张华：中美“共管台独”: 历史经验与启示

作者：张华  来源：《当代美国评论》2018 年第 2 期

　　【摘　要】2000—2008 年，中美为遏制台湾当局的“台独”分裂活动寻求合作，有效管控了两国在台湾问题上的分歧，这是中美“共管台独”的战略新思路。美国向中国保证不支持“台独”，中国对美国在台湾问题上所充当的角色重新进行评估，要求美国政府不对台湾当局释放错误信号，对台湾当局施加压力以制衡“激进台独”的分裂活动，从而维护台海地区的和平与稳定。在台湾问题上，中国的底线是推进国家统一和坚决反对“台独”，美国的底线是反对采取非和平方式解决台湾问题。台湾问题是中国的核心利益和重大关切，妥善处理台湾问题是确保中美关系稳定健康发展的关键。有鉴于此，本文以 21 世纪第一个十年中，中美两国管控在台湾问题上的分歧之言行作为研究案例，在回顾中美“共管台独”历史的基础上，总结历史经验与教训，为中美关系超越“修昔底德陷阱”提供启迪。
　　【关键词】中美关系; 台湾问题; 美国对台政策; “台独”
　　维护和推动中美关系的良性发展，最重要的方面在于扩大共同利益和有效管控分歧，这两方面相辅相成。历史上，中美关系的每次重大突破，都是扩大共同利益和有效管控分歧的结果。目前，在中美两国难以找到新的战略基石并扩大共同利益的背景下，有效管控敏感问题和重大关切成为发展中美关系最迫切的要求。本文以 2000—2008 年中美两国管控在台湾问题上的分歧作为研究案例，在回顾中美“共管台独”历史的基础上，总结经验与教训，为中美关系超越“修昔底德陷阱”提供启迪。
　　一、陈水扁当局的“台独”活动与中美两国的应对
　　2000—2008 年，陈水扁当局持续推动包括“法理台独”在内的“台独”活动，不仅使一个中国原则受到重大挑战，而且置台海地区的安全稳定于不顾，也冲击美国在台海地区的战略利益。因此，中美两国采取了“共管台独”的策略予以应对。
　　( 一) 围绕“一边一国论”的互动
　　2000 年台湾“大选”前后，迫于外界对“台独”可能引发两岸关系紧张的压力，陈水扁在上台之初并未推行“激进台独”的政策，相反提出了一些相对柔性的政策主张，如“新中间路线”“四不一没有”和“政治统合论”，等等。然而，随着小布什政府执政初期推行“亲台反华”的外交政策，陈水扁当局逐渐转向“台独”立场。2001 年 4 月，小布什总统发表了“将竭尽所能协助保卫台湾”的言论，并宣布总计价值超过 600 亿新台币的对台军售案，这打破了美国传统的战略模糊和双重吓阻政策，转而采取战略清晰和不对称吓阻战略。小布什政府“空心化”一个中国政策以及单方面支持台湾当局的做法，使陈水扁当局对美国的战略意图做出重大误判，自恃已从美国取得一张空头支票。2002 年 8 月 3 日，陈水扁当局正式抛出了“一边一国论”。
　　对此，中国大陆表示了强烈反对和不满。国台办发言人指出，陈水扁的言论充分暴露了顽固坚持“台独”立场的真面目，是对包括台湾同胞在内的全体中国人民的公然挑衅，也是对国际社会公认的一个中国原则的公然挑衅。大陆严正警告“台独”分裂势力不要错判形势，立即悬崖勒马，停止一切分裂活动。与此同时，中国也展现了捍卫国家主权和领土完整的坚定立场。8 月 13 日，在南京军区指挥下，首次在上海市中心举行大规模防空演习，演习的性质被明确界定为“某岛当局在某大国支持下，妄图实施独立”。
　　美国对“一边一国论”表示“意外”，表示不会改变一个中国政策。8 月 3 日晚，美国驻华大使雷德向中国表示，对陈水扁的言论“一点儿也不知情”。
　　“美国在台协会”台北办事处处长包道格( Douglas H. Paal) 向台湾当局发表严肃的“表态”，试图表明立场，平息中国的愤怒。美国国务院官员宣称，美国的立场是一贯的，遵守一个中国政策，信守与中国达成的三个《联合公报》。总体而言，虽然，美国对陈水扁的“脱轨”表现表示不满，但对“台独”活动的危害性尚未有充分的心理准备。在与赴美进行沟通的时任台湾陆委会主委蔡英文会谈时，美国时任副国务卿阿米蒂奇仅表示，希望台湾在做出重大决定前，能先与美国商量。一个月后，美国官员公开声称，“‘一边一国论’仅是一个事件，而且这件事情已经结束了”。
　　( 二) 围绕“防御性公投”的较量
