刁大明：美国特朗普政府首年执政评估

作者：  来源：《美国研究》2018年第1期

【内容提要】：特朗普政府执政一年来为美国和世界带来了众多改变，引发了较大争议。就美国总统政治的历史经验比较而言，特朗普首年执政虽并非全然负面，但在政府内部关系、与共和党建制派关系，以及与公众民意的关系上都显现出有别于以往总统政治实践的特殊表现，反映出特朗普政府内部的不确定性、党内“独大”的趋势以及维持稳定少数支持的状态。特朗普政府代表少数与加剧极化的特征凸显了当前美国政治的核心问题，即重组中的美国政治无法有效回应迫切需要变革的民意诉求，且在社交媒体的作用下趋势尤甚。2018年，特朗普政府已显现出的态势和问题势必延续，而即将到来的中期选举可能引发的国会两院两党势力对比变化将加快对特朗普执政的塑造与约束。

关键词：美国政治 特朗普政府 首年执政 公众民意 反建制派 社交媒体

2017年11月8日，正在亚洲访问的美国总统唐纳德·特朗普不忘在社交媒体上表达对大选胜利的纪念：“祝贺所有‘可怜人’和数以百万计的给予我们选举人团票上巨大压倒性胜利（304:227）的人们！”整整一年之前，特朗普出乎很多人意料地以选民票落后但选举人团票胜出的结果当选美国第45任总统。而此时，已入主白宫将近10个月的特朗普正在牵挂着美国国内的政策议程，特别是作为执政首年“成绩单”重头戏的《减税与就业法》（Tax Cuts and Job Act）在美国国会中的立法进程。

在特朗普的首年执政中，美国在政治、经济、社会及国际角色等多层面上都经历着巨大的调整与变化。在政治上，虽然上任不到三个月就顺利地完成了联邦最高法院大法官的补位，但特朗普与华盛顿建制派力量仍在相互角力与塑造，突出表现为在减税、奥巴马医改、移民与反恐政策、对俄政策乃至持续发酵的所谓“通俄门”调查等议题上的各方博弈；在经济上，美国各项经济指标逐渐转好，国内生产总值在第三季度的增长率为近年来较为理想的3.3%、失业率（4.1%）降至21世纪以来的最低水平、股市强劲增长，减税立法也得以在执政首年内尘埃落定；在社会问题上，族裔矛盾加剧，所谓“白人至上主义”抬头，枪支泛滥等顽疾愈演愈烈；在对外事务与国际角色上，特朗普政府虽仍处于“学习”阶段，但已显现出所谓“去奥巴马化”、单边主义、强调军事存在、强调跨议题联动等鲜明倾向。特朗普政府的单边色彩、对所谓“美国优先”的一味强调以及屡次震惊国际社会的对外决策，给美国的国际地位蒙上了阴影，其强势回调中东和应对朝鲜半岛事态的做法也并未博得国内民众的满意。

面对如此纷乱的事实，关于特朗普首年执政的评价也呈现出不尽相同甚至大相径庭的观点。有观点从经济指标出发，将特朗普的首年执政评价为极其成功，同时也认为特朗普在移民政策上的收紧、打击“伊斯兰国”上的成效、放松政府监管特别是解除针对传统能源产业的限制、在国际舞台上更多为美国“谋利”等维度上均实现了重大进展。但也有观点坚称，特朗普的首年执政极度失败。正如美国布鲁金斯学会高级学者伊莱恩·卡马克（ElaineKamarck）所言，“我们现在知道特朗普是通过发推特（twitter）来当总统的。……他总统任期首年完全是在自找麻烦。他没能兑现任何一个重大竞选承诺；他将自身置于妨碍司法的指控当中；他点燃了关于其与俄罗斯关系的阴谋论；他侮辱并反驳自己的团队、化友为敌，甚至发出了相互矛盾的政策信息。在现代总统制以来的同时期民调中，他得到了最低的支持度”。又如，负责弗吉尼亚大学米勒中心“总统首年”研究项目的芭芭拉·佩里（BarbaraPerry）依照兑现承诺、任职前经验、权力过渡以及媒体关系等指标给特朗普的首年执政打出了“D+”的差评，其理由是“消极因素大于积极因素。……他（特朗普）陷入 了缺乏政治或者军事经验的困境当中，无法理解华盛顿的权力杠杆，无法实现核心立法”。必须看到，上述的正负评价都难免夹杂着某些政治倾向，因而也就难言公允。由此可见，即便在特朗普以及共和党人完成了减税立法这一“重大竞选承诺”之后，卡马克等人关于特朗普首年执政失败的论调也几乎不会改变。

在评价不一甚至极化的现况下，对特朗普的首年执政做出清晰而客观的评估不但尤为重要，而且对预估其未来内外政策走向具有重要指标意义。同样关键的是，对特朗普首年执政的评估与剖析，也将有助于准确把握美国政治的现实情况与未来走势。基于这些目标，本文将尝试对特朗普首年执政进行历史比较意义上的评估，梳理影响特朗普政府执政的主要因素，并探究当前美国政治中的深层次问题，进而展望特朗普执政前景与美国政治走势。

一  特朗普政府首年执政“成绩单”

评价美国总统的首年执政“成绩单”，并非易事。一方面，总统政治中的某些经验性标准突出了不同的评价偏好。比如，新总统在首个“百日执政”中的政绩被认为独具指标意义，但将评价标准限于“百日”，与特朗普所谓“让美国再强大”的宏大目标步调不一；又如，“百日”这一风向标更为聚焦在内政议题上的快速兑现承诺，不但缺乏对执政百日之后成就的兼顾，而且也很少涵盖新总统往往要经历所谓“学习”或“磨合”阶段的外交领域。换言之，关于总统首年执政的评价并不具备成型且完整的经验标准。另一方面，最为常见的即基于承诺兑现情况的评价指标，事实上必需兼顾针对政策效果的完整评估，而对其政策效果的盖棺定论一定超越执政首年这一有限的时间维度。特别是特朗普政府在首年执政中急于兑现承诺且其所兑现承诺引发颇多争议的情况下，简单针对承诺兑现程度的评价不免片面。

