地缘vs地理：美印合作的动力与阻力
作者： 来源：海国图智研究院
关键词：“印太战略” 美印合作 军事 普惠制待遇
摘要：美国将“印太战略”定义为地缘政治战略，目的是维护美国主导的地区秩序，而印度则从地理意义上理解“印太战略”，长期以东向行动政策的视角看待印太外交。基于此，美印合作的主要动力在于美国降低“印太”战略敏感性的行为。谋求军事现代化的印度与帮助伙伴更新防务现代化水平的美国存在利益契合点。但是，特朗普时代两国外交理念存在单边主义和谋求战略自主的区别，这也为两国合作带来了阻力。
随着《美国国防部印度-太平洋战略报告——充实军备、伙伴关系和促进地区互联》的公布，印太被定义为美国国防部的“优先战区”，被赋予支点地位的印度将如何作出回应也备受关注。结合近期美印之间的军事合作与贸易纷争，本文将对比美印对“印太战略”的定位和战略规划，理解双方合作的动机和潜在领域，以及双方存在纠纷的原因及主要领域。
美印对“印太战略”的定义：地缘vs地理
实质上，美国将“印太”视作地缘概念，“印太战略”是地缘政治战略，希望尽可能动员、拉拢各国广泛参与，维持美国主导的地区秩序。印太战略报告指出，美国对印太负有维护自由而开放的持久承诺，以确保地区国家不分大小，在可接受的国际规则、标准和公平竞争原则下确保主权安全和经济增长。而中国正在通过“投机性”军事现代化、附带影响力的运作和“掠夺性经济体胁迫其他国家”而谋求重构地区秩序并获得优势。在此背景下，报告将印太战略的核心要素概括为：“充实军备”、“伙伴关系”和“地区互联”。
一方面，美国强调必须强化扩军准备，五角大楼将在2019财年年底前加大投入，完成全球80%的战斗准备任务，并承诺将帮助盟友和伙伴更新防务现代化水平。基于此，印太战略明确了美国防卫盟友和伙伴。盟友包括日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国。伙伴确定为东亚的新加坡、中国台湾、新西兰、蒙古，南亚的印度、斯里兰卡、马尔代夫和尼泊尔，东南亚的越南、印度尼西亚、马来西亚，并提出加强与文莱、老挝和柬埔寨的合作。此外，美国将联合传统盟友英国、法国、加拿大共保印太自由与开放，以及上述国家的亚太权益。报告进一步声称，为打造彼此联通的印太地区，途径是建立多边伙伴关系，通过多边交往强化地区机制，凸显亚洲内部安全关系。
相比之下，印度对于“印太”的理解，更聚焦于地理概念，而非地缘政治概念。印度时任驻美大使拉奥琪指出，“以前的亚太概念特意将印度排除在外，如今印太这个词则让次大陆成为东方世界的一个组成部分。”印度前海军参谋长阿伦·普拉卡什也称，亚太一词“将印度边缘化”，而“印太”一词使印度成为该地区“核心国家中的一员”。即便是四国集团2017年11月会晤后印度所发的新闻稿也强调，印度将其“东向行动政策”作为其与印太地区接触的基石。2019年4月印度外交部设立的新“印太”部门，该部门的定位为，负责“整合环印度洋区域合作联盟、东盟和四方联盟”。在2018年6月新加坡香格里拉安全大会上，印度总理莫迪也强调，“印度并不认为’印太’是一项战略，也不认为它是一个由有限成员组成的俱乐部…‘印太’应包括该地理区域内的所有国家以及其他利益攸关国家…而不是针对任何国家”。由此可见，如果说印度最初接受“印太”概念时，其心目中的印太不过是“包含了印度的亚太”，其印太外交无异于升级到亚太外交阶段的东进战略，那么即便是当下，印度仍更多以东向行动政策的视角看待印太外交。
合作的动力：从“印太战略”到“自由开放的印度洋”
2018年6月，四方联盟官员再次会晤前，美方提议将对话规格提高到副部级，但印方婉拒，坚持只派联合秘书(司长级)参加对话。2019年1月，印度海军总司令兰巴(Sunil Lanba)在“雷冈对话”(Raisina Dialogue)的印太小组讨论中强调，印度海军高度肯定四方联盟对印太地区价值的形成，但他却否定四方联盟具有军事意图，并称短期内四方联盟不具备发展成为军事对话的可能性。4月6日，莫迪接受《印度斯坦时报》专访，谈论中印关系时也表示，不会让双方歧异(differences) 变成争议(disputes);不会让多边议题影响双边关系，此亦反映莫迪对印太战略及四方联盟仍有所保留。
