布鲁金斯：美中在非洲合作的限制

作者：孙韵  来源：中美印象

　　过去几年里,对美国和中国在非洲安全和发展问题上合作的呼声越来越高。美中两国智库也在热衷于寻找和识别两国在非洲合作的共同基础和问题领域。事实上，中国国际问题研究所在2014年发布的一份研究报告显示，中国学者认为中美两国在非洲事务上的调整是“迫切需要”。布鲁金斯学会也于2013年举办了一场美非中三方对话以探寻潜在的合作机遇。美国外交关系委员会和国际战略研究中心在这一问题上也予以高度重视。有关美中在非合作的呼声并非没有效果： 2014年末在北京召开的中美第六轮非洲事务磋商会议上，两国就讨论了有关在埃博拉疫情和其他共同威胁等非洲问题上的合作。

　　然而，尽管两国在会议中都表达了自己的看法和热情，两国政府缺乏可借鉴的成功合作案例这一事实未免令人感到失望。仅有的几个合作案例都是关于“最小公分母”的问题(即最基本且争议最小的问题)，比如引人关注的南苏丹危机和埃博拉病毒爆发等较严重的非传统威胁。通过研究美中两国对于在非洲合作的看法，能够得出这样的结论：两国能够并且将共同努力构建美好非洲的预期是现实的且可以保证的。

　　美中在非洲合作有很合理的逻辑解释。美中两国政府在促进非洲和平与发展方面拥有重要的政治和经济利益。两国在非洲的既得利益，特别在商业投资方面，使得非洲的和平稳定成为必要条件。此外，美中这两个负责的大国同时也共同肩负了发展非洲的道义责任。例如在南苏丹问题上，如果危机持续恶化，那么美中两国都会遭受损失。并且，非洲的稳定和繁荣将为两国提供更多的投资和贸易机会，并增强两国合作势头。

　　然而，尽管两方的学者和媒体报道针对美中两国在非洲“能做的事”和“应做的事”等方面做出很多评论和分析，两国正在实施或计划实施的具体合作仍发展缓慢。

　　美中在非合作受限的根本原因是两国出于对在非洲进行零和竞争的担忧。从本质上看，由于两国观念和国家利益上的分歧，美国和中国在很多重要问题上还未将对方看作为真正的合作伙伴。在美国这方面，2014年的兰德研究报告准确地采集了美国当前的看法并反映了美国对于中国在非扩张影响力以及美国在非博弈中失败的担忧。在列举中国扩大对非的介入和损害美国在非影响力的具体细节之后，报告建议美国通过培养与更广泛非洲国家的关系来反击中国所做出的努力，比如中非合作论坛。遵循这一建议，奥巴马总统在2014年的美非领导人峰会上通过对比美国的做法与“只是把非洲看作其自然资源……只是从中获取矿产资源”等做法来回击中国。尽管奥巴马总统并没有明确提及“中国”，但其内容已不言而喻。

　　这种竞争态势在中国同样流行。中国社会科学院2013年的报告总结说,“西方在非洲影响力的增强意味着中国在非获得战略利益上将面临更多困难……当前西方加强其在非影响力的做法体现了西方与中国间愈加激烈的战略竞争……中国应对其在非洲的竞争战略予以更多关注。”中国的分析人士热衷于研究美国对非战略将如何影响或损害中国在非洲的政治和商业利益。一些分析人士已经怀疑美国在马里、苏丹、南苏丹和利比亚投资的目标是切断中国在这些国家的经济利益。为了回击美国关于中国以资源为中心对非洲进行经济介入的评论，中国也越来越善于将美国的这种不认同归咎其“输不起”的心态。

　　除了两国间强烈的竞争感以外，另一个阻碍美中在非洲合作的关键因素是两国在对外援助和发展援助等问题上采取不同的方法和标准。尽管中国没有因为民主或独裁体制等政治问题妨碍其与非洲国家间的务实合作，美国却利用其强大的价值导向政策来防止政府介入非洲那些无视人权的政治制度中。在技术层面，中国将发展和对外援助看作实际的政策工具来促进与非洲的政治友好和经济合作，然而美国则在这些发展项目中明确地附加其目标、条件和标准。事实上，正是这些巨大差异严重限制了美中合作的前景。

　　如上所述，在更广阔的背景下，美中两国间最显著的合作仅仅在一些“最小公分母”问题上实现。南苏丹问题就是一个很好的事例，中国在当地主要的石油投资受到安全危机的影响，而美国在南苏丹通过公投并获得独立的过程中也拥有既得利益。由于两国的共同利益，美国和中国已经参与到一同推进冲突终结的和平进程中。在相互承诺的示范作用下，美国和中国将苏丹危机作为一个重要合作问题。其具体的议程包括要求参与南苏丹冲突的各党派遵守五月9日签署的停火协议，共同支持在南苏丹的联合国维和部队以及政府间发展管理局的协调工作，并同时协调各种磋商会议来支持当地和平。

　　然而，即是在这种恶劣的情况下，美中合作也会因两国关于苏丹问题和制裁需要等观点的不同而受到影响。一方面，中国认为考虑到苏丹在冲突中的关键角色，苏丹政府加入谈判过程是十分必要的。然而，这样一种可能迫使与苏丹独裁总统Omar al-Bashir谈判的提案未能被美国国内政治所认同。另一方面，美国最近提出一项决议草案对南苏丹进行制裁以推进停战协议的达成。然而，中国却严重怀疑该制裁方案可能会影响中国现有的利益，比如石油开采。因此，美中两国的态势也揭示了两国在关注点、目标，利益和预期效果等方面上的分歧。

　　美中合作另一个受到关注的“最小公分母”问题是公共健康。在利比亚，两国已成功建立了疾病控制协作中心以及开展中美新发和再发传染病合作项目。在最近的埃博拉疫情期间，两国已经在援助提供，后勤协调以及埃博拉病毒治疗中心建立等方面开展了合作。尽管这些合作举措令人鼓舞，但这仅在两国利益受到严重和明确威胁以及合作利益大于两国竞争的时候时才会实现。

　　除了这些基本问题以外，美中在非洲关于发展或基础设施等问题上的合作也令人失望。刚果民主共和国的英加三号大坝可以说是美中共同利益的一个事例。去年，非洲观察员因一份报告而感到兴奋，因为该报告指出美国正在考虑与中国合作为该大坝项目提供资金，这一项目也能实现奥巴马总统雄心勃勃的“电力非洲”目标。中国甚至已向美国发出邀请以表示希望加入。然而，“电力非洲”项目协调官 Andrew Hescowitz在今年早些时候的“电力非洲”峰会上宣布，由于美国不希望“电力非洲”的口碑蒙上“污点”，“电力非洲倡议”将不会“正式”签署大坝项目。随着希望的破灭，美中两国在这一项目上的合作也因此终止。

　　如果事实确实如此，非洲的观察员也许应该调整他们对于美中在非广泛合作的高度预期。取而代之的是，美中两国应把双方努力的重点聚焦在基本且争议最小的问题上，例如安全危机和非传统健康挑战(如流行病)等方面。只要美中两国不改变彼此相互竞争的态度，那么两国在政治，贸易，发展和援助等问题上的合作将不会发生。与其描绘美中两国在非洲全方位合作的伟大愿景，不如美中非三方通过在基本问题上的务实合作来获得更多利益。

　　原文标题：The Limits of U.S.-China Cooperation in Africa，作者孙韵，4月6日发表于布鲁金斯学会网站。

　　翻译：庭瑜

来源时间：2015/5/6   发布时间：2015/5/6

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