　　在“一边一国论”之后，陈水扁当局并未悬崖勒马，而是推出了更具挑衅性的“公投制宪”“防御性公投”等活动。2003 年 5 月，在加入世界卫生组织的图谋再次失败后，陈水扁提出要进行“公投”。9 月，陈水扁提出了“催生新宪法”的主张。10 月 24 日，进一步抛出“公投制宪”时间表。11 月，台湾“立法院”通过了国民党版本的“公民投票法”，在一定程度的可能性。然而，陈水扁却利用该法的规定，借口正“遭受大陆导弹威胁”，提出在“大选”选举日举行“防御性公投”。2004 年 1 月 16 日，陈水扁当局正式公布了“公投”的题目。在“二二八事件”纪念日，陈水扁当局发起了“百万人守护台湾”的游行活动，为“公投”和“大选”制造声势。
　　针对台湾的挑衅，国台办发言人多次指出，陈水扁当局假借民意推动“公投立法”是非常危险的分裂行径，是对台海和平稳定的单方面挑衅，其实质是要为今后利用“公投”实现“台独”做准备。中国国家领导人江泽民主席利用会见美国参谋长联席会议主席迈尔斯等人的机会，强调指出中国绝不会容忍 “台独”，希望美国继续为和平解决台湾问题发挥建设性作用。国台办主任陈云林和副主任王在希紧急访美，沟通应对“公投”的相关情况。2003 年 10 月 10 日，大陆在福建集结十万军队进行军事演习，这是 2000 年之后首次在台海地区举行的大规模军事演习。
　　之后，美国对台公开喊话的密度逐渐增加。2003 年11 月18 日，一向被视为亲台派的副国务卿阿米蒂奇和副助理国务卿薛瑞福表示，“不支持旨在走向独立的公投或制宪”，美国在《与台湾关系法》中的义务不超过“提供军备” 及“在亚太地区驻军”。美国国家安全委员会亚太事务资深主任莫健( James F. Moriarty) 两次密访台湾并警告陈水扁，无论“公投”形式与用词为何，中国大陆均认为涉及主权问题，势必引发两岸关系紧张。包道格也表示，任何议题的“公投”都会踩到警戒线，台湾当局的做法就像在“‘切香肠’，一次一小片，最终会不可避免地引爆冲突”。2003 年 12 月，小布什总统在会见温家宝总理时声称，“台湾领导人最近的言行表明，他有意要片面改变现状，这是我们所反对的”。小布什的讲话，将美国反对“公投”的立场提升到新的高度。
　　与此同时，美国也加强了对中国的战略威慑。2004 年 2 月 28 日，美国国防情报局和中央情报局同时表示，美国正在密切监控台海地区任何可能发生的状况。3 月，美国第七舰队数艘侦察监视船驶往中国沿海水域，搜集海峡两岸军力调配的最新动态。
　　3 月 20 日，在民进党与国民党双方选票差距仅为 0. 22% ，以及“三一九” 枪击案“选举做票舞弊”等重重疑云笼罩下，陈水扁再次当选台湾地区领导人。但同时，两项“公投”皆因支持率低于 50% 而遭到否决。不同于对“一边一国论”出台的应对，中国开始主动寻求与美国合作应对“台独”。虽然，美国对台施压力度明显增强，但是仍停留在媒体劝告和派官员进行沟通的层面，并未采取有实质意义的施压手段。
　　( 三) 围绕“废统”的较量
　　2005年，中国颁布《反分裂国家法》，邀请连战、宋楚瑜访问大陆，震慑和牵制了陈水扁当局的“台独”活动。2006 年，陈水扁当局再度挑起台海争端，陈水扁在春节讲话中提出三大政治诉求: “思考废除国统会和国统纲领”“将台湾新宪法定稿”，以及“以台湾名义申请加入联合国”。
　　2006年 4 月，胡锦涛主席对美国进行国事访问，这是中美关系的大事。为了防止台湾问题干扰相关议程，美国随即主动对台湾问题进行危机管控。美国国务院指责陈水扁的讲话具有煽动性，“发出了错误的信号”。负责东亚事务的副助理国务卿祁锦慕( James Ｒ. Keith) 表示，希望“台湾当局信守以往对美国的所有保证”。国家安全委员会亚太事务资深主任韦德宁( Denis Wilder) 紧急赴台，劝说陈水扁放弃“废统”。但是，在要求陈水扁当局放弃 “废统”无效后，美国的策略转变为管控“废统”的冲击力，“希望找到一个满意的台阶下，让这件事情尽快收场”。
　　2006 年 2 月 27 日，陈水扁当局决定“国家统一委员会终止运作”“国家统一纲领终止使用”。为此，国台办发表声明指出，陈水扁未使用“废除”而改用 “终止”，不过是玩弄文字游戏，以此欺骗台湾民众和国际舆论。坚决反对和制止陈水扁通过“宪改”进行“台湾法理独立”的分裂活动，是当前最重要、最紧迫的任务。白宫发言人则声称，陈水扁并没有“废除( abolish) 国统会”，而是“冻结( freeze) 国统会”。