鉴于在标准和操作上的难度，本文尝试将特朗普首年执政“成绩单”放置于部分历史数据的比较之中，即对特朗普与前任总统在首年执政期间的表现加以纵深对比。进行历史比较的指标将主要围绕四个有逻辑关联的基本问题展开：即新总统在首年执政中的时间与精力投入如何？新总统的政府团队组建状况如何？总统首年执政中推进并落实了多少政策？民众做出了怎样的反应？围绕这四个基本问题，本文将尝试在执政活跃度、政府完整度、政策完成度以及民意满意度等四个对应维度上，对特朗普政府的首年执政“成绩单”做出评价。

（一）执政活跃度

执政活跃度即总统履职中的精力与时间投入状况或所谓“勤政”情况，这始终是美国舆论的焦点话题。例如，总统的年龄往往成为媒体关注点，即所谓“高龄”总统常常引发健康隐患会否影响履职的疑问。再如，美国媒体从未放弃对总统休假天数的计算与品评。即便尚未有经验研究验证总统休假会影响政策成败，但此举的确不符合美国普通纳税人的普遍期待，因而小布什在任八年、休假879天的历史纪录才会招致猛烈抨击。在如此的舆论检视下，特朗普的创纪录“高龄”状态和履职状况自然也备受关注。甚至有预测认为，特朗普在首年执政中用于打高尔夫球的时间不但将是奥巴马的三倍，而且将超过小布什的同期水平。但另外一个事实却是，如果对总统的首年执政中出访次数以及召开记者会次数等数据进行历史比较的话，特朗普可能并不处于相对松散的执政状态。

首先，在有助于形成并保持与民众联系、动员民众支持政策议程的国内访问方面，特朗普毫不逊色：他在首年执政中共造访了29个州以及属地波多黎各，其中六个州是其在2016年大选中并未获胜的州。这个水平至少与奥巴马执政首年访问25个州、其中六个州为大选中未获胜州的状况基本持平。可见，特朗普走出白宫、与各州各地民众互动的频率并不低。

第二，表1显示了1933年以来正常当选总统执政首年的对外访问情况。显而易见，在被广泛认为有助于熟悉国际事务、积累外交经验、与世界各国领导人建立沟通与互信乃至提振国内满意度的对外访问方面，特朗普虽然首次出访时间略晚，但其出访次数与访问国家数量都基本符合了历史一般水平，并未显著显露出与国际社会“隔绝”、独善其身的“孤立”态势。

表1新当选总统执政首年中对外访问与召开记者会情况的比较

又如表1所示，特朗普在首年执政中与来访外国领导人共同召开记者会的次数并不低，但其单独召开记者会的次数却处于近年来的最低水平：只有2017年2月16日一次。这一数据对比再度说明了特朗普并不习惯于发表官方立场、引领并设置媒体传播议程的传统沟通模式，也佐证了特朗普与传统媒体之间的较大冲突。

（二）政府完整度

政府完整度顾名思义即新总统治下联邦政府官员的构成和就位程度。这里的官员即由总统提名的、由国会参议院批准上任的、发挥关键专业影响力的政务官。通常而言，从当选到就职的过渡期间，新当选总统必须直面三个挑战，即人员、过程与政策。其中，人员的遴选与上任是政府过程与政策推进的首要前提，而关于人员构成的挑战也延伸到新总统任期的首年，并对新政府的运行效率与政策效果产生重大影响。

如表2所示，截至2017年12月20日即就任11个月，特朗普政府的官员提名数与就位数均处于历史低位，而国会参议院批准比例以及平均批准天数也是近30年来的最低水平。比如，分管东亚与太平洋事务的助理国务卿一职长时间由自奥巴马政府留任的董云裳（SusanThornton）代理，直到2017年12月19日特朗普才正式提名了董云裳。这是该职位自设置以来首次出现在正常当选总统执政首年的7月份之前无正式人选就位的尴尬情形。再如，截至2017年12月20日，15个内阁部官员就任比例不足50%的就有12个，最低的是教育部（13.3%）；而未提名比例超过50%的则只有四个部，最高者为财政部（55.2%）。 

表2新当选总统联邦政府官员提名与就位情况的比较（截至执政首年12月20日）

值得一提的是，老布什在同时期提名官员数量虽略低于特朗普，但考虑到其政府特有的延续性，如留任里根政府后期的财政部长、司法部长等多位要职，与特朗普并不能相提并论。同时，在当年民主党占据国会参议院多数的情况下，共和党籍总统老布什的提名仍实现了颇高的批准比例，这也是特朗普如今难以企及的。必须承认，在政府完整度意义上，特朗普政府罕见地陷入了空转困境，其中众多重要职位难以及时就位，累及内外政策的稳步推进。

（三）政策完成度

 作为评价总统“成绩单”的最直观指标，政策完成度主要体现为签署立法与颁布行政令的数量。如表3所示，虽然特朗普政府的立法与行政令只统计到2017年12月20日即执政前11个月，但也可以基本断言，其执政首年的立法数量将是40年来的最低水平，但其行政令数量在超过80年的历史比较中却并不算过高。

在签署立法方面的低水平，完全可以说明特朗普与本党即共和党占据两院多数的国会并未形成良好互动。具体而言，特朗普在首年执政中签署生效了《以制裁对抗美国敌对势力法》（CounteringAmerica’s Adversaries Through Sanctions Act）以及《减税与就业法》两项重要立法，这种状况在以往总统政治实践中并不出众。甚至如果考虑到府会关系的影响，特朗普在“一致”状态下仅仅实现两项重要立法，是比较低水平的表现。在颁布行政令方面，虽然特朗普的首年执政明显多于奥巴马的同期水平，但即便是就府会“一致”状况进行历史比较，也并不算比较多的情形。但值得注意的是，特朗普的行政令明显集中在其“百日执政”期间，其后频次缓降。截至2017年12月20日，特朗普共颁布的53项行政令中有33项（62.3%）集中于“百日执政”，该比例至少是80年多来的最高水平。这说明，特朗普急于求成，希望依赖行政令方式在执政初期尽快做事、兑现承诺；也展现出特朗普不信任国会立法效率而更愿意尽快通过所谓“单边总统制”来落实政策议程的反建制倾向。同时，正是由于“单边总统制”倾向的驱动，特朗普颁布的行政令中才广泛涵盖了所谓“旅行禁令”（travelban）、阻碍奥巴马医改实施、限制所谓“庇护城市”财政资源等相对重要且应通过立法手段落实的“单边决定”，进而引发了重大争议以及司法介入的后续发酵。

