中美地方政府治理的异同与挑战

作者：王大鹏，岳春颖  来源：南风窗

——专访著名中国问题研究学者、乔治·华盛顿大学教授狄忠蒲

　　美国的民众为什么总是喜欢指责中央政府?

　　《南风窗》：南风窗30年特刊的系列报道中，你在接受采访时曾经谈到中国的地方政府现在面临着很多困难，能否请你再详细地说明一下。

　　狄忠蒲：中国地方政府面临的困难很多，他们承担着公共教育、公共医疗、最低工资保障、环境保护等方面的工作，但是地方政府很少从中央政府获得财政拨款等经济支持，所以说地方政府现在没有足够的资源履行这些职能。

　　美国和其他大部分西方国家与中国不同，这些国家大部分的公共开支都是由中央政府承担，而中国公共开支费用的70%由地方政府支付，这对地方政府来说是一个非常大的负担和压力，这会迫使他们寻求新的资源去做一些事情，工作变得非常困难。

　　正如我们上次提到的，中国地方政府一直被期待着做更多的公共服务方面的事情，例如公共教育、提高最低工资标准、保护环境等，但是却没有得到足够的资源去做这些事情。总之，地方政府面临更多的挑战，他们不断获得新的责任，却没有获得相应的新的资源，这对地方政府来说是非常困难的时期。

　　从我的调查结果来看，受访者非常喜欢中央政府，其次是省政府，再次是市政府，随着行政层级的降低，人们的好感就会降低。如果中央政府做出更大的承诺，但是城市的公共服务却没有相应的改善的话，人们就会指责地方政府没有作为，他们会认为中央政府提出了正确的目标和正确的政策，地方政府则没有履行好自己的职责，或者贪污腐败，所有的指责都是指向地方政府及其官员。

　　所以，我认为，对中国的地方政府来说，最大的挑战就是获得资源，能够去做需要他们承担的更大的职能，做更多的事情。

　　《南风窗》：你刚才提到，大部分西方国家的公共开支主要是由中央政府承担的，但似乎老百姓对于中央政府的批评也比较多。

　　狄忠蒲：和中国不太一样，在美国我们喜欢地方政府和官员，却讨厌中央政府(美国的联邦政府)和官员，美国人习惯于把所有的问题归结为中央政府，这和中国把问题归结为地方政府是相反的。这可能是因为在美国，所有的地方政府的官员都是由当地的选民直接选举产生的，他们就要去做当地的人民想要他们做的。中国的地方政府官员主要还是由上级政府任命的，他们更多地要考虑完成上级政府完成的任务，而很难更多地考虑当地的民众需要他们做什么，这就使得地方政府对于当地民众的需求无法全部满足，回应性不够。我想这可能是导致中美两国的人民对于地方政府的态度差异的一个重要原因吧。

　　《南风窗》：我们感到好奇的是，美国的民众为什么总是指责中央政府?

　　狄忠蒲：这是个有趣的问题。在美国，地方官员可以指责州长、总统和国会，绝对不会因此受到指责，更不会丢官，他们只要在当地选民中获得足够的票数，就可以保住办公室。在美国的地方政府里，每个官员都想指责其他人，都想指责上一级的官员，把他们当作自己执行政策的障碍，地方政府想执行一些有利的政策，但是州政府却把钱拿走了，使得他们干不了，这就是地方官员受欢迎的一个原因，因为他们可以指责上一级甚至中央政府及其官员，让“领导”成为自己的替罪羊。这和中国是不太一样的。

　　《南风窗》：是的，中国比较强调下级服从上级，当然，地方的官员也可以对上级的政策表达不同意见，但是有特定的渠道。

　　狄忠蒲：美国和欧洲也不一样，美国的政治传统是关心地方事务，而且是真正的关心，我们认为只有住在当地的民众最了解当地的情况，我们并不希望中央政府和州政府来告诉我们如何在学校教学、开什么样的车、吃什么样的食物。不仅在中国，即使是欧洲的法国、德国，都会有非常强大的中央政府，他们的想法是由中央政府去协调，每件事都是由更强的中央政府来处理，每件事都是由中央政府以统一的形式布置到各地。而在美国，从建国之初开始，人们就不信任中央政府，他们希望当地的民众可以自己处理自己社区内的事情。这也是美国的政治文化和政治传统，民众不信任中央层级的领导人，批评他们总是试图让每个州、每个城市都以同样的方式来做事，这种整齐划一的工作模式也是美国的民众不信任中央政府的一个重要原因。

　　中美两国的地方政府做的是相同的事情

　　《南风窗》：即使如此，但如果从职能的角度看，不同国家地方政府要做的事情也不会有太大差别吧。

　　狄忠蒲：其实，美国的地方政府与中国的地方政府所做的事情是相同的。只不过美国的地方政府官员更多地要关注当地选民的意愿，让地方的民众高兴，所以美国的民众对地方政府的满意度比中央政府高;中国的地方政府则要更多地关注上级政府的意愿，对当地民众的意愿专注度就没有美国的地方政府高，所以，中国的民众对地方政府的满意度就低。二者的关注度和工作目标的不同，造成了二者工作重点的不同，效果也就不同。

　　具体来说，美国的地方政府主要是经营学校、管理交通，找新的投资商。当地方政府在规划城市新的建设项目时，不仅要建设高楼大厦，还要包括绿地、树林、公园，总之一定要包含足够的绿地面积。