　　然而，陈水扁当局却打破了美国的幻想。3 月 18 日，陈水扁当局发动大游行，大谈“废除”和“终止”没有任何实质区别。美国国务院随即发表声明， “期待台湾当局公开地予以更正，毫不含糊地确认 2 月 27 日没有废除国统会，没有改变现状，而且相关保证仍然有效。”美国深感再次被陈水扁欺骗，陈水扁为达成台湾地区所谓的政治议程，不惜滥用美国对台湾地区的支持。自此，小布什政府对陈水扁的信任荡然无存。美国随即对陈水扁进行了惩罚，包括高调接待时任台北市长马英九，以及利用“过境”羞辱陈水扁。一般情况下，台湾地区官员见到的美国最高层级的官员是助理国务卿、白宫负责亚太事务资深主任层级。因此，由常务副国务卿佐利克出面会见马英九是超规格接待，美国的安排“根本就是给陈水扁穿小鞋”。按照惯例，台湾当局领导人会利用外访的机会，以“过境”的方式变相访问美国。美国允许台湾当局领导人“过境”的地点基本上是以华盛顿为中心向外分为三个层次，即华盛顿、美东、美西和本土外( 阿拉斯加和夏威夷) 。此次陈水扁出访，美国只允许其在最外围的檀香山或安克雷奇短暂停留加油，因此被陈水扁当局拒绝，最终酿成了所谓的“迷航之旅”。
　　然而，随着胡锦涛主席成功访美落幕，加之陈水扁当局强化了对美国的沟通，开放美国牛肉进口台湾，美国对陈水扁当局的施压再次高举轻放。4 月 20 日，韦德宁声称，美国不认为“废统”是促进台海和平之举，但同样不认为是改变台海现状之举。2006 年底，陈水扁再次“过境”美国，不仅得以在旧金山过夜，而且与美国高级别官员通话，使陈水扁认为这是“感觉最好的一次”。美国就此再次给陈水扁当局执意推动“入联公投”埋下了祸根。
　　( 四) 围绕“入联公投”的博弈
　　在“废统”事件尚未完全平息之时，“入联公投”再次成为触及两岸底线的重大事件。陈水扁在 2007 年元旦讲话中提出“以台湾名义申请加入联合国”。3 月，陈水扁进一步提出“四要一没有”主张，包括“台湾要独立，台湾要正名，台湾要新宪，台湾要发展，台湾没有左右的问题，只有统独的问题”。7 月，台湾“公投审议委员会”通过了“入联公投”案。9 月 15 日，民进党发起 “公投护台湾、加入联合国”大游行，陈水扁亲自参加。据统计，当天参加游行的民众多达 30 万人。10 月 24 日，台湾当局在拒绝 2008 年北京奥运圣火入台的同时，举办“全民传圣火、前进联合国”路跑活动。2008 年 2 月 1 日，陈水扁当局决定，“入联公投”“返联公投”与“总统”选举合并举行。2 月 2 日，国台办发表声明，“陈水扁当局执意举办‘入联公投’，是谋求改变大陆和台湾同属一个中国的现状、走向‘台湾法理独立’的重要步骤，是变相的‘台独公投’”。
　　对此，美国对陈水扁当局的施压力度明显增强。美国国务院发言人明确表示，坚决反对任何一方采取单方面行动改变现状，“公投”将会引起若干“严重问题”。负责东亚事务的副助理国务卿柯庆生( Thomas J. Christensen) 表示，“入联公投”等于制造了一次要台湾民众选择“统独”的机会，违背了陈水扁当年不推动“统独公投”的承诺。韦德宁指出，加入联合国需要具有国家地位，美国认为“台湾并非国际社会的一个国家”，“入联公投”只会加剧两岸的紧张状态，美国认为毫无必要。也许是认为在例行性表态中立场表达的力度不够，美国时任副国务卿内格罗蓬特主动约见香港凤凰卫视记者，指出“我们反对这类‘公投’的概念，因为此举是台湾宣布‘独立’的第一步，也朝向改变现状”。美国时任国务卿赖斯在年终记者会上表示，“我们认为以台湾名义加入联合国进行‘公投’是一项挑衅性的政策，将不必要地增加台海地区紧张局势，而且也不会给台湾民众在国际舞台上带来实际的利益”。“美国在台协会”理事主席薄瑞光( Ｒaymond F. Burghardt) 带着小布什总统的授权书，与国务院台湾事务负责人史伯明( Douglas Spelman) 等人赴台施压，并公开批评陈水扁“走后门”。除此之外，美国还刻意降低了陈水扁“过境”美国的待遇，对于陈水扁 8 月的“过境”，只允许其短暂“过境”美国本土以外的阿拉斯加，而且只能进行飞机技术性加油，对于 10 月的“过境”，则直接予以拒绝。
