中美贸易争端中美国的“规锁政策”与中国的应对策略

作者：李贤森  来源：现代管理科学 2018第12期

　　摘要：中美贸易摩擦之所以不断升级，其原因不仅仅在于中美贸易之间的巨额逆差，根源在于美国对华政策范式的转换，从“接触政策”转向了“规锁政策”。美国“规锁政策”的核心在于规范与锁定，通过规范中国行为锁定中国经济，从而把中国的发展方向与道路、增长水平与空间限定在美国可以控制的范围以内，以保证美国的国际主导地位不受挑战。中国应当保持战略定力，坚持道路自信，通过深化内部改革，扩大国际开放进一步释放中国经济所蕴含的发展空间，继续推动“一带一路”建设，落实“人类命运共同体”思想，推进全球化发展。
　　关键词：中美贸易争端；规则锁定；规则脱钩；扩大开放；一带一路；国际法治
　　一、美国对华政策的范式转换及原因分析
　　1．美国对华政策已由 “接触政策 ”转向 “规锁政策 ”。中美双方之间的贸易摩擦已经发展成为轰轰烈烈的贸易战，并且从目前的情况观察，中美贸易摩擦尚未出现明显的止息信号反而向着愈演愈烈的方向发展。截止目前为止，美国已经完成了中美贸易战第一阶段的目标，对来自中国的总价值为 500 亿美元的商品加征 25%的关税。 中国则展开了回击，完全对等地对同等规模的美国商品加征了同等力度的关税。 中国商务部表示，“中方坚决反对并不得不作出必要回应，并表示为了维护自由贸易精神、多边贸易体制与自身合法利益， 中国会就此项征税措施向 WTO提出起诉”。 因此，中国在保持开放姿态的同时，有必要作好长期应对的准备。 自特朗普上台以来，以《美国国家安全战略报告》为代表的一系列文件已经表明，美国不仅把中国作为“战略竞争对手”，即美国的敌人，还推翻了中美建交以来中美双方接触与合作的战略基础，即支持中国发展并帮助中国融入二战后美国主导建立的国际秩序。通过特朗普政府的系列举措可以看出，以白宫为代表的美国官方对华政策，已经从相对友好的“接触政策”开始全面转向了遏抑中国发展的“规锁政策”。
　　2．美国对华政策范式转换的原因分析。 从特朗普政府一系列步步紧逼的对华措施可以看出，缩小贸易逆差只是一个对华强硬的理由。 美国发起贸易战的目的并非贸易本身，美国希望以经贸领域作为切入口，在战略与战术上全面压制中国。特朗普的对华政策所表现出的不稳定性、不确定性、反复性、强硬性，固然有其个人的选择偏好影响，但起主导作用的还是在于美国社会整体对于中国的态度发生了较为明显的转变：
　　从民众层面看，美国底层民众弥漫不满情绪。 特朗普的主要选票来源于中部“锈带州”的美国底层民众，他们大部份未接受过高等教育并主要从事体力劳动。美国次贷危机后国内经济持续低迷，特别是钢铁、汽车、石油等传统实体产业一直未能得到有效复苏，产业工人大量失业或处于半失业状态。 这导致大量底层民众尤其是产业工人中普遍弥漫了失望与不满情绪，认为是发展中国家的产业发展与产品进口剥夺了自己的工作。而美国个别政客也有意地利用底层民众的经济窘境与心理失衡，来渲染中国威胁论以博取民众选票，而这无疑加剧了民众的不满情绪。
　　从政治层面看，美国政治精英产生失望态度。中美关系如何定性，这一点在美国政治精英内部从未有过定论。从克林顿时期开始，美国对华主要采取接触政策，对中国的目标与期待便是帮助中国实现经济发展，进而实现政治改革成为美国所期待的“自由民主国家”，从而使中国完全接受西方民主制度并融入美国主导的国际秩序中。这一政策为中国带来了巨大的发展战略机遇期。 但中国的实际发展情况表明，中国在所谓的西方民主道路之外，走出了一条具有中国特色的社会主义市场经济道路。 这条道路不但打破了西方经济发展道路的神话，实现了中国经济的可持续健康发展，而且保证了中国的社会主义本质不变。这一点令美国的政治精英感到失望，认为中国在经济发展上搭了美国的便车，却在政治道路上依然延续着社会主义道路，是美国对华政策的重大失误。