　　可是由于美国的地方政府官员是由当地选民直接选举产生的，所以更要多专注当地选民的意愿，如果他们不这么做的话，那么下次选举的时候，就会失去工作了。

　　中国的地方政府官员目前主要有两项工作，一项是促进经济发展，一项是保持社会稳定。在美国，也要保持社会稳定，主要是指防止预防犯罪行为，这是美国地方政府保持社会稳定的目标。在美国，大部分的地方选举话题(issues)是经济发展、教育和犯罪，医疗不是地方政府的责任，也不是他们需要解决的问题，这是中央政府需要解决的问题，对于大多数民众来说，也是一个私人(private)的问题，主要以由民众自己购买商业的医疗保险为主，政府的医疗支持为辅。以我为例，我的医疗保险来自于乔治华盛顿大学(GWU)，这并不是政府的问题，而是一个私人的问题。

　　其实美国的地方政府与中国的地方政府是一样的，只是美国的地方政府更关心社区内的事情，而不是寻求获得更高层级的政府的支持。当然，社会舆论也是很重要的，因为在西方国家，公民参与是很重要的，作为地方政府的官员，你就必须要关注民众的意见和需求。

　　当然，这是一个复杂的问题，其中还有很多的影响因素，需要我们做更加严谨、细致的研究，目前只是我的初步观察和结论。

　　《南风窗》：我们有个感觉，美国人总是认为自己是民主国家的标准，其他国家需要向他们学习，他们只关注国内事务。但中国改革开放以来，许多研究中国的学者都认为，中国在积极向其他国家学习，也有学者认为，中国目前遇到的问题，很多在美国的进步时代也遇到过，中国目前的经济发展模式很像新加坡、韩国和日本发展起步的阶段，这或许就是中国急于学习其他国家的经验、教训的原因。

　　狄忠蒲：是的，我同意这些观点，英国是最早开始现代化的国家，她不会去学习别的国家，别的国家只会学习她。在她实现现代化之后，其他国家，像德国、美国都向英国学习，再应用于自己的国家。二战以后，美国成为超级大国，大部分的美国人认为美国虽然不是完美的国家，其他国家也好不到哪去，所以不用学习，他们不想学习其他任何国家。例如健康保险，其他国家都比我们做得好，为什么不去学习一下?如果我们建议美国向其他国家学习，尤其是在一些主要的政治领域去学习，政治家就会做出一些回应，他们会说我们只需要我们自己国家的领导人而不是外国的领导人告诉我们应该怎么做，所以他们不会支持向外国学习的，这是非常不幸的事情。

　　关系重要，还是能力重要?

　　《南风窗》：你已经分析了中美两国地方政府的相同和不同的方面。我们还要再和你探讨下一个更具体的问题，就是地方政府官员的升迁问题，因为这是对于官员们比较重要的因素。据你了解，美国的中国问题学者有哪些研究?

　　狄忠蒲：这个问题也是美国学术界对于中国问题研究的一个重点，最近有一个热门的话题，就是中国的地方政府官员真的有能力胜任自己的工作吗?还是依靠其他的因素，例如关系才得到目前的位置?对此，很多学者有不同的观点，争议很大。

　　目前这两方面的争论都是有实证研究基础的。一部分学者认为，中国地方政府的官员能够获得现在的职务，是因为他们适合这一职务，如果想升职的话，就需要做出更大的成就，证明他们值得被提拔;另一部分学者认为，中国地方政府官员的提拔单纯依靠关系，与工作业绩无关。

　　也有学者发现，工作领域的经济增长与个人提升没有直接的因果关系。虽然大家都认为，地方官员应当促进经济发展才能够获得升迁。但这些学者发现，在城市和乡镇一级，政府官员是否升迁确实与经济发展有关，可是在省级以上的层级有非常明显的变化，这一层级的官员都有非常高的教育水平，有些还有在国外的教育经历，他们不仅有在政府工作的经历，而且有在经济部门和企业的工作经历，这样他们在做决策时，就会有不同的角度，显然他们没有非常明确的经济增长的任务。

　　我并不知道这些经历是否会直接影响到他们的决策，即一个官员在哪受的教育，在哪旅游、在哪居住过一段时间，是否与他们的决策有关。

　　目前来说，并不是所有的地方官员获得同样的表扬，许多获得提升的官员并非是主管过整个城市或者地区的工作，只是负责某一个部门的工作，他们怎么会因为地方的经济增长而受到关注?中央部委的干部中有20%的官员来自于地方政府，其他的都是来自于中央部委、军队的官员，也有来自于银行和金融机构的干部，对他们是不可能用同样的标准进行衡量和评估的，这是一个非常复杂的问题。

　　《南风窗》：在美国，是否存在关系?这种关系对官员的提升是否有影响?

　　狄忠蒲：美国肯定也存在关系，但是私人关系不能影响最终的决定。我认为私人关系能否影响到最终的决定，关键是看游戏规则是如何制定的。例如，我是亚洲研究中心的主任，我是不能雇佣自己的儿子在中心工作的，这是违法的，法律对此有严格的规定。

　　现在我们回到中国地方政府官员的问题上，即地方政府官员是如何被选拔出来的，谁应该被选拔出来，他应该对谁负责。我们已经说过，美国人不喜欢联邦政府，总统候选人即使在联邦政府工作过，也要批评联邦政府。

　　当然，现在这种批评已经存在问题了，今年有的总统候选人刻意强调他没有政府的工作经验，过去我们是不会选举一位没有政府工作经验的人去当总统和其他官员的，但是现在没有在联邦政府工作过，居然成了适应这项工作的原因。如果你没有政府的工作经验，你如何证明自己有多大能力适应这项工作?

来源时间：2015/12/10   发布时间：2015/12/4

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