　　2008年 3 月 22 日，民进党以巨大的选票差距输掉了台湾地区领导人选举，与之同时进行的两项“公投”也都以失败告终。“入联公投”作为“法理台独”的重要表现形式，引发了大陆的强烈反对。同日，国台办发言人表示，“公投”遭到失败，再次说明“台独”分裂势力搞“台独”是不得人心的，期盼为两岸关系和平发展共同努力。
　　二、中美共管台独的成因和内涵
　　( 一) 中美长期以来的立场: 反对“共管台独”
　　虽然中美都反对“台独”，但一直以来的对台政策却是反对“共管台独”。在中国方面，无论是从对外战略、台湾问题历史成因，还是民族感情的角度，都有人反对与美国“共管台独”。从对外战略看，美国一直是影响中国国家安全的最大外部因素，台湾问题是中美关系中最敏感、最核心的问题，台湾地区一直是美国制衡中国的棋子。台湾问题是中国的内政，中国政府一直将反对外部势力干涉作为解决台湾问题的重要原则。反对外部干涉，最主要的目标指向就是美国，因此，决无可能与美国“共管台独”。从历史上看，美国是导致台湾问题产生的最主要因素之一。国共内战后期，美国与蒋介石政权结成军事同盟; 朝鲜战争爆发后，美国第七舰队进驻台湾海峡，最终造成两岸无法统一的局面。中美关系正常化前后，两国达成了三个《联合公报》，但美国也同时制定了“与台湾关系法”，向台湾做出“六项保证”，使台湾成为重要的“经济和安全伙伴”。某种程度上，正是由于美国的干扰，台湾问题才迟迟未能得到解决。台湾先是由于清政府在甲午战争中战败被日本侵占，后来又在美国的支持下与中国大陆武装对抗，在民族感情上，台湾问题触动中华民族的敏感神经。
　　美国政府一直主张两岸通过对话解决分歧，表示美国不介入其中。1982 年，中美达成《八一七公报》前，美国对台湾当局做出“六项保证”，其中的两项就是“不在两岸之间扮演调解人”“不迫使台湾与中国大陆谈判”。美国之所以避免直接卷入两岸纷争之中，既有 20 世纪 40 年代调停国共内战失败的历史原因，也有公开介入调停不符合美国战略利益的现实考虑。冷战结束后，台湾地区作为美国地缘政治上的棋子和意识形态前沿阵地的角色更加凸显。
　　1990 年至 2017 年 8 月，美国对台军售数额达到 480. 41 亿美元，美台维持着日益密切的战略协调、情报交流、人员互访等军事联系。美国政府多次表示，台湾地区是“亚洲民主的灯塔”。
　　如何处理台湾问题还攸关美国的战略信誉。第二次世界大战后，美国在亚太地区建立的国际秩序，在很大程度上仰赖美国与日本、韩国、澳大利亚等国结成的同盟和伙伴体系。如果美国与中国共同管控“台独”，将被视为美国抛弃台湾，进而影响美国的战略信誉。2008 年 2 月和 3 月，美国国会“台湾连线”小组主席两次致信小布什总统，对其批评陈水扁当局“入联公投”活动是“挑衅”和“错误”表达关切。他们认为，这将强化中国大陆的“好战意识”，并使中国误认为美国会服从于中国的要求，增加台湾被武力进攻的风险，而且也缺乏对台湾民主的理解。
　　在美国的对外战略中，台湾地区是美国的“朋友”与“伙伴”，而中国大陆不仅是台湾安全的“威胁者”，更是美国霸权地位的“挑战者”。有美国学者认为，只有将台湾视为“一个成功的伙伴”，而不是“一个麻烦”或“一个挑衅者”，才能够达到政策效果，“羞辱和孤立台湾的决策不但破坏台海的稳定，更削弱华盛顿对台北的影响力”。
　　( 二) 中美在“共管台独”立场上的变化
　　2000 年，公开主张“台独”的民进党执政后，尤其是 2003 年陈水扁提出 “公投制宪”后，中美两国都积极寻求阻止台湾岛内“台独”冒险的策略，“共管台独”成为最终的战略选择。
　　第一，美国立场转变的原因。美国改变以往偏袒台湾当局的政策，转而主动对陈水扁当局施压，甚至与中国大陆共同管控“台独”，这是多方面因素发挥作用的结果。
　　在美台关系层面，陈水扁当局的“台独”活动逼近美国台海政策的底线，美国被迫出手予以约束。美国对台政策有两条底线，一是中国大陆采取武力方式统一台湾，二是“台独”分裂活动引发两岸武装冲突，并最终将美国拖入与中国的战争之中。在历史上，美国对台政策的底线更多的是防止中国大陆采取武力方式统一台湾，这给台湾地区的“台独”分子传递了一种不切实际的幻想，认为无论如何挑衅中国大陆，美国都会无条件地予以支持。正是这种战略误判导致陈水扁当局在“台独”的道路上越走越远。2000—2008 年，美国对陈水扁当局施压是美国对台政策的另一条底线起作用的结果。美国之所以不支持“台独”，反对台湾挑衅中国大陆，就在于担心中国借此统一台湾。一旦如此，美国将陷入左支右绌的困局之中。如果美国协防台湾，将不得不与中国进行直接的军事对抗，甚至于进行大规模的战争，而美国无法承受这一严重后果。如果美国不对两岸冲突进行干涉，则会使其所谓的战略信誉受损，从而影响美国的亚太同盟关系，甚至影响在世界范围的盟友体系。因此，美国绝对不允许台湾当局推进“激进台独”的活动。美国政府多次向台湾当局表示，如果台湾坚持推动“法理台独”活动而引发同中国大陆的战争，美国将“让台湾自行防卫”。