　　从经济层面看，美国工商界受到冲击感。 一直以来，不论是在产业结构、产业分工等方面，还是在产品生产、产品销售等方面，中美经济之间都具有高度互补性，相互依赖性十分明显。双方的经济交往规模体量大、依赖程度高，可谓是一荣俱荣一损俱损，牵一发而动全身。 所以美国工商界一直高度重视中美关系的和平稳定发展，这是中美经贸关系得到开展与提升的根本政治保证。美国工商界代表也一直在中美关系中扮演着谐调者与游说者的角色，劝说着督促着美国政界重视对华关系的和平稳定。 但是，随着中国经济的快速发展与质量提升，中国企业的技术进步与产业升级如火如荼，中国企业在全球产业价值链中的位置不断提升。中美经济之间互补性似乎有所减弱，而中美经贸之间的同质竞争性却明显增强，美国企业面对中国企业所带来的竞争压力明显提高了。 在此情况下，美国工商界对中国的亲近感有所下降，美国工商界感受的冲击感明显上升。
　　二、 中美贸易中的“规则锁定”与“规则脱钩”
　　1．中美贸易中的“规则锁定”。“规则锁定”政策（简称为“规锁政策”）是 21 世纪以来美国对华政策的一种尝试，它脱胎于对华“遏制政策”但又与对华“接触政策”关第密切。 “规锁政策”通过制订规则、解释规则、使用规则锁定中国的发展方向， 使中国必须在美国构建的规则框架内行动，并让中国逐步分担美国的国际责任，使中国行动受制于美国的想法与目的，从而实现遏制中国发展的目的。
　　“规锁政策 ” 有其出现的现实基础 ， 规则—特别是法律—是一种文明、成熟的政治运作方式，而国际法则可以看作是国际关系的法律规则层面的表现。 规制政策从权力导向走向规则导向，无疑是文明的进步。相较于传统的军事手段、政治手段、经济手段所可能付出的明显对价，美国更希望利用制定规则的方式限定中国的行动与发展。因为这一方式不仅代价微小而且收益巨大，美国只需在掌握国际规则的制定权，就可以在规则建立中设定诸多有利于美国障碍于中国的条款，而中国为了与保证国际并轨则在很大程度上不得接受类似的不公正规则。当然，中国在选择规则接受规则时， 可以积极谈判以争取相应的权利与保障，这也是提升中国国际话语权的必要所在。 应当注意到，“规则锁定” 的想法同样是中国期望对美国实现的想法与目标。通过加入世贸组织，中国得以摆脱了美国每年一次的最惠国待遇审查，从而节省了大量人、财、物等资源用以集中精力发展经济。中国进入世贸组织后，必然带来市场的开放，中国的产业在世贸组织框架内出现了极大程度的发展。 通过加入世贸组织，中国实际上用国际规则锁定了美国的最惠国待遇，即美国所说的永久性正常贸易关系待遇，避免了美国摇摆不定变动不居的任意审查。
　　2．中美贸易中的“规则脱钩”。“规则脱钩”政策（简称为“脱钩政策”）是一种“建设性对抗”的新方法，通过打破国际规则的约束，完全采取国内法单边措施的方式，在一定程度的对抗下迫使中国接受美国的要求，本质上是重新洗牌。 “脱钩政策”的出现并非偶然，而是与中国的国际话语权增强、国际规则运用能力提高、国际规则制定参与度上升息息相关。中国已经不满足于作为一个纯粹的国际规则接受者， 而逐渐在国际上展示自身的影响力与语言权，并逐渐参与、 影响甚至尝试主导一些国际规则的制定，传统的不平等的滥用式的“规锁政策”已经不能取得预期的效果。
　　从奥巴马政府时期开始，美国开始尝试以跨太平洋伙伴关系协定为（TPP）代表的大型区域谈判来重新设计国际经贸规则，并寄希望于在完成整体规则体系设计后，以巨大的经济体量与市场机会迫使中国加入其中并全部接受既定规则。但这一尝试以失败而告终，这不仅源于西方国家集团的内部分歧，也出于中国的抵抗与反对。 特朗普则开始尝试使用“规则脱钩”的方法来遏抑中国的崛起，这不仅仅是双方在经贸关系上一定程度的脱钩，更是国际规则的脱钩，不再接受国际规则的制约。例如放弃多边贸易谈判而转向双边贸易会谈，抛弃世贸组织争议解决方式而采取国内单边贸易措施。 一旦“规则脱钩”美国政府的行为将变得具有极大的不确定性，并用会对多边贸易体制与规则造成巨大冲击，是全球化进程的重大的阻碍。