（四）民意满意度

民意满意度即总统得到民众支持的情况，主要体现为民意调查数据。虽然2016年大选的结果引发了对民调准确性的部分疑问（特别是在某些关键州），但民意调查数据仍是观察、评估总统政治乃至美国政治的重要窗口。

如表4所示，特朗普在就任和“百日执政”两个时间节点上的民意满意度都难言理想：不但满意度持续低于不满意度，而且满意度处于历史低点，不满意度相应地位居历史高点。同时，就从就任之初到“百日执政”之间的民意变化而言，大多数总统（除小布什的民调受到“九一一事件”拉抬之外）都出现了满意度缩水、不满意度上扬的民意回落态势，而特朗普的满意度和不满意度之间的变化幅度却是最小甚至几无改变的。这就说明，特朗普及其政府虽以民意满意度低点开局，但也比较稳固地延续了低民意支持状况，这在总统政治中可谓罕见。 

表4美国总统民意满意度的比较（就任与“百日执政”）

 将奥巴马与特朗普的首年执政满意度变化进行对比，也可以得出类似结论。虽然奥巴马在就任之初的满意度可达70%、不满意度不足20%，但在执政一年后的这两个指标已分别变动为50%和40%上下。相比而言，特朗普的满意度与不满意度分别从2017年1月20日的40%和50%左右变动为12月20日的35%和59%，执政11个月中的变化幅度相对有限。具体如下图所示，奥巴马的满意度稳步下降的同时，其不满意度变化率却急速飙升，凸显了其执政首年中所谓“变革”失灵、民众不满情绪再度爆发的整体态势；而特朗普的满意度与不满意度却持续保持低位推进，也再次验证了特朗普在将近一年的执政中始终保持了较低但稳定的满意度。换言之，如果在民众满意度意义上评价特朗普的话，其民意开局新低的确前所未有，而其将近一年中相对稳定的低满意度与高不满意度组合也打破了总统政治的一般经验，为其执政提供了特殊的民意与舆论背景。

图特朗普与奥巴马执政首年民意满意度变化的比较

概括而言，基于执政活跃度、政府完整度、政策完成度及民意满意度等维度上的历史比较加以评价，特朗普的首年执政显然并不能简单地被冠以“失败”的标签。具体而言，特朗普在首年执政中的表现基本符合总统应有的履职投入度与活跃度，但联邦政府构成的缺位、签署立法的相对有限、行政令的过于集中以及公众舆论中的负面表现，皆为特朗普首年执政中不同于以往总统政治实践的重大问题，而这些问题背后隐含着持续影响或塑造特朗普政府执政的关键因素。

二  塑造特朗普政府执政的关键因素

政府完整度、政策完成度，以及民意满意度三个维度上的特殊表现，对应着对特朗普执政至关重要的三组关系，即特朗普政府内部关系、特朗普政府与共和党建制派的关系，以及特朗普政府与公众民意的关系。这三个层次关系中不同程度存在的冲突、扭曲乃至困境，共同构成了塑造特朗普政府执政走向的关键因素。

（一）特朗普政府内部关系

政府完整度低可以归因为两个层面的问题：一是特朗普白宫核心决策圈内部的斗争，二是特朗普及其核心圈与专业政策精英之间的冲突。

  核心决策圈内部的“封闭而内斗”自特朗普就职伊始愈演愈烈，并且引发了多轮因关键人离任而导致的权力重构的戏剧性变动。究其原因至少有二：其一，核心决策圈主要构成人员来源复杂，基本上是随着特朗普竞选团队两次重组，以及其竞选不断得势，并最终得到共和党主流接受的演进过程而逐步形成的。这就意味着，持有不同理念、代表不同利益诉求的不同群体在特朗普核心决策圈内部共存共事、共同为特朗普服务，但却相互冲突与争权。这种碎片式扁平化的权力结构不可能稳定；其二，特朗普的家庭成员从其开启竞选到正式执政始终在核心决策圈中发挥着至关重要的作用，导致了核心圈内部凸显“多核心”，构成了所谓“一仆多主”的困境。

具体观察，特朗普核心决策圈“内斗”与重构的过程可以分为两个阶段。阶段划分的节点是2017年7月31日时任白宫办公厅主任莱恩斯·普里伯斯（ReincePriebus），以及2017年8月18日时任白宫高级顾问兼首席战略师史蒂夫·班农（SteveBannon）的相继离任。

 如此划分下的第一阶段，是以普里伯斯所代表的共和党传统建制派与班农所代表的极端保守派之间的争斗为主线的，本质上是当前共和党内部不同派系或思潮之间冲突在特朗普白宫内部的直接映射。这种共和党内部结构性矛盾映射的最终结果是，在家庭成员等其他核心圈成员的驱动下，特朗普决定除掉政党政治难以调和的负面拖累，转而强化符合个人偏好的决策模式。于是，目前所处的第二阶段体现为突出特朗普个人色彩的群体之间的竞争，即商人群体、军人群体，以及家人群体之间的有限“内斗”。一方面，曾任美国国土安全部（United States Department ofHomeland Security, DHS）部长的退役上将约翰·凯利（John Kelly）接任白宫办公厅主任，标志着军人权力的扩张正在推动白宫核心决策圈进入日渐稳定的正常轨道。特朗普提名凯利任部长时的国土安全部办公室主任柯尔斯滕·尼尔森（KirstjenNielsen）补任国土安全部长，充分体现出对凯利的高度信任；另一方面，不同群体在自身关切领域内逐渐占据主导地位。高度联动的商人群体与家人群体在财政经贸议题上获得了较大权势；主导外交防务政策的国防部长、总统安全事务助理以及参与决策的白宫办公厅主任均为将军的罕见情况也刷新了美国历史，凸显了军人在外交事务中的重大话语权。不过，也正是在不同政策主导权归位的情况下，国务卿雷克斯·蒂勒森（RexTillerson）恰好成为了在军人主导领域存在着的商人群体代表，进而直接导致了其“被撤换”传闻的不绝于耳。同时，蒂勒森的微妙处境也反映出，虽然核心决策圈日渐稳定，但由于家庭成员影响力的跨议题存在，所谓“一仆多主”困境并未得到彻底化解。甚至在“承认耶路撒冷为以色列首都、并将搬迁使馆”等极具争议性决策背后也可以看到家庭成员的身影，进而为特朗普核心决策圈未来可能出现的再度重构埋下了伏笔。