　　小布什政府对陈水扁当局政客式的政策手段十分不满。首先，陈水扁当局不断制造“意外”事件，很多政策超出美国的预期，违背原来做出的承诺，而且事先并未与美国进行有效的沟通。美国对此感到不满，“怎么学不会”是美国政府对台湾当局最常用的抱怨。2002 年，时任台湾陆委会主委蔡英文赴美进行政策沟通，美国时任副国务卿阿米蒂奇发表讲话，重点就是希望台湾当局日后在做出重大决定前，能先与美国商量。然而，此后的“公投制宪”“废统”“入联公投”等“台独”活动，多是陈水扁基于台湾岛内政治考虑推动的，事先并未与美国进行沟通。其次，陈水扁当局妄图采取欺骗的方式获取美国的支持。小布什政府对陈水扁当局的欺骗行为十分不满。在 2006 年“废统”事件中，陈水扁先是向赴台沟通的美国官员承诺不“废除”而是“终止”“冻结”，但随后在“三一八”大游行上表示，“终止”和“废除”没有任何区别。小布什总统深感被欺骗，怒骂了陈水扁。
　　在全球战略和对华关系层面，美国一方面不希望台海问题干扰全球范围的反恐战略，同时也需要对中国在反恐和朝核问题上的帮助给予回馈。“9·11”事件后，美国的首要战略目标是在全球范围内打击恐怖主义。美国虽然声称可以同时打两场半战争，但是并不希望台海地区发生新的事态影响全球反恐战略。更重要的是，虽然小布什政府在执政初期提出中国是“战略竞争者”，而且对中国崛起的战略疑虑从未消除，但随着中国在反恐、朝核等问题上给予美国有力的支持，中美关系取得了重大进展。2005 年，中美两国领导人四次会面，并实现了小布什总统对中国的访问。同年，美国副国务卿佐利克提出中国是“负责任的利益攸关者”，中美初步建立建设性合作关系。中美在约束“激进台独”问题上寻求合作，是当时中美关系发展大背景下的产物。
　　此外，美国希望通过与中国的对话，一方面防止出现重大的战略误判，同时与中国增进交流。2000—2008 年，由于两岸敌对情绪高涨，军事冲突箭在弦上，美国十分担心台海地区爆发战争。同时，中国政府一直认为美国是台湾当局背后的支持力量，为了防止中美之间出现战略误判，美国认为有必要与中国保持密切沟通。此外，美国认为对中国进行战略威慑已经无法发挥作用，因此，需要对中国做出足够的政治保证。 美国向中国保证不支持“台独”，而且“台湾独立”绝对不可能实现。
　　第二，中国政府转变立场的原因。这一时期，台湾问题的主要矛盾发生了重大变化，由推进祖国统一转变为反对“台独”分裂活动。基于此，中国对美国在台湾问题上充当的角色进行了重新评估，最终采取了要求美国政府不要对台湾当局释放错误信号，甚至适当施压的政策。
　　2004 年 11 月 20 日，胡锦涛主席在智利圣地亚哥出席亚太经合组织领导人非正式会议期间会见小布什总统时，明确提出中美共同遏制“台独”的新思路。胡锦涛主席指出，“‘台独’将断送台海和平，并将严重破坏亚太地区的稳定和繁荣。中美双方都应站在这个战略高度来认识‘台独’危害，共同遏制 ‘台独’势力的分裂活动”。2007 年 12 月 5 日，中共中央政治局常委、书记处书记习近平在会见美国前总统卡特时强调，希望美国与中国一起，坚决反对、有效制止陈水扁推进“入联公投”等“台独”分裂活动，共同维护台海和平稳定和中美共同利益。2007 年 12 月 6 日，胡锦涛主席应约与小布什总统通电话时指出，妥善处理台湾问题是确保中美关系稳定、健康发展的关键。台湾当局变本加厉地推行“入联公投”等“台独”分裂活动，对台海和平稳定构成严重威胁和挑战。坚决反对和制止“台独”，维护亚太地区的和平稳定，符合中美共同的战略利益。
