特朗普政府《美国国家安全战略报告》对华影响及对策

作者：郑永年，张弛  来源：《当代世界》2018年第2期

　　【内容提要】  新《美国国家安全战略报告》集中体现了特朗普政府新的战略思维，主要有四个特点，即务实主义、功利主义、新型多边主义和孤立主义苗头；同时有三个动向值得关注，即重视印太地区、强调对华竞争以及消极应对朝核问题。这种新思维一旦落实到政策层面，必将产生深刻影响。对此，中国应把握历史机遇，肩负起更大的国际责任，同时保持战略定力，稳住中美关系大局，推动周边地缘战略格局向有利于己的方向调整重塑。
　　【关键词】 美国；国家安全战略；中美关系

　　特朗普政府2017年12月公布的《美国国家安全战略报告》（以下简称报告）体现了一种全新的战略思维。这种新思维一旦转化为美国的外交政策，必将对美国本身和世界产生深刻影响。对于中国而言，既要抓住历史机遇，推动周边地缘战略格局调整重塑，扩大国际影响力，同时也要保持战略自信和战略定力，加快自身发展和内部建设，妥善有效应对形势变化所带来的风险挑战，更好地捍卫和增进中国国家利益。
　　2018年12月18日，在美国华盛顿，特朗普就发布国家安全战略发表讲话。
　　1、特朗普政府国家安全战略新思维及其动向
　　报告中体现的新思维主要有四个特点。
　　一是务实主义。在前几任美国总统执政时期，美国大多是意识形态主导外交政策。特朗普执政后，由于他本质上是个商人，所以他领导的政府是以实实在在的利益来主导美国外交政策。报告清醒地认识到“大国地缘政治竞争回归”。提出“要在竞争的世界中捍卫美国国家利益”。这种务实主义在政策上突出表现为“美国第一”，一切工作以美国为中心，为美国利益服务，其目的就是“让美国再次伟大”。
　　二是功利主义。这既和特朗普的商人本质有关，在很大程度上也是根源于美国霸权的历史性衰退。今天的美国既没有足够的能力也没有强烈的意愿，像过去那样为国际社会提供足够的公共产品，所以自然会更加自私自利。报告指出，美国将不再容忍“经济侵略”或不公平的贸易行为，要改变过去70多年来的对外经贸战略，对内重塑经济实力，对外维持“公平和互惠”的经济秩序，并与盟国发展“互惠关系”（reciprocal relationship），即今后盟国要多出钱、多出力，而美国则少出钱、少出力。
　　三是新型多边主义。美国霸权相对衰退，导致其在多边机制中的影响力和自信心大不如前。特朗普一方面倾向于通过双边途径来解决问题，但另一方面并非完全不参加多边机制，而是有选择性地参加，即主要参加不具有约束力的多边机制。这种趋势和之前特朗普政府退出“跨太平洋战略伙伴关系协定”（TPP）、“巴黎气候协定”和联合国教科文组织，以及减少对国际社会的承诺等是一脉相承的。正如报告指出的，美国不会加入具有约束性的多边组织；美国对多边主义的参与，仅限于像东盟地区论坛（ARF）和亚太经合组织（APEC）这样的不具有约束力的多边机制。各方只是讨论问题，而不产生需要强制执行的决议。此类场合，美国不仅不会退出，而且要积极参与，以宣示其国际存在，并寻求领导地位。
　　四是孤立主义苗头。这份报告体现了特朗普政府反全球化的政策主张，同时也表明，在维护地区和全球秩序上，美国将不再像过去那样单独强力介入，而是让盟国和伙伴国发挥更大作用，尤其是印太地区的盟友和伙伴。结合美国最近的一些动向，特朗普一方面减少国际参与，另一方面加速开发国内能源资源、通过税改吸引美国资本回流、努力推动再工业化等，这表明美国出现了一种孤立主义的苗头。美国具有孤立主义的传统。例如，19世纪90年代，美国已成为世界最大的经济体，但无意卷入世界事务。和中国相比，美国才是真正的地大物博。比如，今天美国已成为世界最大的石油和天然气生产国。从各方面说，美国有足够的条件再次实行孤立主义。
　　除了体现特朗普的国家安全战略新思维外，这份新版报告还有三个动向值得关注。
　　一是重视印太地区。这反映了当前印太已成为世界经济发展和地缘战略竞争的重心。但报告并未阐释印太战略。印太还仅是一个概念，类似奥巴马提出的“新丝绸之路”，既没有明确的战略目标和强大的政策工具，也没有重大项目作为具体抓手，因而很难落实。即使勉强形成战略设计，若将中国排除在合作之外，结果很可能像“跨太平洋战略伙伴关系协定”一样不会成功。
　　二是强调对华竞争。报告30多次提到中国，且都是负面论述。与以往不同，报告首次把中国放在对美构成竞争的大国之首，其后才是俄罗斯。报告提出，要反思和改变美国长期以来的对华政策，不再帮助中国崛起，也不继续在国际体系内容纳中国，且要和中俄在全世界争夺人脉。这是美官方报告首次强调这一思想。