 特朗普及其核心圈与专业政策精英的关系紧张乃至矛盾，始于特朗普竞选期间，并一直延续至今。最为突出的表现发生在外交领域：2016年3月即特朗普在初选中初步领先之际，包括罗伯特·佐利克（RobertZoellick）在内的将近122位具有共和党倾向的外交、防务与国家安全政策专才联署了反对特朗普竞选总统的公开信，其理由是极度不认同特朗普在竞选期间宣扬的外交倾向。

 该事件可被视为特朗普与专业政策精英之间矛盾公开化的起点，而这种紧张关系至少导致了两个后果。其一，特朗普获得执政机会后拒绝接纳曾反对他的共和党政策专才，反而依赖由其竞选团队、家庭成员以及其偏爱群体构成的核心决策圈。这种“专业度让位忠诚度”的做法，致使某些关键职位上的就任者或提名人并不理想。比如，特朗普最初选择的总统安全事务助理迈克尔·弗林（MichaelFlynn）和总统安全事务副助理麦克法兰（K.T. McFarland）都因职业背景、专业经验以及决策与执行能力而遭到较多质疑。其后的发展是，前者因所谓“通俄门”而在上任24天后辞职，后者也在继任总统安全事务助理麦克马斯特（H.R.McMaster）和时任国土安全部部长凯利等人的要求下就任不到三个月就离开国安会；其二，核心决策圈的“内斗”直接反映为关于联邦政府各职位的人事权上的博弈，导致了相关人选出现反复甚至“难产”。比如，作为总统高级顾问的大女婿贾里德·库什纳（JaredKushner）在对外政策以及某些关键职位的决策上甚至获得比蒂勒森更大的权势；又如，国防部长詹姆斯·马蒂斯（JamesMattis）在获得提名并就位之后，就撤换了已宣布的陆军部长提名人选；再如，在前文提及分管东亚与太平洋事务的助理国务卿一职的人选上，班农出于反建制倾向或政策立场分歧曾极力反对蒂勒森留任董云裳的做法，致使该职位长时间难以得到正式提出。

 需要关注的是，经历了首年执政磨合的特朗普政府近期也显露出向本党专业政策精英开放的姿态。比如，特朗普于10月27日宣布提名曾在小布什政府中担任分管东亚与太平洋地区的助理副国务卿的薛瑞福（RandallSchriver）出任分管亚洲与太平洋事务的助理防长一职，再加之对董云裳的最终提名，均可理解为是逐渐接纳政策专才的积极信号。但这种趋势是否必将推动特朗普政府内外决策向着稳健、专业乃至更具共和党传统方向发展，还需要更长时间的观察。事实上，随着更多专才的进入，仍可能出现另外两种可能。其一，由于特朗普本人的反建制倾向以及核心决策圈的主导性塑造，专才的进入仅限于是一种“姿态”，并不会实现实质性的决策产出；其二，面对特朗普对其政策议程的坚持，掌握关键职位的专业政策精英也完全可能在可以自由裁量或操作的空间内做出不同于白宫的决策产出、发出不同声音，反而加剧了特朗普政府内外政策的不确定性、不连贯性以及自相矛盾。

总体而言，政府完整度低及其背后的政府内部矛盾，虽然是特朗普政府首年执政的重大问题，但这种频繁变动与更迭也存在促使特朗普决策核心圈与联邦政府逐步走向稳定与专业化的另一种可能。

（二）特朗普政府与共和党建制派的关系

  特朗普政府在政策完成度上的特殊表现，凸显了其与国会合作的障碍。在党争极化的语境下，这种障碍首当其冲地是来自民主党阵营的严重杯葛。但在所谓府会关系“一致”即总统与国会两院多数同属一党（共和党）的情况下，政策完成度上的不佳表现，事实上更多地凸显了特朗普与国会共和党之间的问题，本质上即共和党内部反建制派与建制派之间的冲突。

一方面，在不具备政治背景、参选之前又缺乏共和党政党认同的情况下，特朗普参与共和党总统初选、获得提名并代表共和党赢得大选的过程，并不是特朗普自身彻底融入共和党的过程，反而是其个人逐渐驾驭共和党、对共和党施加更大影响的过程。2017年9月的民调显示，共和党内部保持着对特朗普的高支持度：有将近85%的共和党选民对特朗普表示满意，而其中的1/4却表示了对共和党整体的不满；同时，79%的共和党选民认为特朗普的方向正确，而认为国会共和党领导层方向正确者仅有52%。这就意味着，特朗普在与共和党建制派的互动中占据了更为坚实的民意基础。

 另一方面，由于党内民意的稳固支持，特朗普在与国会共和党建制派的互动中有足够空间来延续反建制倾向。这种延续不仅仅表现为以行政令而非国会立法来尽快兑现竞选承诺的行为偏好，也反映在特朗普在社交媒体等公开平台上公然蔑视、抨击国会两院本党领袖与资深议员的做法上，体现在支持反建制派参选人在共和党初选中挑战那些与特朗普政策相左的在任者的公开表态上。概括而言，实现所谓党内“独大”却又因反建制倾向无法实现与本党的全然合作，构成了特朗普政府首年执政中政策完成度不佳的重要根源。

同时，特朗普政府在与共和党建制派互动中也表现出政治经验欠缺的问题与推卸责任的倾向，特别在难以采取“单边总统制”解决的议题上尤为突出。

一方面，在某些必须通过国会两院立法才能兑现承诺的政策议程上，作为总统的特朗普并未扮演起关键引领者的角色，进而拖累了立法进程。最为典型的例子即国会众议院共和党计划在2017年3月21日通过推翻与代替奥巴马医改的相关法案的努力。在整个过程中，特朗普的确通过打电话等方式来试图说服那些因坚持彻底推翻奥巴马医改而反对折中方案的共和党人，特别是所谓的“自由连线”（HouseFreedom Caucus）成员。但由于在政治经验和政策专业度上的欠缺，特朗普不清楚持反对立场议员的政治或政策诉求、难以实现有效的交易，进而未能推进立法落地。再如，在2017年7月下旬国会参议院再次就推翻与代替奥巴马医改进行立法表决之际，特朗普政府的内政部长瑞安·津凯（RyanZinke）被披露曾致电持反对立场的阿拉斯加州共和党籍国会参议员丽萨·穆考斯基（LisaMurkowski），表达了反对立场可能招致对阿州至关重要的某些联邦项目岌岌可危的威胁。这种完全不符合美国政治规则的做法不但没有改变穆考斯基的态度，而且很快招致了相关调查。与医改立法形成鲜明对比的是，特朗普在推动减税立法的过程中反而发挥了一定的议程引领作用，实现了重大政治胜利。究其原因，除了经验积累之外，具有长期商界经历的特朗普显然更谙熟税收事务，这方面的优势填补了其在医改立法中暴露出的短板。当然，两项立法的成败，并不仅仅是特朗普在政治经验和政策专业度上的优劣所单一决定的，但也足以凸显特朗普特有角色的正负效果。