　　中国之所以要求美国对台湾当局施压，甚至是中美共同反对“台独”，而不是抗议和反对美国介入台海事务，主要原因在于: 首先，美国因素短期内难以彻底排除。虽然中国一直反对美国介入台湾问题，但一个无法改变的事实是，美国一直在台湾问题上扮演重要角色。无论过去还是未来，中国在解决台湾问题过程中都将面临美国因素的影响。因此，中国承认美国是台湾问题产生的“历史因素”的一部分。其次，中国缺少有效制衡“台独”的手段和杠杆，而美国对台湾地区有强大的政治影响力。由于两岸长期分离，尤其是经过李登辉和陈水扁的操纵，中国大陆在台湾的影响力大幅下降。这一时期，中国大陆对台湾可以采取的措施相对有限，主要包括制造媒体舆论、压缩台湾的国际空间，施加军事安全压力等。但是，这些对台措施都是从台湾外部进行的，缺少在台湾岛内的着力点和影响力。2005 年以后，虽然中国大陆与台湾岛内 “泛蓝阵营”建立了常态性的联系渠道，但面对陈水扁的“红帽子”策略，“泛蓝阵营”不敢公开与中国大陆共同反制“台独”。但同时，台湾地区对美国在军事安全方面的依赖，决定了美国对台湾地区拥有巨大的影响力。如果没有美国的支持，台湾不可能实现“独立”。此外，美国也有对陈水扁当局施压的意愿，美国对台政策的重要一环就是不支持“台独”。因此，中国采取了迂回战略，与美国“共管台独”。
　　( 三) “共管台独”的内涵
　　2000—2008 年，特别是 2003 年陈水扁当局提出“制宪公投”之后，中美两国都转变了以往在台湾问题上的战略思路，开始寻求事实上的合作应对台湾当局“法理台独”活动的政策，本文称此合作为“共管台独”。虽然不同的学者对该合作模式的称谓不尽相同，但内涵基本相同，即在台湾当局推动“法理台独”、单方面改变台海现状的背景下，中国大陆保持最大程度的战略克制，尽量不采取武力方式予以打击，而由美国政府出面，利用美国对台湾的强大影响力，制衡“激进台独”活动，从而维护台海地区的和平稳定。
　　美国对“台独”的制衡是有区分的、有限度的，中美“共管台独”并不意味着美国会放弃台湾。美国始终坚持“以台制华”的战略，并不愿对台湾当局施压太重从而损害台湾的棋子作用，美国对陈水扁当局的惩罚总是高举轻放。美国的目的是维持台海局面的现状，既不希望两岸政治关系太好，也不希望太坏，其实质是控制或缓和两岸危机，而不是从根本上解决危机。首先，美国坚决反对的是可能给两岸关系带来危险的“法理台独”活动。对于“渐进式台独”，美国虽不支持，但也不表示强烈反对。其次，美国对陈水扁当局施压，主要的针对目标是陈水扁其人，甚或是民进党，如降低陈水扁“过境”美国的待遇，发表对陈水扁的批评性言论等。但与此同时，美国并未减少对台湾地区的支持，美台政治、经济和军事关系仍保持在较好状态。这种政策区分给予了陈水扁当局施政的空间，使美国对陈水扁当局的施压效果大打折扣。再次，美国对陈水扁当局的施压主要是在政治层面，如中断双方高层沟通的渠道，降低政治互信等。对于美台经济方面的合作，美国采取了政经分离的政策，仍遵循 “在商言商”的思路与台湾开展经济交往。在军事安全方面，美台关系非但未受到影响，而且双方不断提升了合作水平。
　　中美两国虽然形成了事实上的“共管台独”的合作局面，但两国在台湾问题上的分歧并未彻底消除，摩擦仍不时出现。一方面，美国并没有尽全力约束“台独”，甚至还强化了与台湾的军事安全关系，这必然会引起中国的反对。在陈水扁执政期间，美国共向台湾出售武器装备 17 次，数额达到 110. 17 亿美元，年均额为13. 8 亿美元。每次美国对台军售后，中国国防部、外交部、国台办和全国政协都对美国提出强烈抗议。另一方面，中美之间仍存在极大的战略互疑。中国不信任美国会真心实意地约束“台独”，担心美国借机加大对台湾地区的影响力，进一步涉入台湾问题之中，使未来实现国家统一的进程更加复杂。美国则对中国是否对台使用武力保持警惕，向中国施加了强大的政治压力。美国所谓的“反对单方面改变现状”的政策，虽然被外界普遍解读为是针对台湾当局的“台独”分裂行为，但实际上是“双重威慑”，既反对“激进台独”活动，也反对中国对台使用武力。例如，2004 年，台湾举行地区领导人选举前后，美国第七舰队便派出数艘侦察船，加大对中国人民解放军的情报搜集力度。
　　中美共同管控“台独”，对两岸关系和中美关系的良性发展有较强的启示和战略意义。在两岸关系方面，由于中美共同管控“台独”，致使台湾岛内 “法理台独”活动受挫，民进党输掉了 2008 年的台湾地区领导人选举，“入联公投”也宣告失败。这一方面暂时化解了两岸陷入冲突和战争的危机，同时，美国也暂时避免了陷入两难抉择的战略困境。在中美关系方面，由于中美两国在台湾问题上实现了相对稳定的战略协调，中美没有在台湾问题上过多博弈，相反，却因此增进了战略互信，这有助于中美关系的良性发展和中美两国各自的国家战略。
