吴谦立：哪些美国干部更腐败

作者：吴谦立  来源：财新网

　　纽约州的议长(speaker of the assembly)谢尔佛(Sheldon Silver)今年一月被逮捕并被起诉，罪名是“无功受禄”，领取了律师费，并且给与自己相关的律师事务所介绍生意。又一个州级大老虎被捕，而且还是举足轻重的大州，自然引发了新一轮“如何让干部不敢腐败” 的讨论和反思。

　　前纽约州长帕特森(David Paterson)在老谢被捕后不解地说，在律师圈里因为介绍生意而收取回报是再正常不过的事了。福德翰姆大学法学院(Fordham University)的蒂琦(Zephyr Teachout)教授为此在《纽约时报》上撰文，呼吁进行竞选资金捐款的制度改革，因为虽然法律明确禁止捐款人和受捐方存在利益交换(quid pro quo)，但是受捐方心里都明白“拿人钱财，替人办事”的道理，因此就会产生日后回报的责任感。于是，这样的政治献金制度实际上是把捐款变成了合法的贿赂(legalized bribery)。事实上，我们前面讨论前弗吉尼亚州长麦克唐纳贪腐一案时，就提到老麦在为自己辩护时也认为给政治献金的金主办事是政治圈里不言而喻的天经地义。因此，蒂琦教授认为只有严格控制政治献金的流向、额度，并且完全切断政治人物的外部收入，才能降低他们贪污腐败的动因。

　　蒂琦教授去年曾经出马竞选过纽约州州长，当时只筹集到80万美金，虽然大大激起了选民的投票热情，但还是在民主党内初选时败给了手握行政资源的在任州长库漠(Andrew Cuomo)。这个观点大概是她竞选经历的一个总结，听上去言之有理，但是专门研究选举法的加州大学法律教授哈森(Richard L. Hasen)随即发表论文，对此予以批驳，该论文还特意放到蒂琦教授所在学校的《福德翰姆法律评论》(Fordham Law Review)上发表。老哈提出了一个有趣的问题：如果蒂琦教授的观点是对的话，那么既然政治献金导致了腐败，越容易获得献金、献金数额越大就越容易腐败，为什么相对来说更容易获得政治献金、而且献金数目更大的国会议员们爆出的腐败案件数目要比州、地方层面的官员少很多呢?要知道，无论是检察官、还是媒体，比起揪出地方上的小老虎来说，他们对于揪出国会里的大老虎要更加起劲得多。

　　首先，关于限制议员外部收入从而降低腐败可能性的说法貌似有理，但是现实并非如此。

　　这里要说明的是，美国各州以及州以下的议员都不是全职奉献的“脱产干部”，只是在工作生活业余时间“从群众中来、到群众中去”的芸芸众生。因此，他们能够从政府那里领取的报酬极有限(这点我们在今后的文章里面还会说到) ，需要在担任这些公职的同时自谋生路。各州的政治献金制度也五花八门，不尽相同。比如，纽约州规定每选一次可以捐给州议员的政治捐款为4100美元，而阿拉斯加州则规定给州议员的捐款上限是每年500美元。这种差异就给比较研究提供了可能。老哈收集的数据显示，无论是以各州议员被起诉判刑的总数目，还是与该州议员人数相比的比例来衡量该州的贪腐程度，在最腐败和最廉洁的州里面，各自都既有政治捐款上限极低的州，也有完全不设上限的州。使用不同的数据来源，把被判刑的非选举官员也包括进来衡量各州贪腐程度的话，廉洁程度的两个极端里面都仍然包含捐款上限完全不同的州。

　　可见，政治献金的上限并不会改变贪腐的程度。那么，回到前面的问题，为什么联邦议员贪腐的程度看上去要小于州、地方呢?当然，这里不排除一个可能性：那就是联邦议员可能更加狡猾、手段更加隐蔽，同时由于起诉联邦议员的案子大都影响更广泛，检察官可能由于担心于众目睽睽之下在广为报道的高调案件里面输掉诉讼会有碍前程，从而心生犹豫并放弃一些案件的起诉。但是，由于联邦和州层面的判刑数目相距太大，这个可能性即使存在也不应该是决定性的。

　　为此，老哈提出几个可能的说法，并且一一加以检验。首先，是因为“县官不如现管”，联邦议员对于地方事务的影响力不如州议员吗?通常一名国会议员如果不是议会某委员会主席掌握设定议程的权力，或者不是某党的领袖，通常容易被人认为对于许多特殊利益集团是爱莫能助的。而州或者地方议员通常是直接审议、批准、监督地方工程，因此许多议员都会有权介入地方工程的事务。但是，实际上一个国会议员在和行政部门打交道时还是很具优势的，这点从我以前在领馆工作的经历就很明显，毕竟议员们掌握着行政部门预算、高级人事任命的审核权，行政部门的高级主管们对于议员们还是忌惮三分的。因此，联邦议员犯案少是因为实用权力不如州议员的说法未必成立。