另一方面，在某些存在兑现承诺压力、但涉及利益众多或政策调整难度较大的议题上，特朗普政府选择了利用法律与制度框架、将责任转嫁给国会的做法。具有代表性的体现如：特朗普在《童年入境暂缓遣返行动》（DeferredAction for Childhood Arrivals, DACA）的存续问题上要求国会正式立法，而对《伊朗核协议》的态势则是按照《2015年伊核协议审查法》（IranNuclear Agreement Review Act of 2015）的规定要求国会在60天之内就协议存续或是否对伊朗新增制裁做出正式立法决定。这种推卸责任只会导致两种结果：一是在国会两院两党可以达成一致的情况下通过立法，并经由特朗普签署生效，进而成为其执政的新业绩；二是国会两院两党内部毫无达成一致的任何可能，或导致相关政策“胎死腹中”或特朗普在国会“无作为”的情况下“不得不”直接采取单方面行动——这显然都是特朗普原本希望达到的目标。在极化乃至碎片化的政党政治语境下，后者的可能性颇大。

不同于特朗普政府内部关系的多边性，特朗普政府与共和党建制派的关系是双向度的。这就意味着，共和党建制派也在发挥对特朗普政府的塑造作用，只是从目前看其效果相对有限。建制派发挥塑造作用所采取的一个重要手段即国会立法，首当其冲地体现为《以制裁对抗美国敌对势力法》。这项被认为是特朗普首年执政重要立法之一的法案，通过对俄罗斯追加严苛制裁的方式进一步限制了特朗普政府调整对俄政策、与俄罗斯缓和关系的空间，本质上是国会将立法意志强加给白宫的结果。由于国会众、参两院先后以419:3以及98:2的压倒性票数通过了该法案，总统即便否决也将被国会两院以2/3以上的支持票数推翻，且由于国会参议院审议推翻与代替奥巴马医改立法而推迟休会、导致总统无法实现“搁置否决”，特朗普最终于2017年8月2日正式签署了该法案。需要指出的是，这种塑造甚至制约并不仅是共和党建制派的作用，而明显是以国会两院民主、共和两党在对俄强硬立场上的高度一致为前提的。换言之，只有在两党合作的情况下，美国政治框架本身对特朗普的限制才得以发挥，而在两党极化党争的情况下，特朗普显然更易在府会关系中占据上风。

另一个目前比较突出的手段即所谓“通俄门”调查。虽然该调查对民主党而言明显具有党争色彩，但对共和党建制派而言，则是发挥塑造作用的重要抓手。从2017年2月13日弗林辞职到5月17日罗伯特·穆勒（RobertMueller）被任命为特别检察官展开相关调查，以及其间国会两院相关委员会多次召开听证会，所谓“通俄门”几乎伴随着特朗普政府首年执政的全程。在这期间，所谓“通俄门”调查在内容和效果上已分别经历了一次转折。从调查内容上看，2017年6月8日联邦调查局前局长詹姆斯·科米（JamesComey）出席国会参议院情报委员会听证是一个转折点。这就意味着所谓“通俄门”调查的重点从所谓“通俄”证据要件的事实性调查转为针对“作伪证”“妨碍司法”，以及“金融犯罪”等嫌疑的程序性调查。从调查效果上看，2017年8月2日《以制裁对抗美国敌对势力法》的签署生效基本上实现了所谓“通俄门”调查作为勒住特朗普政府与俄罗斯缓和的“缰绳”效果，其后续调查，尤其是针对库什纳等人的可能发展，基本上发挥着塑造特朗普执政生态、特别是削弱家庭成员在核心决策圈中权势的作用。需要指出的是，虽然2018年年初出版的《火与怒：特朗普白宫内幕》（Fire and Fury: Inside the Trump WhiteHouse）一书曝光了班农推测特朗普本人在竞选期间在其子小唐纳德·特朗普的安排下与俄罗斯女律师会面，从而再度直接引发了特朗普本人所谓“通俄”的猜测，但这毕竟仍为“一面之词”，在无充分第三方证据支持的情况下并不能对所谓“通俄门”调查的推进产生决定性影响。

值得注意的是，从民调情况看，共和党受访者中有41%认为穆勒的调查是公平的、38%对穆勒的调查表示满意，且82%的共和党受访者认为特朗普没有犯罪。如果与同期民调显示特朗普在共和党受访者中满意度在80%以上、不满意度不足20%的事实相联系，足以说明共和党群体中的部分选民在支持特朗普、认为特朗普没有涉嫌所谓“通俄”的同时，却也支持了穆勒继续相关调查。其中的解释极可能是这些共和党选民也希望通过所谓“通俄门”调查实现对特朗普政府目前执政与决策模式的进一步塑造。

概括而言，政策完成度不佳无疑是特朗普首年执政中的重大不足。不过，基于党争极化以及特朗普党内“独大”的现实，特朗普政府虽然无法在“政策绩效”意义上获得建树，但在“政治空间”意义上却形成了更大权势。甚至在其首年执政期间，共和党阵营内部已掀起了关于“到底何为所谓‘名义共和党人’（RINO, Republican In Name Only）”的争论：有观点认为特朗普的反建制倾向及其与民主党的罕见合作（2017年9月8日与民主党合作推进了临时拨款、临时提高债务上限以及飓风救灾拨款的立法）已将其“名义共和党”的政策站位暴露无遗，而另一些观点则坚持如今共和党党内一切反对特朗普的声音才是名副其实的“名义共和党”。