　　三、 美国对华贸易“规锁政策”的核心目标
　　1．锁定中国的产业升级与技术进步。
　　美国对华贸易政策是美国对华战略的重要支点，可以发挥“四两拨千斤”的巨大撬动效果。 以贸易政策为切入口，美国希望可以锁定中国的产业升级与技术进步，直接发力点便是对“中国制造 2025 计划”的遏制。 所谓缩减贸易逆差只是美国发动贸易战的表面借口，其根本目标在于限制中国的科技发展与产业升级。美国通过预先设定精准打击，针对新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备等中国重点发展领域等目标行业进行贸易制裁，压制中国在重要与关键领域中所可能取得的重大的原创性突破成果，以保持美国对华的尖端技术垄断与压倒性技术优势。缺乏在核心技术上的重大突破与长足进步，中国将难以保证经济规模的持续增长并实现经济质量的根本提升。
　　应当说，新中国建立以来中国的科学技术发展取得长足的进步，经历了从无到有、从弱到优的巨大飞越；改革开放以来中国的产业规模发展迅速、产业结构不断优化，中国的产业已经开始升级换代，努力完成从由量到质、从“中国制造”到“中国创造”的巨大转变。同时，我们也应当看到中国在高新技术发展中的短板与不足，虽然中国在航空航天、高速铁路等多个科研领域取得了重大突破性进展，但在飞行器发动机、电子芯片等尖端科技领域中国与国外依然存在明显差距，甚至是受制于人的。 例如在大飞机制造上，美国大飞机于 1958 年即实现正式航运，但中国大飞机尚未实现市场化运行，中美之间在此项技术上的差距足足有 60 多年。 “中兴事件”的发生更是给中国敲醒了警钟，美国政府只需一纸禁令便可使一个拥有数万多员工的大型科技企业立刻陷入“休克状态”，这令中国清醒地意识到现在仍有诸多亟待攻克的核心技术问题。只有实现科技自主，中国的经济才能真正实现精细发展、创新发展、持续发展、优质发展。
　　2．重塑国际规则约束中国行动与发展。
　　首先，美国要打破现有国际经贸规则。 虽然现有国际经贸规则最初主要是依据美国维护其经济霸权的目标所设计建立并由美国主导运作的，而且很大程度上发挥了为以美国为代表的西方发达国家服务的作用。但是，随着发展中国家的快速发展和新兴经济体的迅速崛起，国际格局发生了明显的结构性变化， 现有规则的控制力度不断减弱。 美国认为现有规则不能再完全满足其利益需求，所以要对现行规则予以抛弃，并尝试重新建立一个符合美国利益的新规则。特朗普政府认为不破不立，美国不再接受现有国际经贸规则的约束，摒弃原先的多边谈判体制，而转为采取效率更高、见效更快、收益更大的双边谈判方式，利用美国的庞大经济体量、广阔开放市场、尖端科学技术所形成的压倒性优势对其他国家进行各个击破，以实现美国利益最大化的目标。
　　其次，美国试图建立“美欧日自由贸易区”，重构国际经贸规则以锁定中国经济发展潜能。 美国通过合纵连横，拉拢发达经济体对华进行联合施压，希望迫使中国屈服。美、欧、日三方就相互实施零关税问题进行了多次会晤与沟通，在美国主导下三方正在尝试筹划构建“美欧日自由贸易区”。 如果这一高难度目标得以实现，将出现一个占据全球过半经济总量的宏大市场与庞然大物，这将从根本上改变目前的世界经济格局，将对发展中国家与新兴经济体的发展形成难以抵御的强烈冲击。虽然，美欧日三方各自具有自己的利益诉求，在自由贸易领域的谈判中仍然存在较大的不确定性，但是必须密切关注美欧日可能形成的抱团情况，以避免难以预料的困难与窘境。
　　四、 中国对美国“规锁政策”的应对策略