　　三、中美“共管台独”的历史经验与启示
　　( 一) 中美“共管台独”的历史经验与启示
　　回顾和梳理 2000—2008 年中美“共管台独”的历史，可以明确中美两国管控分歧需要注意以下几个方面:
　　第一，清楚表明底线，同时设定有限目标。分歧一般是由多个分歧点组成，是拥有弹性空间的区间。在多个分歧点之中，有些是不可妥协和退让的，有些则是可以谈判解决的。要想管控分歧，首先就要厘清各自的底线，进而通过适当的渠道和方式向对方传达，并使对方意识到尊重底线的严肃性。在台湾问题上，中国的底线是推进国家统一和坚决反对“台独”。美国的底线是反对采取非和平方式解决台湾问题，维护台海地区的和平与稳定。中美经过多年的较量，双方都清楚各自的底线所在，也一直谨慎地防止触碰和逾越。在亮明底线的同时，需要设定有限的目标。如果一味追求最大目标，最终将酿成危机乃至冲突。在实际的政策执行过程中，可以采取寻求建立共识，或者采取双方都可以接受的折中方式。对中国而言，在条件不成熟，尤其是台湾“台独” 分裂活动猖狂的情况下，反对“台独”分裂是重中之重。对美国而言，在陈水扁当局的“激进台独”分裂活动有可能引发两岸冲突，进而将美国拖入战争的情况下，首要目标是约束和制衡“台独”活动。中美两国在反对和不支持“台独”问题上达成了共识，从而实现了“共管台独”，并有效管控了在台湾问题上的分歧。
　　第二，保持畅通和有效的沟通。管控分歧和危机最重要方式之一就是保持沟通的顺畅。在文中提到的这一时期，美国实际上扮演了信息中枢的角色。首先，美国与中国大陆保持了密切沟通，不仅在中美领导人会谈时会谈及台湾问题，两国外交部门保持着密切的沟通，而且国台办也与美国相关机构进行了高频次的互动。这一时期，国台办负责人赴美访问的次数远超历史上任何时期。根据不完全统计，国台办正、副主任赴美访问次数多达 10 余次。其次，美国与台湾当局联系紧密。美国多次派国家安全委员会亚太事务资深主任、“美国在台协会”理事主席，以及国务院负责中国事务的官员访台了解陈水扁的想法，台湾也经常派出“国安会”、防务部门和陆委会官员赴美进行沟通。如“一边一国论”出台后，时任陆委会主委蔡英文便衔命赴美开展解释工作。再次，美国在两岸间进行信息传递。包括两岸两会在内的正式沟通渠道被悉数关闭，两岸之间没有直接的信息沟通渠道，如果仅凭两岸双方领导人和相关职能部门负责人的会谈，以及相关的媒体报道，甚至于秘密渠道的情报搜集，都存在误传、误读的可能，因此需要美国在一定程度上扮演信息传递的角色。美国虽不愿意充当两岸之间的正式调解人，但积极促进了两岸的信息沟通，将一方的意见转达给另一方，从而减少了两岸之间不必要的错误认知。
　　第三，保持行动的一致性，建立战略信任。管控分歧不仅需要相关当事方保持一定时期内的行动一致性，更需要不同部门之间保持政策行为的一致性。对中国而言，一般不存在前后不一、部门之间不一的政策执行情况。但在美国，由于多个政府部门参与决策，而且各部门负责人对政策的理解千差万别，因此经常出现政策执行不连续和不一致的问题。美国的外交部门和自由派人士倾向于将发展中美关系放在中美关系的首位，而安全和防务部门及保守派人士则倾向于将防范和遏阻中国放在首位。在台湾问题上，美国国务院的官员倾向“共管台独”，而国防部则持谨慎立场。因此，经常出现国务院和国防部的政策牴牾的情况，国务院要求陈水扁当局保持克制，但国防部却强化与台湾的军事安全关系。与此同时，同一部门不同官员的立场也迥异。同是“美国在台协会”理事主席，夏馨( Therese Shaheen) 和继任者薄瑞光的立场就不同。夏馨极端亲近民进党，在陈水扁推动“制宪公投”违反美国对台政策的情况下，她不但不对陈水扁当局施压，反而在美国替陈水扁说项，甚至利用职权为陈水扁“过境”美国大开方便之门。此类操弄产生了一系列恶劣的影响，不仅使陈水扁借势在台湾地区领导人的选举中实现翻盘，而且对美国政府的对台政策产生误判。更重要的是，使中国对美国约束“台独”的诚意和承诺产生疑虑，影响了中美两国之间战略互信的建立。因此，中美要管控分歧，美国国内保持政策的一致性，尤其是约束不同部门和官员的言行，也至关重要。
　　( 二) 中美还会“共管台独”吗?