　　三是消极应对朝核问题。从报告内容看，特朗普对朝鲜半岛并无十分明确的政策，美国仍在拖延朝核问题的解决。报告虽提到朝鲜核导对美构成威胁，但也指出，朝鲜和伊朗对其邻国构成的威胁最大。在应对措施上，报告认为，朝核问题需全球共同应对，主张美国与地区盟国加强安全关系，部署导弹防御系统，但并未提及对半岛军事介入。这说明，相比较朝鲜半岛而言，特朗普更想尽快收拾中东乱局。朝鲜半岛问题对特朗普而言，体现了更多的交易和筹码价值。
　　2、新思维产生的影响及中国对策思考
　　特朗普政府国家安全战略新思维，如果落实到政策层面，将对包括中国在内的国际社会产生深刻影响。中国应把握历史机遇，肩负起更大的国际责任，同时保持战略自信和战略定力，稳住中美关系大局，加快国内发展，扩大国际影响力，推动周边地缘战略格局重塑。
　　一是针对中美经贸和战略竞争持续上升的趋势，保持战略定力，稳住中美关系大局。这份报告表明，今后中美在经贸和战略上的竞争将继续上升，特别是经贸领域的竞争将尤为突出。
　　首先，报告在阐述改变美国过去70多年的对外经贸战略时提到，要区别对待不同国家，一方面和美国价值观相近的国家进行良性竞争，另一方面“对违背自由公平规则的国家采取强制措施”。这意味着，今后中美两国在经贸领域的摩擦甚至冲突会越来越多。中国对此应做好准备，并努力管控分歧，将其对中美关系大局的影响降到最低。
　　其次，报告指出对美国构成威胁的三方面力量：一是中俄；二是朝鲜和伊朗之类的“流氓国家”；三是国际恐怖主义组织。实际上，这三个方面是既相互关联又相互矛盾的。虽然报告把中俄列为威胁之首，但美国想要有效应对其他两个方面的威胁即所谓“流氓国家”和国际恐怖主义组织，没有来自中俄的合作是不可能的。况且朝核问题和恐怖主义也对中俄构成威胁和挑战，在这方面中美俄是有共同利益的。因此，尽管中美在战略领域的竞争将上升，但双方进行战略协作的需求也在增大。而且，随着中国不断崛起和国际影响力的扩大，美国将更加需要中国的配合来共同应对全球性的风险和挑战。
　　再次，正如特朗普政府宣称要推行印太战略，这份报告也强调了印太地区的重要性。对于中国而言，对“印太”这个概念给予关注是必要的，但千万不要美国一打喷嚏，中国就感冒。近代以来，中国饱受帝国主义欺辱，所以一些人就有一种恐惧心理或受害者心理，不管美国、日本、印度说什么、做什么，总以为这些国家是针对中国而来的。其实，“印太”到目前为止只是个概念，谈不上是个周密的战略，也没有任何条件可以得到落实。即使特朗普政府企图通过推行印太战略，拉拢印度等国在更大地缘范围内围堵和遏制中国，中国也不必过分担心。今天，美国从国际多边谈判中退出，日本经济早已力不从心，印度经济的真正崛起为时尚早，况且所有这些国家目前面临的主要问题都是国内发展问题。所以，“印太”只是个口号，很难落实。归根结底，以前中国国力比较弱的时候，其他国家可以围堵和遏制中国，但现在中国各方面快速崛起，具备如此大的经济体量和国际影响力，已经没有任何国家能够围堵和遏制中国了。
　　因此，对于中国而言，关键是要保持战略自信和战略定力，继续按照有利于自己的方向去做，不要太在意美国说什么、做什么。只要中国今后保持稳定快速的经济增长和各方面的持续进步，坚持和扩大对外开放，以更加理性和包容的姿态对待国际社会，那么建设中美新型大国关系和实现中华民族伟大复兴就大有希望。
　　二是针对特朗普政府的务实主义和功利主义特征，抓住历史机遇，重塑周边地缘战略格局。美国新政府在外交和安全战略上之所以呈现务实主义和功利主义特征，主要是因为特朗普本质上是一个不太强调意识形态的生意人。可以说，特朗普比战后任何一任美国总统都务实，一心就想重振美国经济，“让美国再次伟大”。2017年10月中共十九大后，特朗普在同习近平总书记的电话中，破天荒地摒弃意识形态分歧，祝贺习近平再次当选中共中央总书记。这在过去是十分罕见的。同年11月，特朗普访华期间，中美两国签署了总金额高达2535亿美元的“世纪大单”。在随后访问越南的行程中，特朗普则一改过去美国政府在南海问题上坚定支持菲律宾、越南等国对抗中国的态度，转而对越南国家主席陈大光表示，自己愿做越南和中国等南海岛礁声索国之间的调解人。
　　对于中国而言，应充分利用特朗普政府新思维中的务实主义和功利主义特征，适当在地缘政治和经贸上做一些平衡和协调，并努力加强中美在经贸和安全上的相互依赖关系。同时，一方面要提高中美合作使美国受益的程度，另一方面要提高若发生中美冲突将给美国带来损失的程度，进而使美国认识到，与中国合作带来的收益，远大于与中国交恶或冲突所带来的收益。这样做的目的就是保持中美关系大局稳定，从而有利于中国抓住难得的历史机遇，加快国内的全面发展和秩序建设，并在此基础上推动东亚和周边地缘战略格局朝着有利于中国的方向调整重塑。
