护自己统治的合法性，同样需要在公共和对外政策中一定程度地回应民众的要求。民众会通过不同的渠道和平台（如大众媒体、社交网络等）来表达他们在相关政策上的态度，同时也会利用不一样的政治参与行为（如选举投票、集会游行等）来对政治家和精英们施加压力。因此，民众在对外政策上的态度，尤其是在某些被社会高度关注的政策上的态度，会成为相关政策制定过程中不可忽视的关键参数，值得深入和系统研究。
　　虽然现有的研究肯定了一般民众的态度在对外政策上的影响，但这些研究也明确指出了民意在对外政策上发挥独立影响的客观条件。首先，民众在相关政策议题上需要有相对明确的认识。如果民众对相关议题没有了解，或者在相关议题上的偏好和态度存在非常明显的分歧，那他们在对外政策上的影响力就很有局限。一般而言，民众对国内政治和公共政策的兴趣和了解要远多于他们对国际事务和对外政策的兴趣和了解，这也是为什么对外政策在传统上被视为政治人物和精英们专属领域的原因。其次，为了确保他们的相关态度和偏好在对外政策中得到明确的反应，民众需要通过有效的渠道和平台来积极表达他们的态度和偏好，并让政治人物和精英们了解他们对相关政策的关切和重视。换句话说，民众必须在他们的政治考量和政治参与过程中很明确地重视相关的议题和政策。
　　我们在随后考察美国民众对台湾及美对台政策的态度时，也着重考察（1）他们在相关议题或政策上是否存在相对明确的认识，以及（2）他们对相关的议题或政策的重视程度。具体而言，我们会着重考察美国民众对台湾政治地位的认识，对美国向台湾出售军事装备的态度，对美国使用军事力量协防台湾的态度，以及他们对台海问题在美国对外政策中地位和重要性的认识。
　　美国民众对台湾问题和美国对台政策态度的总体特征
　　“一个中国的原则”是中美关系中涉及到台湾事务的核心议题，虽然美国在历次联合公报中反复确认了“一个中国的原则”，美对台政策中仍旧存在着不少冲击该原则的因素，比如美国的《台湾关系法》和《台湾旅行法》。此外，不少美国政治人物和精英在公开场合和媒体上发表过有关维护台湾独立和民主地位的言论。对美国民众而言，台湾究竟是一个独立的国家，还是在中国的一部分呢？

　　图1呈现了美国民众（18岁及以上）在 2010、2012 和2017三波全国抽样调查中认为 “台湾是一个独立国家”的比例。在奥巴马政府第一任末期（2010年），有接近75%的美国民众认为台湾是一个独立的国家，而并非中国的一部分。到了2012年，也就是奥巴马政府第二任初期，认为台湾是一个独立国家的民众比例在美国下降到接近70%。等特朗普当选美国总统后，在2017年，这一比例有了明显的提升，有接近89%的美国民众认为台湾是一个独立的国家。从奥巴马政府时期到特朗普政府时期这接近15个百分点的提升，很可能跟特朗普上台之后一系列不同寻常的动作和政策调整有关，比如跟蔡英文的直接通话，以及《台湾旅行法》的通过等。但即使是在奥巴马政府时期，绝大多数的美国民众（大约70%）仍然认为台湾是一个独立的国家而并非中国的一部分。
　　美国民众对台湾政治地位的认识明显跟中国政府希望通过公共外交而营造的舆论和民意氛围相悖，那美国民众在他们政府地对台湾一些关键相关政策上是否也有类似明确的偏好呢？图2呈现了不同时期美国民众在对台湾出售军事设备和使用军事力量协防台湾这两大政策上的态度。
　　我们在2010年和2017年两次调查中都询问了美国民众，他们是否支持美国政府继续向台湾出售军事装备。如图2上面部分所示，在奥巴马政府第一任末期，有接近58%的美国民众支持政府继续向台湾出售军事装备。特朗普上台之后，虽然他的政府在对台政策上有了一系列偏向台湾的调整，但美国民众对继续向台湾出售军事装备的支持率却下降了12个百分点，回落到接近46%的水平。另外一个关键的美国对台政策涉及到是否使用军事力量来协防台湾。与向台湾出售军事装备比较而言，这个政策选项意味着美国在台海问题上更深的卷入、更大的资源和人力投入，以及同中国之间更直接的对抗和冲突。对美国民众而言，则意味着他们需要承担更多的社会经济和人力负担。我们在2017年的调查中就此政策进行了询问。如图2下面部分所示，在特朗普政府初期，有接近44%的美国民众支持使用军事力量协防台湾。整体而言，相对他们就台湾政治地位的认识（超过七成认为台湾是一个独立的国家）而言，美国民众在美对台相关政策上的分歧非常明显，接近六成的美国民众不支持继续向台湾出售军事装备的，也有类似比例的美国民众不支持使用军事力量协防台湾。