从美印双方对“印太”的定义区别来看，降低“印太”的战略性程度能为两国地区合作带来更多机遇。2019年4月23日，日本外务省在内阁会议上提交的 2019 年版《外交蓝皮书》显示，安倍晋三提倡的“自由开放的印度太平洋战略”已经被表述为“自由开放的印度太平洋”。同时，对于印太战略及四方联盟是否针对中国，美国务院南亚中亚事务助理国务卿威尔丝、东亚太平洋事务副助理国务卿黄之瀚(Alex Wong)也都在不同场合予以了否认。美方用词也逐渐减少称“印太战略”(Indo-Pacific Strategy），而多改为“自由开放的印度太平洋”(Free and Open Indo-Pacific）。此外，最新的印太战略报告也淡化了报告本身针对中国的定性与定位，强调“美国反对短视、狭隘和本位主义的发展愿景，支持自由和开放秩序、包括中国在内实现多赢的印太愿景”。
这种降低战略敏感性的做法为美印合作带来了潜在机遇，并集中体现在了军事领域。2018年9月，印美举行首次外交和国防“2+2”对话，签署《通信兼容安全协议》(COMCASA)，宣布2019年两国将举行首次三军联合军演，并再次确认加强印太合作。2019年3月28日，美国国防部亚太事务助理部长薛瑞福在国会听证会上表示，美国正与印度合作，提供潜在替代方案，取代印度向俄罗斯采购的 S-400 防空飞弹系统。2019年4月2日，美国国务院通知国会，同意印度购买总价26亿美元的24架MH-60R 型海鹰特种反潜直升机。MH-60R 可望强化印度的反潜能力，并逐步取代印度海军现役但已老化的英国制海王 (Sea King)直升机和俄国制直升机。国务院在声明中表示，该出售协议将通过加强美印战略关系和改善主要防御伙伴的安全。以此看出，谋求军事现代化的印度与帮助伙伴更新防务现代化水平的美国可以在降低了敏感性的政治环境中找到利益契合点。
合作的阻力：美国优先vs印度战略自主
无论是从印太战略报告中对美国利益的论述，还是现实国际政治中特朗普不断推行“美国优先”的举措，对于长期谋求“战略自主”外交的印度而言，都降低了印度对美国”印太战略”的信任程度：一方面，特朗普政府被视作不是负责任的合作者，其一切行动均以美国利益为出发点，对印度无论在经济还是安全方面利益的关顾有限；另一方面，印度对于美国在印度洋区域对印度影响力和利益可能造成的制衡保留极大的担忧。
印度谋求的“战略自主”外交与美国推行的“美国优先”之间必然存在着张力。这在两国处理伊朗问题中得以清晰体现。特朗普政府自2018年5月初退出《伊朗核协议》之后，便扬言将于11月起向所有仍与伊朗保持石油贸易往来的国家和企业加以制裁。对不产石油，但需求量飞速上涨的印度而言，伊朗一直是可靠而成本低廉的石油贸易伙伴。以2017年为例，伊朗原油出口平均250万桶/日，而印度进口18%，仅次于24%的中国。在这个问题上，印度官员已经屡次强调，印度明确地认为自己是一个地区大国，必须有一个自主的关系视角与第三国建立关系，获取伊朗石油进口对印度未来几十年的增长至关重要，因而向伊朗签署了购买石油协议。这必然造成了美印关系紧张。
美印之间外交理念的分歧也在两国近期的经贸纠纷中得以体现。彭博社5月31日援引美国国务院一名高级官员言论称，特朗普政府的优先考虑是与印度政府合作，以确保美国公司拥有公平的竞争环境。此背景之下，特朗普签署行政命令决定将印度从普惠制待遇国名单中移除，该行政命令将于6月5日生效。在普惠制下，包括汽车零件、纺织品等在内的印度商品得以免税进入美国市场，获得免税的产品多达2000多种。据美国国会今年1月发布的报告数据显示，印度至少有56亿美元的出口商品不再享受免税待遇。
同时，美印的交往也可能会危及印度在印度洋地区的绝对地位。近年，印度通过推动建立印度洋海军论坛和推进环印度洋联盟开展务实合作，有意凸显自身在印度洋的领导地位。然而，印太外交却使印度与美、日等国在印度洋的安全互动日益紧密，包括印美日马拉巴尔海上演习的机制化、印美两国承诺加强在西印度洋的海上安全合作、印度支持美国成为印度洋海军论坛的观察员等，这对于印度在印度洋的地位而言无疑造成了一定影响。
由此看来，在美国推行“印太战略”的框架下，未来美印关系发展一方面取决于美国如何以实际行动打造自由和开放的秩序，符合印度对地区大国地位的诉求；另一方面，取决于美国如何定位印度在“印太战略”的角色，并考虑印度在经济和安全领域的利益诉求。
原文摘自《美国政治》总第358期
来源时间：2019/6/11 发布时间：2019/6/8
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