　　2008 年，马英九当选台湾地区领导人后，由于其不奉行“台独”主张，更不推行“台独”分裂活动，因此中美“共管台独”的模式也随之不复存在。但是，民进党于 2016 年再次成为台湾的执政党，并在岛内持续推动各种形式的“台独”活动，那么中美还会“共管台独”吗?
　　中美之所以会“共管台独”，根本原因在于台湾当局的“激进台独”活动将引发台海地区冲突，而且中美关系的发展总体呈现正面和积极的状态。目前，在台湾方面，蔡英文当局吸取了陈水扁当局的教训，更多地采取“柔性台独” 策略。蔡英文当局无论在竞选期间还是执政以后，对中国大陆均奉行“维持现状”的“四不”政策，即“承诺不变，善意不变，不在压力下屈服，不走对抗老路”，其基本策略是在坚守“台独”和不承认“九二共识”的基础上，以看似让步的言辞( 如提出依照“中华民国宪法”和“两岸人民关系条例”处理两岸关系) 和所谓的劝阻“急独”势力搞“激进台独”分裂活动的不挑衅措施，迷惑和欺骗中国大陆及国际社会。2017 年 10 月，“美国在台协会”理事主席莫健在参加中国台湾地区驻美代表处活动时表示，“欣赏”蔡英文的“负责”“务实”。目前而言，美国并不认为蔡英文当局的“柔性台独”政策和作为已经触及了台海政策底线，不需要对其进行管理和约束，无需与中国联合“管控台独”。
　　在中美关系方面，特朗普政府对华关系开局良好，但是否足以达成“共管台独”的战略共识仍是未知数。虽然特朗普在竞选期间和就任之前曾经说了一些不利于中美关系发展的话，甚至与蔡英文进行了史无前例的通话，但在与习近平主席进行庄园会晤后，美国的对华政策呈现出更多的积极因素，中美关系发展势头良好。通过外交安全对话、全面经济对话、社会和人文对话以及执法及网络安全对话，中美两国在经贸、防务安全、执法司法、人文和地方等各领域交流合作密切。中国政府积极回应了特朗普政府内外政策的优先议题，比如贸易逆差、朝核问题等。2017 年 11 月，特朗普对中国进行了国事访问，进一步强化了中美之间的战略合作关系。但是，对于中国要求美国尊重中国的核心利益和重大关切，以建设性方式妥善管控分歧，美国仅表示愿意加强与中国的沟通协调。2017 年底美国出台的《国家安全战略报告》《国家防务战略报告》和《核态势评估报告》等 3 份报告，强调中美竞争在经济、地缘政治、军事、文化教育等各个层面展开，并指责中国为“竞争者”和“修正主义国家”，宣称 “中国要取代美国谋求全球霸权”。与此同时，美国在台湾问题上的政策正在发生消极变化，这包括 2017 年美国国会讨论美国舰只停靠台湾港口的可能性，2018 年 3 月国会通过、特朗普总统签署了“与台湾交往法”。特朗普政府企图在台湾问题上做文章，中美在台湾问题上曾经的默契共识似乎面临挑战，因此，很难推论未来中美是否仍有可能共同“管控台独”。
　　当然，还应该看到中国大陆在处理台湾问题上已有很大的主动性和自信心，中国大陆已经部分拥有了深入台湾岛内的影响力，无需再借助美国的力量。经过 2008—2016 年两岸关系的和平发展，两岸全面实现了直接双向“三通”，中国大陆的资本和人员已经可以合法地进入台湾岛内，台湾岛内也成长起来了一批有别于传统“泛蓝阵营”的“两岸族”，这将有助于中国大陆发挥影响力，有效遏制蔡英文当局的“台独”活动。

来源时间：2018/9/1   发布时间：2018/8/31

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