　　现有的研究表明，民意在外对政策中的影响力除了依赖于民众在相关议题上相对明确的态度和偏好之外，另外一个关键因素就是民众有多重视相关议题在对外政策中的地位。在2010和2012两波的调查中，我们让美国民众用一个李克特5分量表来评估“维护台海和平”在美国对外政策中的优先地位，0代表“没有任何优先地位”，4代表“非常高的优先地位”。图3呈现了加权之后的样本均值。在奥巴马政府第一任末期，美国民众对台海问题在美国对外政策中优先地位的评价是2.5分，认为维护台海和平对美国而言既不是非常重要的问题，也并非可有可无的问题。到了奥巴马政府第二任初期，也就是2年之后，美国民众对台海问题在美国对外政策中优先地位的认识有所下滑，给出的评价是1.5分，认为维护台海和平对美国而言算是优先地位相对较低的议题。

　　总体而言，美国民众对台湾政治地位的认知跟中国政府希望通过积极公共外交而实现的目的有些背道而驰，绝大部分的美国民众认为台湾是一个独立的国家而并非中国的一部分。但与此同时，美国民众在美对台的关键政策上并没有形成相对明确的偏好：只有不到五成的民众支持美国政府继续向台湾出售军事装备，大约四成的民众支持美国政府使用军事力量协防台湾。此外，在美国民众看来，台海问题并非美国对外政策中占有优先地位的议题。
　　相关民意的党派分野
　　现有的研究表明，美国的民意在很大程度上受到党派政治的影响，尤其是最近十多年，美国政治的极化和僵化现象越发严重。民主党人和共和党人在很多议题上，包括在其他国家民众看来是不存在争议的科学事实上，比如全球气候变化，都存在着明显的分野。美国民众对台湾和美对台政策的态度是否也存在着明显的党派分野呢？我们把上述调查数据进行了重新的整理和分析，依照受访人自己选择的党派，把美国民众分为民主党人、共和党人和其他（包括独立派和回避选择党派归属两种）这三个群体进行了分析。

　　图4呈现了这三个群体各自对台湾政治地位的认识。相对民主党人而言，共和党人中有更高的比例认为台湾是一个独立的国家而并非中国的一部分，这一差距基本上维持在7个百分点上下，在奥巴马政府时期和特朗普政府时期并没有特别显着的差异。但不管是民主党人、共和党人，还是其他群体，认为台湾是一个独立国家的人都是绝大多数（接近或超过了70%）。

　　图5呈现了这三个群体在美对台军售和使用军事力量协防台湾政策上各自的态度。同样，相对民主党人而言，共和党人中有更高的比例支持美国政府继续向台湾出售军事装备，也有更高的比例支持使用军事力量协防台湾。民主党人和共和党人在是否应该使用军事力量协防台湾这个议题上的态度差异不大（仅有3 个百分点），但在美国政府是会否应该继续向台湾出售军事装备这个议题上有比较明显的差异，尤其是在特朗普政府时期，这个差距达到了15个百分点（这一差距在奥巴马政府时期接近10个百分点）。但哪怕在共和党人中，仍旧有超过五成的人不支持美国使用军事协防台湾，超过四成的人认为美国政府不应该继续向台湾出售军事装备。也就是说，不管民主党人还是共和党人，在美对台政策上都没有形成相对一致的态度。

　　图6呈现了这三个群体对台海问题在美国对外政策中优先地位各自的判断。民主党人和共和党人在这个判断上的差距比较小，使用同样的5分的量表，民主党人和共和党人对台海问题在美国对外政策中优先地位的评估差距仅在0.1上下。而且，从2010年到2012年，民主党人和共和党人都认为台海问题在美国对外政策中的优先地位下降了，从“不高不低”回落到“比较低”。换句话说，不管是民主党人还是共和党人，都认为台海问题对美国对外政策而言，是不太需要优先考虑的问题。
　　美国民众对中国外交抗议的反应
　　每当美国政府在对台政策上做出了挑战或者违背美中三个联合公报精神的举动时，中国政府都会通过外交渠道表达抗议，希望借此向美国政府表明态度、施加压力，让美对台政策重新回到中国期望的轨道上来。面对来自中国政府的外交抗议，美国民众在相关议题上的态度是否会有所调整呢？换句话说，中国的外交抗议是否能够影响美国民众的相关态度呢？为了系统考察这个问题，我们在2010年的抽样调查中，嵌入了随机实验，来研究美国民众在对台军售议题上的态度是否会受到中国外交抗议不同言辞的影响。具体而言，我们把所有的受访人随机分成了两组，一组样本读到了如下信息“中国政府声称，美国政府对台湾出售军事装备严重危害（jeopardize）了中美关系”；另外一组样本则读到了如下信息“中国政府声称，美国对台湾出售军事装备恶化（worsen）了中美关系”。随后，我们再让所有的受访人表达他们在美国政府向台湾出售军事装备这一议题上的态度。