　　1． 保持战略定力，坚持道路自信。 中国需要保持战略定力，坚持道路自信，按照自身战略的既定方针发展，坚持自身道路的前进步伐。面对美国政府反复无常的行为，中国应当以柔克刚，冷静处理，避免激化矛盾，过度反应。 中美经贸关系从来不是毫无波澜、一帆风顺的，从中美经贸关系中的摩擦与纷争从来就是存在的，不仅面临着人民币汇率管理问题等宏观经济摩擦，也面临着市场准入问题、知识产权保护问题、劳动标准问题、补贴问题等微观经济摩擦。 但是，中美经贸关系从未因此而停止前进的步伐反而因为纠纷的妥善解决而变得越发密切，因此当中美经贸关系出现一些问题时不必过度反应，而应当意识到这种摩擦是中美经贸关系的常态化表现，保持战略定力十分关键。 同时，中国应当对自身的发展充满信心。 中国经济整体呈现良性发展态势，这得益于中国稳定的政治局面、稳健的宏观经济政策、健全的法律法规体系、庞大的国内市场、先进的管理体制、关键领域的科技创新、充满活力的互联网发展等因素，这是中国经济发展的压舱石与稳定器，使得中国得以持续保持高水平的发展速度与高质量的发展水平。 办好中国自身的事，走好中国自己的路使中国有能力也有底气更加妥善地对应对美国的不断挑衅与无理取闹。
　　2． 深化内部改革，扩大国际开放。扩大国际开放，推动全球化发展是应对中美贸易摩擦的有效举措。在 2018 年博鳌亚洲论坛年会开幕式主旨演讲上，习近平主席极富洞见地指出“经济全球化是不可逆转的时代潮流”，并庄严承诺“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设”“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大 ”。 习近平主席代表中国宣布了大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护以及主动扩大进口等四大改革开放举措。这些举措代表了中国政府对外开放的明确态度与坚定决心，这不仅是国际社会对中国的期待也是中国经济发展到现有阶段的现实需求，中国对吸引与利用外资一直持有公平开放的态度。公平竞争体系的建设和完善无疑将进一步释放中国经济所蕴含的发展空间，激发中国经济所具有的发展潜力， 增强中国经济所期待的发展质量，提升中国经济所希望的发展水平。在逆全球化涌动的国际局势下，中国的改革开放措施将顶住压力，化危机为转机极大推动全球化的持续发展，使中国更有足够的底气应对开放发展、改革创新之路上的各种干扰与风险。
　　3． 增强国际合作，扩大共同利益。 中国应当继续推动“一带一路 ”建设 ，落实 “人类命运共同体 ”思想，这是中国扩大朋友圈，增强国际合作的重要路径。 当今世界是一个大发展大调整大变革的世界， 人与人的交往不断密切，国与国的联系不断加强，呈现出经济全球化、文化多样化、政治多极化的发展格局。 “一带一路”倡议与“人类命运共同体”思想成为全球繁荣与人类发展源源不竭的动力源泉。根据中国国家发展与改革委员会的统计数据显示，中国已与 100 多个沿线国家以及相关国际组织签署了共建“一带一路”合作文件，显示“一带一路”倡议的巨大吸引力。 中国已经与沿线国家共同建设了超过 80 多个境外经济贸易合作区， 为相关国家累计创造了超过 24.4 万个就业岗位，为当地社会的繁荣稳定发展作出了突出贡献。 “一带一路”建设有力促进了中国经济社会发展和对外开放，显著增强了中国的国际影响力和感召力。 同时也应当注意到，虽然在全球价值链分工上，因中国的位置上移，导致中美经济之间的互补性下降竞争性上升，但中美之间依然可以合力做大蛋糕，创造更多的经济互补联接点，争取更大的共同利益。

来源时间：2018/11/5   发布时间：2018/11/4

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