（三）特朗普政府与公众民意的关系

特朗普政府在民意满意度上的历史新低，当属其首年执政的最大困境，但如此局面基本上从2016年大选就已确定。一方面，2016年选举是在两个历史上最低满意度的候选人之间的对决。选择一方的原因极可能只是因为反对另一方：46%的希拉里·克林顿支持者的动力是反对特朗普，而特朗普选民中的53%是因为不认同希拉里；另一方面，面临极高不满意度的特朗普是在初选过程（44.9%）和大选过程（46.1%）中均未获得相应选民群体半数以上的认可，其在本党选民和全体选民中的民意起点均不理想。这两个方面的民意先天不足共同决定了特朗普就任之后势必要应对史上最负面的民意环境。

值得注意的是，如前文所述，虽然特朗普政府起步之初就民意支持不足、不满意度奇高，但其民意满意度在首年执政中的变化却也是相对最小的，甚至是最低但却最稳定的民意表现。究其原因，至少有两个层次的解释。其一，虽然初选过程中并未获得半数支持，但在共和党全国代表大会提名过程中得到了69.8%的代表认可，基本上确保特朗普维持住本党党内基本盘，进而为其相对稳定的满意度提供了巨大支撑；其二，蓝领中下层群体中对特朗普的支持并未出现重大逆转。2017年8月底的民调显示，在蓝领中下层群体密集、对2016年大选结果至关重要的密歇根、威斯康星以及宾夕法尼亚三州中，特朗普的不满意度虽持续为满意度的两倍，但大概三成的满意度（34%、32%、35%）与2016年选举日出口民调的水平（39%、35%、42%）并不存在本质差距。这一关键指标的相对稳定说明蓝领中下层依然对特朗普政府具有期待，并对其保持稳定满意度提供了重要动力。

在整体公众民意不理想、传统媒体负面报道的困境下，特朗普之所以可以长期维持党内基本盘和蓝领中下层关键群体的支撑，除了由于极化政治生态下选民立场固化之外，特朗普本人对推特等社交媒体的频繁使用无疑发挥了举足轻重的作用。研究证明，包括社交媒体在内的网络传播事实上并未为选民提供广泛而公开的信息，反而加深了已有不同群体认同的固化、恶化了政治立场的极化。对特朗普而言，通过社交媒体实现的这种与基本盘选民或积极支持者进行的点对点的时时互动，实现了进一步强化、固化支持者倾向的效果。甚至凭借这种社交媒体主动设置传播议程的动员方式，从新闻报道对象转换为新闻报道者或制造者的特朗普更为有效地在公众舆论与传统媒体面前实现了所谓“突围”，制造出“信者恒信，不信者恒不信”的分裂但稳定的民意分布。有民调显示，大约70%的受访者对特朗普的推特行为表达出了厌烦情绪。如果结合特朗普同时期的整体民众满意度30%以上、不满意度60%的现实，受访者中对特朗普推特行为没有表达厌恶的30%基本上都是对特朗普表示支持的选民。换言之，特朗普通过这种引发较大不满的所谓“推特治国”方式有效维持了较低却稳定的满意度。

特朗普社交媒体动员完全可以归结为是所谓“永续竞选”（permanentcampaign）的一种变体。其中最大的改变在于，特朗普“永续竞选”的动员标的并非是以往的从谋求当选转换为政策落地，而是彻底延续了竞选模式，即为自身辩护、抨击对手的负面竞选，持续动员并巩固了有限的民意支持。而这种动员方式的奏效也在很大程度上促成了特朗普在共和党党内“独大”的现实。

与奥巴马政府更多积极期待跨党合作、努力推动民众整合不同，特朗普政府很明显地倾向于适应并强化当前民意的负面情绪、巩固有限但足够的民意支撑以最有效地维持其执政局面。在如此状态下，所谓民意“新低”的说法或者标准可能与对特朗普政府稳定度的判断存在一定差距。目前的关键并不在于是简单的“新低”，而在于其党内基本盘与关键群体的满意度在短时间内能否保持稳定度，或者会否急速塌陷。但至少从特朗普执政首年的情况观察，仍无类似民意拐点出现的任何迹象。

三  特朗普执政背后的美国政治困境

随着执政首年的特朗普政府不断冲击总统政治的一般惯例，由2016年大选拉开帷幕的关于当前美国政治的新一轮思索也如影随形，并更加迫近核心，即新问题驱动的新民意难以在变动中的政治层面得到回应。具体而言，全球化趋势下的美国在众多层次面对新的挑战，持续不满的民意急需回应；而开启重组的政党政治却无力尽快为民意诉求提供解决方案；在民意与政治之间交互不畅的状态下，社交媒体不仅推进民意的差异化宣泄，也极大地激化着矛盾与分裂。

（一）不满民意诉求仍急需回应。

从2016年大选以来特别是特朗普执政之后的民意走向看，民众的不满情绪并未得到充分宣泄，反而逐渐积蓄、构成了当前美国政治的最基本底色。2017年11月中旬的民调显示，美国民众认为国家处于正确发展方向者仅为33%，认为国家发展方向错误者高达59%，这一趋势与2016年竞选期间无异，也是近年来的民意常态。与此同时，虽然由于经济数据转好等周期性原因，公众对经济与就业议题的关注度略有下降（从2017年3月的26%到2017年10月的17%），但该议题仍旧连同国土安全（从16%到21%）和医疗政策（从20%到21%）组成了从选举以来民众始终迫切期待解决的三大要务。更为严重的是，美国民众对联邦政府的信任度已降至18%，虽然略高于2011年因债务危机而导致的历史低点（17%），但也是1958年有统计以来新当选总统首年执政期间的最低水平。

这种民众的持续不满情绪与全球化背景下资本流动与人口流动所带来的负面影响直接关联，体现为阶层和族裔两重矛盾的交织恶化，导致了蓝领中下层白人群体和少数族裔群体的各自不满，以及联动引发的公众舆论的普遍不满。事实上，从所谓“茶党运动”、到“占领华尔街”运动，再到“黑人的命也是命”（BlackLives Matter）等一系列社会运动皆为宣泄阶层与族裔矛盾的集中体现。其中从历史中走来的族裔矛盾得以持续激化，也是与金融危机以来的阶层矛盾加剧共振的必然结果。