　　三是针对特朗普政府的新型多边主义和孤立主义倾向，担起大国责任，扩大中国国际影响力。近期，特朗普政府减少了对全球化和国际经济事务的参与，也正在减少对国际社会的安全承诺。美国减少对国际社会的安全承诺，还不至于产生即刻而巨大的负面影响，因为人们相信美国在今后很长时间里，仍会是世界上头号军事强国。只要美国的军事力量仍然是最强大的，它的军事威慑力就会继续存在。
　　但是，美国在世界经济领域的撤出，则可能导致严重后果。从历史经验看，经济利益是美国在世界各地保持战略存在、进行军事介入的根本动力。也就是说，美国在世界各地的军事干预、充当“世界警察”，从根本上讲并非出于道义，而是出于实实在在的经济利益。将来，如果美国实行孤立主义，在世界范围内收缩经济利益，那么一旦某个地区没有了美国的经济利益，美国就不会有动力继续在那里充当国际警察。当前的中东就是个典型的例子。
　　此外，美国在世界经济领域的撤出，也将对中国造成较大影响。在美国退出一些多边机制之后，中国成为经济全球化和区域化的关键推动者甚至引领者。其他西方国家也都看到了这一点，认为美国给了中国一个机会。
　　那么，中国该怎么做？中国是崛起中的大国，尽管仍是发展中国家，但已度过国家崛起的初级阶段，成为世界第二大经济体和最大贸易国。实际上，中国正在经历从国际体系的获益者到建设者的角色转变，不仅国际社会期望中国承担区域和国际责任，中国实际上也正在承担越来越多的责任。
　　一方面，随着国力上升，中国应肩负起更大的国际责任，在扩大对外开放的同时，向地区和国际社会提供更多公共产品，尤其在推动和引导本地区乃至全球的经济发展上应发挥更大作用。比如，深入推进“一带一路”国际经济合作，以及“亲、诚、惠、容”的周边外交，欢迎其他国家搭乘中国发展的“快车”“便车”等，同时也应逐步向国际社会提供更多安全领域的公共产品，包括反恐、护航、维持地区稳定等，这样才能更好地打造地区命运共同体和人类命运共同体。
　　诚然，美国减少向国际社会提供公共产品，对中国而言既是机遇也是挑战。毕竟中国从改革开放至今也才40年，经济上大规模的“走出去”走向国际社会也只是进入21世纪以后的事情，军事上的“走出去”才刚刚起步，因而尚不具备强大的能力向地区和全球提供经济、安全等方面的足够的公共产品。但中国可以利用这次机会，调整自身心态，厚植国际人脉，努力扩大对外交往和国际影响力，加速崛起成为全方位的强国。
　　另一方面，如前所述，中国要处理好和美国的关系。毕竟美国还是世界最大的经济体和头号强国，中国在各方面和美国还存在很大差距。
　　四是针对美国政府对朝核问题采取的拖延应对，提高战略警惕，争取解决半岛问题的主动权。正如报告所指出的，朝核危机最大的受害者是中国这样的朝鲜邻国，而不是美国。因此，在朝核问题上，中国必须提高战略警惕，将其看作是关系自身重大安全利益的问题。中国最应该担心的就是其他国家拖延，最后让朝鲜成为名副其实的核武国家。如果这样，中国必然是最大的受害者。
　　朝鲜一旦成为核武国家，韩国和日本也势必向核武国家迈进。对这两国而言，发展核武只是时间而非技术问题。结果，中国将成为世界上唯一被核武包围的国家。目前，中国周边的俄罗斯、巴基斯坦、印度等国已拥有核武，朝鲜一旦拥核，就有可能增加三个，即朝鲜、韩国、日本。
　　中国该如何处理朝核问题？首先，要区分眼前利益和长远利益。很多人所担心的难民潮等问题是眼前问题，而非长远问题，因为难民潮是暂时的，而核危机则是永恒的。如果因为眼前利益而忽视长远利益，回避现实问题的解决，那就将使中国长期陷入困境之中。
　　其次，要争取战略主动权。朝核问题对美国的影响要远远小于对中国的影响，所以不能仅看美国的反应，否则会陷入非常被动的境地。对中国而言，若不争取主动权，或将主动权拱手让予美国，半岛危机的解决或拖延，都将极大地伤害中国的地缘战略利益。
　　再次，中国应在核不扩散问题上发挥关键作用。朝核危机与其说给中国出了个难题，倒不如说是中国向世界证明自己实力和担当的机遇。随着美国全球领导力的衰退，任重道远的核不扩散制度建设正留给中国更多的作为空间。对中国而言，更多地在“核不扩散”领域发挥作用、参与全球治理，将给中国带来更多的国际威信。

　　（第一作者系新加坡国立大学东亚研究所所长，教授；第二作者系国防大学战略咨询中心副教授） 

来源时间：2018/2/18   发布时间：2018/2/14

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