　　图7呈现了我们随机试验的结果。上半部分呈现的是实验刺激（不同的外交抗议言辞）对美国民众在对台湾出售军事装备这一议题上态度的影响，下半部分则针对不同党派属性 的美国民众考察了实验刺激的效果。总体而言，在了解到“中国政府声称美国对台军售严重危害或者恶化了中美关系”后，美国民众在对台军售议题上的态度没有发生显着的变化，大约有58%认为美国政府应该继续对台湾出售军事装备。如果我们分别考察不同党派属性的群体（如下半部所示），民主党人对该项议题的支持率低于共和党人（有接近8个百分点的差距），但面对中国不同的抗议言辞，民主党人的相关态度并没有呈现出明显的调 整。总体上，就外交抗议不同言辞的使用而言，美国民众并不是很敏感。不同程度的抗议并没有显着影响他们在美对台相关政策上的态度。
　　初步结论和政策建议
　　通过分析2010-2017三波美国全国抽样调查的数据，我们考察了美国民众对台湾的政治地位以及美对台政策的态度。相关的数据分析显示，绝大多数的美国民众认为台湾是一个独立的国家而并非中国的一部分。不管是在奥巴马政府时期，还是在特朗普政府时期，这一对台湾政治地位的认识在美国民众中是相对明确的。而且，持有这一认识的美国民众在特朗普政府初期有明显的增加。这与特朗普上台后在台湾问题上一系列不同寻常的举动和政策调整有关。这也与中国政府通过积极的公共外交争取相关民意的期望相左。
　　但这并不意味这美国民众就支持美国政府在对台政策上主动挑战中美联合公报的精神，或在台海地区推动更加积极的资源投入和干预。调查数据显示，在奥巴马政府第一任末期，有接近58%的美国民众支持政府继续向台湾出售军事装备。等特朗普上台之后，美国民众对继续向台湾出售军事装备的支持率下降了12个百分点，回落到接近46%的水平。与此同时，在特朗普政府初期，仅有接近44%的美国民众支持使用军事力量协防台湾。相对他们就台湾政治地位相对明确的认识而言，美国民众在对台军售和使用军事力量协防台湾这两个政策议题上的态度分歧明显。而且这一分歧并不存在着明显的党派和意识形态分野，换句话说，不管是民主党人还是共和党人，都在对台军售和使用军事力量协防台湾两个议题上有明显的分歧。就台海问题在美国对外政策中的地位而言，不管是民主党人还是共和党人都认为台海问题的优先地位不高或者比较低。因此，美对台政策不太会成为其民众在常规政治参与或表达过程中特别关注的议题。
　　此外，我们的实验数据显示，美国民众在对台政策上的态度并不会受到中国外交抗议的明显影响。不管中国的抗议是说对台军售严重危害了中美关系，还是说对台军售恶化了中美关系，美国民众在是否应该向台湾出售军事装备这一议题上的态度没有显着调整。整体而言，民主党人在对台军售这一议题上的态度比共和党人更加消极，但他们仍旧不会因为中国抗议的言辞而改变相关态度。
　　面对美国民众在台湾问题上的态度和偏好，我们的相关政策可以做哪些调整呢？首先，我们要充分认识到，通过公共外交来影响美国民众对台湾相关议题和政策的态度，进而影响美国政府对台政策的努力空间有限。主要是因为一般美国民众认为台海问题对美国对外政策的重要性比较低，他们不太可能在常规的政治参与或表达中关注美国对台政策。
　　其次，政治人物和精英仍旧是主导和影响美国对台政策最大的力量。而且，就美国社会的党派分野而言，民主党人和共和党人在对台的议题和政策上都存在比较大的分歧，政治人物和精英有比较大的活动和操控空间来影响和塑造美国对台政策的调整。因此，如果要通过外交和其他渠道来推动美国对台政策朝着某个方向发展，努力和工作的对象应该是相关的政治人物和精英。
　　再次，美国两大政党的选民群体在对台政策议题上没有明确的分野，且群体各自内部在相关政策议题上都存在较大分歧。因此，在随后相关的对美工作和努力中，为了确保工作最大的影响和最好的效果，应该尽量避免明显的党派倾向性，可以同时针对民主党和共和党做工作，争取最大数量的支持。
　　最后，外交抗议和措辞对美国民众在美对台政策上的态度影响微乎其微，对政治人物和精英的相关影响应该更加有限。在这种情况下外交抗议的措辞和表达需要特别小心，避免给随后的对外工作和公共沟通带来不必要的麻烦和限制。

来源时间：2019/8/26   发布时间：2019/8/25

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