南海强硬派或正中美国下怀，国际法应创造性为我所用

作者：张锋  来源：澎湃新闻

南沙群岛的岛礁施工

　　美国军队打算对南沙群岛进行所谓的“航行自由宣示”的消息，在中国政策圈、学术界和民间都引起了不少的讨论和争议。在网络上，“强硬反击”的意见占据了主流。10月17日北京香山论坛，中央军委副主席范长龙在发言中提到“即使在涉及领土主权的问题上，中国也决不轻言诉诸武力”，引起一些网民的反对声。“强硬派”认为，美军宣示“航行自由”进入中国南沙领海，是对中国主权的挑战，是对中国核心利益的侵犯，因此必须予以强硬回应，甚至不惜一战。

　　中国在南沙的“战略模糊”预留政策空间

　　“强硬派”主张反击“美国侵犯”的心态可以理解，但在美军的“航行自由”将具体侵犯中国的哪些权益这一核心问题上，他们语焉不详、认识模糊。

　　一种极为普遍的看法认为美军“航行自由”将侵入中国南沙领海。但实际上，中国政府还未公布在南沙的领海基线。我们已经公布了中国大陆、钓鱼岛和西沙群岛的领海基线，但并未向世界说明我们在南沙群岛的领土、领海和领空的具体内容和范围。

　　中国用“九段线”提出在南海的领土主权和海洋权益主张，但如何用符合当前国际法的方式阐释这些主张，是一个不小的难题。例如，针对目前南沙扩建中的七个岛礁这一国际焦点问题，中国政府既未承认也未否认这些岛礁拥有12海里领海权。

　　中国政府之所以在南沙权益主张上模棱两可，是因为这些主张涉及复杂的外交、军事、战略与国际法问题。这里的最大关键是如何让《联合国海洋法公约》创造性地为我所用，最大程度地在有理有利有节的情况下扩大我们的领土主权与海洋权益。

　　但这并不容易。例如，目前扩建中的七个南沙岛礁之中，中国从未明确这些岛礁拥有什么样的领海与领空。这一“战略模糊”给中国的南海政策预留了空间和灵活性，并可以为逐步发展更合理有效的南海战略争取时间。

　　舆论“强硬派”要警惕美国意图

　　但现在，中国舆论界“强硬派”对美军“航行自由”的强烈反应，正在加大中国维持“战略模糊”的难度。

　　“强硬派”似乎没有兴趣了解南海问题的复杂性(特别是国际法层面和中国与东盟国家外交关系层面的复杂性)，因此对中国外交在这一问题上的谨慎斟酌缺乏足够理解。

　　更重要的是，“强硬派”的反应似乎正中美国之下怀，因为美国宣示“航行自由”的一个初衷就是要让中国在南海的权益主张清晰化。中国军方一旦强硬反击，外交部将跟进解释，美国与菲律宾、越南等国家必然会对这些解释寻根究底、寻找破绽，届时中国将面临又一轮的南海问题国际舆论战。目前，我们在国际舆论战上——特别是涉及国际法的舆论战上——往往并不占上风。

　　反对国际通行的“无害通过”原则似乎也与中国最近的军事作为不符：9月初，中国海军舰队被认为通过了美国阿留申群岛12海里海域，美国基于“无害通过”原则认为这是中国应有的权利。

　　除此之外，中国还得面对来自越南等国的抗议。目前，越南实际控制着南沙群岛的鬼喊礁、景宏岛与东礁，而鬼喊礁、景宏岛与中国三个扩建中“岩礁”之一的赤瓜礁相距在12海里以内，东礁与另一“岩礁”华阳礁相距也不过12海里。中国若宣布“岩礁”12海里领海，越南必将抗议。如此，南海问题将继续消耗中国外交的精力。

　　中国政府此时需要考虑的是：南海问题持续成为国际热点并成为中国外交重心，是否符合中国外交的整体布局与全盘利益考虑?