在特朗普政府首年执政期间，从夏洛茨维尔暴力事件、到拉斯维加斯枪击案、再到纽约卡车恐怖袭击等一系列社会事件的背后，都不同程度充斥着当今美国民众在阶层和族裔意义上的不满情绪。比如，2017年8月12日夏洛茨维尔暴力事件明显不同于以往白人群体与非洲裔等少数族裔群体之间的冲突，而主要是白人群体内部就不同族裔关系立场的冲突，反映了白人群体内部不同阶层、不同受教育程度者关于国家前景难以调和的迥异立场。又如，2017年10月1日拉斯维加斯枪击案虽然至今仍未确定作案动机，但至少也凸显了新矛盾与枪支泛滥顽疾的联动，标志着美国社会矛盾进一步复杂化的态势。再如，2017年10月31日发生在纽约市的乌兹别克斯坦新移民制造的卡车冲撞恐怖袭击事件，又一次显现出少数族裔群体在美国族裔矛盾加剧的情况下无法复制“美国梦”，进而对社会的失望甚至是施加报复的恶性循环。

概括而言，当今美国民众普遍期待在政治、经济、社会以及对外关系等诸多层面进行必要的调整，以应对全球化给美国的新挑战、平复美国国内错综复杂的复合矛盾。在执政首年中，坚持反建制倾向而与传统政治精英保持距离、推进“永续竞选”而锁定基本盘动员恰恰是特朗普不断利用、驾驭甚至煽动仍普遍存在的民意不满的体现，而稳定保持的低满意度则是其实现的效果。

（二）重组中的政党政治无力回应民意。

面对反思全球化的民意诉求，美国政治层面特别是政党政治已开启了相应调整，其中最为主要的趋势即两党政治的聚焦议题从“族裔-文化”维度向“阶层-经济”维度的应激调整。具体而言，以往民主、共和两党最为泾渭分明的社会文化议题已逐渐转化为如何提振经济、如何解决阶层矛盾、如何应对全球化的发展议题。这种聚焦点的转化势必打破原本两党政治的权力构架，引发在关键选民构成和区域主义分布意义上的重组，而其终点将是形成能够回应民意新变化的新的两党组合。此轮重组虽然早已在2016年大选中开始并集中体现为大选以来两党各自内部的竞争与整合，但目前看其所需周期将明显滞后于民意诉求。

除了应激重组的滞后性之外，政党政治无法回应民意诉求的困境还有诸多原因。比如，从政党政治生态观察，两党在如何回应蓝领中下层白人群体诉求、将其维持为自身基本盘这一重大问题上都存在一定挑战。就民主党而言，如何在确保少数族裔群体的充分而积极支持的同时，调整政策导向来满足与少数族裔在经济与就业层面存在竞争的蓝领中下层白人群体的诉求，本质上涉及所谓“进步主义民主党人”和“新民主党人”之间的平衡以及如何维持“身份政治”的取舍，需要做出重大的党内整合。就共和党而言，虽然特朗普的所谓“美国优先”“让美国再强大”等理念直接吸引了蓝领中下层白人群体，但如何稳定地将该群体的诉求嵌入传统共和党内部各派系的不同诉求当中、实现平衡与互补，仍需要更多磨合。这也是解释特朗普与国会共和党建制派关系紧张、存在重大分歧的一个关键视角。同时，也正是由于共和党阵营对于蓝领中下层白人群体的回应不充分，才为所谓“另类右翼”（Alt-Right）的崛起创造了空间。又如，从选举政治结构观察，在全美选民层面上产生的总统和在各州或国会众议院选区产生的国会议员或其他选任官员之间存在着回应民意的节奏与动机差异。在总统选举中，变化的民意诉求特别是蓝领中下层白人群体的诉求当然不可忽视，但如此变化的诉求在不同选区的国会选举中就未必表现得十分突出、甚至可能不会成为主要选举议题。在这种选区诉求差异所导致的民意压力差异下，即便是同一政党在府会关系或者联邦、州与地方关系中处于主导地位，也会在回应民意中表现出不同的紧迫性：比如盘踞更多建制派的共和党国会显然滞后于特朗普主导的白宫。这一视角也从一个侧面解释了面对民意诉求变化的两党不但党争极化、各自内部也充斥着矛盾与冲突进而形成所谓“碎片极化”的原因所在。

总体而言，虽然以政党政治为代表的美国政治层面已以重组为途径展现出对民意回应的趋势，但由于政党周期延迟、政党生态平衡以及选举政治下差异化的利益考量等原因，当前民主、共和两党对持续不满的民意诉求仍未实现充分有效回应。而这种缺位也就更加凸现了特朗普的“独大”态势。

（三）社交媒体激化了民怨情绪与政治回应之间的矛盾。

在民意诉求急需回应与政党政治层面无法响应的脱节现状下，社交媒体为不满情绪提供了宣泄渠道。客观而言，这种导致话语权极大分权的意见表达渠道，聚合并放大了民怨情绪，但却不能通向平抚不满的解决方案。

一方面，如前文所述，社交媒体中所表达的不满与极端情绪极易被迎合或被煽动，助力持有极端立场的政治人物摆脱对传统政党体系及其资源依赖，实现意想不到的民意聚合与动员效果。特朗普所践行的所谓“推特治国”即最佳例证；另一方面，社交媒体正在导致民意不满的所谓“运动式”表达。某些宣泄不满的个案事件，有可能通过社交媒体的几何级传播、轻而易举地引发“共情效应”，最终引发类似于社会运动的政治效果。最为典型的例子当属2017年10月掀起的所谓“#MeToo”运动。这场因好莱坞制片人哈维·韦恩斯坦（HarveyWeinstein）性骚扰丑闻而起、在社交媒体上骤然聚合揭发与民意抗争的所谓“运动”很快席卷整个美国政坛，已导致了两党的一位国会参议员、三位国会众议员因性骚扰指控而辞职或不再谋求连任，并极大程度上左右了亚拉巴马州国会参议员补选的选情走向。而这场运动背后宣泄的不仅仅是公众对美国政治人物私德问题的控诉，更是对美国政治精英的极度不满与不信任感。

必须承认，传播技术的每一次变革都重构着美国的政治生活，如今的社交媒体也自不例外地加剧了民意诉求与政治回应之间的紧张关系。而通过社交媒体拼凑起来的所谓“后真相”趋势也将在美国政治发展中扮演着不可小觑的角色，为未来相关研究提供了新的重大课题。

四 2018年特朗普执政前景与美国政治走势

以特朗普政府执政前景为观察点，经过了执政首年的尝试与磨合，2018年极可能意味着更多确定性，特朗普政府的内外政策也被预期将得到更为明确阐释，且实现更多成果。与此同时，2018年中期选举或将导致的国会两院两党势力对比的变动也会为特朗普政府执政的“下半场”制造出不小的牵动。

首先，从特朗普政府内部关系看，白宫核心决策圈在2018年极可能迎来新一轮较大规模的重组。在所谓“通俄门”调查的压力下，特朗普家庭成员的影响力持续弱化；商人群体中的多位关键人物也呈现出离任端倪：白宫国家经济委员会主任加里·科恩（GaryCohn）有可能在减税立法完成后离任，与家庭成员关系密切的总统安全事务副助理蒂娜·鲍威尔（DinaPowell）也已公开将在2018年年初去职的意向；相比而言，军人群体的势力并未显现出任何衰减的迹象。这一重组趋势极可能导致军人势力对特朗普政府外交决策的进一步主导，同时也将为与库什纳、科恩及鲍威尔等“全球主义派”对抗的所谓“本土主义派”在财政经贸议题上获得更大权势创造空间。

第二，从特朗普政府与共和党建制派的关系看，特朗普仍需要与国会共和党人合作，推进立法、兑现更多承诺。虽然已完成减税立法，但彻底废除奥巴马医改、移民改革、基础设施建设、社会福利与教育改革等一系列重大政策仍需白宫与国会的密切配合。特别是在2017年12月12日民主党赢得亚拉巴马州国会参议员补选之后，共和党在国会参议院的多数优势缩水到51:49的所谓“最小多数”，为国会建制派提供了有效制衡特朗普政策议程的权力杠杆，进一步挑战着特朗普的政治经验与政策专业度、考验着特朗普与共和党建制派的磨合程度。

第三，从特朗普政府与公众民意的关系看，即便特朗普个人能够以稳定的低满意度维持执政，但其低满意度却可能拖累共和党在国会中期选举中的胜算。从历史经验看，总统满意度在50%以下，其所在党将在国会众议院平均失去约36席，而总统满意度在50%以上，其所在党也要平均丢掉约14席。这就意味着，特朗普三成左右的低满意度，足以让共和党痛失国会众议院多数党地位的24席或者更多。届时，对于面对民意压力的共和党而言，特朗普到底是“正资产”还是“负资产”，也将决定着特朗普政府未来的执政前景。从目前来看，民主党在国会特别是国会众议院中翻盘的可能性不断上扬，而且民调也显示更多民众希望民主党（50%）而非共和党（39%）在2018年之后控制国会多数。如果夺回了国会众议院甚至两院的多数席位，特朗普政府将提前步入所谓“跛脚”状态。在推进国内议题愈加举步维艰的情况下，特朗普政府极可能将发力点转向对外政策领域。

以当前美国政治走势为观察点，2018年中期选举势必具有重要的指标意义。一方面，如果民主党通过在国会（即便是某一院）的翻盘、获得制衡特朗普以及国会共和党人的立法主导权的话，两党各自内部的重组整合势必将会加速，两党政治也将可能更为有效地回应多层次的民怨情绪；其二，2018年中期选举将再次赋予民主党一个测试其是否彻底失去蓝领中下层白人群体的机会。具体而言，密歇根、威斯康星、宾夕法尼亚、印第安纳、俄亥俄等多个所谓“锈蚀带”地区州的国会参议员都将面临改选，而谋求连任的在任者又恰恰多为民主党人。共和党是否可以延续特朗普在该地区的胜利，或者民主党是否在该地区保住席位、连选连任，事关特朗普及其共和党对关键选民群体吸引力的维持前景、更关乎2020年的选情走向。而在这一过程中，民主党阵营能否或者如何处理好“身份认同”与吸引蓝领中下层白人群体选票回流之间的平衡，甚至会否从类似“#MeToo”运动中汲取新动能，都将直接决定着2016年大选以来处于劣势的民主党的下一步走向，进而左右着当前两党政治的新格局。

结  语

在特朗普首年执政过半之时，美国三位资深政治学者及政治观察家合作出版了一本题为《特朗普之后的国家：给那些迷惑者、不再抱有幻想者、彻底失望者以及还未被驱逐者的指南》的政论书籍。书中急切呼吁当今美国投入反思：以特朗普执政为契机，深度思考应该如何彻底改造经济体制、“身份认同”、社会结构以及政治模式。但必须看到的是，当前美国政治的困境并非因2016年大选而生，也很难因特朗普执政而终。

特朗普政府在首年执政中的各种调整无疑为美国和世界带来了众多重大变化，引发着巨大争议，对其评价自然褒贬不一。无论如何，从执政活跃度、政府完整度、政策完成度以及民意满意度等四个维度加以评价，特朗普政府的首年执政并非全然负面，但的确在政府内部关系、与共和党建制派关系以及与公众民意关系上存在着完全不同于总统政治一般状况的不佳表现。这种特殊状况直接引出了政府频繁变动会否有助于专业化、“政治空间”是否强于“政策效果”或者民意稳定度是否强于民调“新低”等一系列新疑问。这些到底是特朗普首年执政过程中不断学习、磨合或被塑造的体现，还是将成为铸定其执政风格的总统政治“新常态”，仍需观察。

放置在美国政治走向大趋势之中，特朗普的当选是当前美国国内政治、经济、社会矛盾以及对外政策困境在政治层面的集中爆发；特朗普政府的执政正在放大当今美国政治制度和政治生态的矛盾与困境。一方面，特朗普政府从一开始就并不代表多数，但在碎片化的民怨情绪中、在没有人能代表更大多数的情况下，特朗普通过社交媒体维持了自身“独大”态势；另一方面，特朗普政府从一开始就是极化的产物，并充分利用了政党政治进入重组状态后的碎片极化，实现了自身“政治空间”的最大化。代表少数并强化极化趋势的特朗普得以执政是当前美国政治现实的必然结果和最佳写照，当然也就难以提供解决如今美国政治困境的有效方案。（注释略）

来源时间：2018/3/16   发布时间：2018/3/15

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