　　南海本不存在模糊还是明晰的政策取舍

　　可见，中国强力反击美军“航行自由”涉及的并不只是把美国军舰军机驱离岛礁12海里这样一个单一的战术问题，它的连带效应是将同时给中国外交提出是否要把南海权益主张明晰化的政策问题，而这一问题关系到中国整体的南海战略。中国的政策取舍必须权衡考虑强力反击与主张明晰化的各种利弊、效应与后果。

　　当然，权益主张明晰化自有其好处。明晰化将有利于中国与其他国家开展更有针对性的主权与海洋权益谈判。但明晰化，特别是基于《公约》基础上的明晰化，可能迫使中国放弃“九段线”框架下的某些权益，特别是“九段线”范围内的相关水域。如果明晰化是未来的方向，中国政府必须找出如何创造性地让《公约》为我所用、将我们的权益主张最大化的方法。这既需要高超的战略思维，也需要相关国际法的熟练应用。

　　但“战略模糊”也有其好处。解决南海问题的时间毕竟在中国这边。除非我们犯下重大战略错误，中国复兴意味着南海地区的实力对比只会向中国倾斜，未来我们在南海权益谈判上将占据越来越有利的位置。而其他国家(包括美国)之所以急于迫使中国现在就明确主张并以法律形式固定下来，就是怕未来一个越发强大的中国会在扩大海洋权益主张上占据越发有利的形势，从而越发挤压它们自己的主张。

　　中国南海主张的模糊与明晰之间的政策取舍，本来并不存在。只是由于中国岛礁扩建速度与规模惊人，美军要宣示“航行自由”，而我们不少义愤填膺之士要予以痛击，这才给逼出来了。

　　如果中国政府决定强力应对，那么就要做好南海主张明晰化以及新一轮南海斗争的准备。如果还没有做好明晰化的充分准备，那么有理有节的适度回应是妥当的。

　　在上周的专栏中，我提出，如果美军进行的是常态“航行自由”宣示，而非欺压中国的“炮舰外交”，不妨在严密监视美军行动的情况下应用“无害通过”原则，同时在国际舆论上暴露美国只针对中国而绕过更早进行岛礁扩建的越南、菲律宾等国的双重标准。这可使中国避免现在就要澄清南沙领海范围的政策难题，为将来在更加成熟的条件下公布领海基线争取时间。美国也将因此而无法达到让中国澄清南海主权与海洋权益主张的目的。

　　让美军“无害通过”南海并不意味着我们失去了对相关海域的控制权，就像中国舰队通过美国阿留申群岛，并不意味着美国失去了对该片海域控制权一样。

　　中国不妨划定“新安全区”

　　如果美军缺乏克制反复进行“航行自由”宣示，甚至逐步加大军事挑衅的意味，情况又自不同。此类非常态的“航行自由”宣示意味着南海军事化的常态化，中国因此有充分的理由加快岛礁军事设施的建设。

　　同时，中国还需要超越非军事化条件下的“无害通过”原则而建立新的安全政策原则。有学者指出此时中国应划定禁止外国军舰进入的新安全区域。新加坡国立大学知名的国际法专家罗伯特·贝克曼教授曾提议划出1-3海里(约1900-5600米)的安全区，以避免海上军事事故的发生。与此同时，在此安全区以外，符合《公约》要求的“无害通过”原则仍应适用。

　　我认为此类提议值得考虑。这样的安全区是权宜之计，是在目前中国还没有决定何时以及如何公布南海领海基线与相关海洋权益具体主张的情况下的临时规制。它并不意味着放弃相关权益主张，也不是战略退缩。相反，它是一种实用理性的体现，是当前外交形势的要求。

　　而且，“安全区”的概念《公约》早已有之(如“低潮高地”拥有500米安全区)，并非违反国际法，也并非另起炉灶。建立新的安全区规制只不过是对《公约》在当前南海的复杂形势下的一种创造性应用而已。而这种创造性地为我所用正是中国南海战略的应有之义。

　　当然，创造性地应用《公约》意味着我们重视国际法在处理南海争端中的作用。如果我们不在乎国际法的规范功能，无所谓其他国家与国际社会的反应，轻视外交战略的作用，那么剩下的就是用实力说话。这似乎正是某些强硬派人士的呼声。中国现在有实力，强硬派因此底气十足。

　　但如果我们的外交政策只剩下实力这一工具，只会盲目强硬，这岂不与“霸道”相差无几?南海问题涉及物质实力、政治外交、国际法等多层次的战略问题，需要多管齐下。不管是实力还是国际法，单一粗暴的策略都不是好策略。

　　作者系澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、广东国际战略研究院云山讲座教授

来源时间：2015/10/23   发布时间：2015/10/23

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