　　是因为联邦议员乃带编制的全职“脱产干部”完全没有收入顾虑，而州议员只是类似于文革时期的劳模干部仍然需要“边工作边劳动”赚钱养家，因此，要他们反腐就必须“高薪养廉”吗?确实，各州的州议员通常薪水不高，像阿拉斯加州议员可以领取每年5万美元工资的属于凤毛麟角，而更多的是像密西西比州那样议员每年只领1万美元的工资，或者像俄勒岗州议员那样，工资待遇等同于建筑工程队的民工，薪水依实际工作日而定，干一天活领一天工资129美元。然而，尽管各州议员工资制度不一，却仍然无法从统计数据里面看出与该州的贪腐程度有什么联系。阿拉斯加州议员工资最高，却名列贪腐程度第三，而最抠门的新罕布什尔州，议员每个两年的任期总共才能领取200美元的薪水，却是属于最廉洁的州之一。可见，收入和贪腐程度并不像人们想象的那样存在必然联系。

　　看上去最合理、最能得到实际数据支持的说法乃是基于哈佛大学堪篷特(Filipe R. Campante)等教授刚在《美国经济评论》(American Economic Review)上发表的一篇论文，即区别在于媒体监督力度的不同。

　　小堪收集了1920年到2000年美国本土48个州里面各个郡(county，州下一级的行政层次)的人口分布数据，以此计算出历年各个“省会城市”离该州人民的平均距离，距离越远，则首府越偏僻。这样，既能横向比较各州之间的区别，也能纵向比较各州过去几十年来的演变。

　　同时，他们还收集了过去几十年来被联邦检察官起诉并判刑的州议员、行政官员数目。之所以选择由联邦官员起诉的案件，是为了避免可能存在的州内部政治斗争，以及各州之间可能存在的执法资源不同的影响，而联邦检察官要介入某个贪腐案件的自由度很大，只要该案件涉及到跨州商业利益，或者涉嫌贪污一万美元的联邦资金，就可以选择介入。

　　从统计技术上来说，以首府和人民的相距程度来检视是有道理的。美国佬都是一根筋，各州当初在选择自己的首府时，不是挑选那些“虎视平原”、“占据要冲”、“地势险要”等颇具帝王气象的重要城市，而是出于当时交通不便、运输成本很高的实际情况，以及给予全州各地人民平等待遇(equal representation)的政治需要，根据各州自身的地形找出自己的地理质点(geographical centroid)而决定，因此这些作为政治中心的“省会城市”大都是鲜为人知的小城市(城镇)，完全和经济中心、文化中心丝毫沾不上边。同时，由于政府在经济生活中扮演的角色很有限，人民大都可以按照自身的实际情况“逐水草而居”，各州由此形成的人口分布就是在经济资源分布的基础上自然而然地逐年积累起来的。这样，对于贪腐程度而言，“省会城市”地理位置的选择完全就是一个外生变量(exogenous variable)，不存在内生的互相影响，因而由此产生的检验结果更加可信。

　　统计检验发现，无论以哪个方法衡量贪腐程度，无论是作为单个变量、还是控制了诸如居民受教育程度等其他可能影响贪腐程度的变量之后，首府与居民的平均距离都和该州的贪腐程度紧密联系。而且，在首府更加偏僻的州里面，政治人物的工资也相对更高些，前述阿拉斯加州就是一个典型，说明他们即使不贪污，也能够“合法”地为自己谋取更大的利益。

　　道理在哪里呢?小堪认为现有文献里面的究责(accountability)理论揭示了背后的原因：“省会城市”越偏僻，政治人物被追究责任的力量越小。而政治人物要被追究责任，首先必须要有媒体揭发、披露、追踪报道。为此，小堪收集了有关平面媒体的发行数据，以及对于地方政治报道的涵盖面，这些媒体都是各州自己的地方报纸。之所以把重点放在报纸上面，是因为相对于电视，报纸更加关注政治动向。

　　与首府和居民的平均距离相似，小堪通过报纸发行，以及读者分布数据计算出该媒体读者与首府的平均距离。从政治、文化的角度来看，使用这个相距程度是有道理的。什么样的山水就养育出什么样的人民。比如，恐怕全中国也找不出比北京人更关心天下大事、国际风云、宫廷政治的了。在美国同样如此：比如在加利福尼亚，北加州的人民谈论的大都是旧金山、硅谷，津津乐道的是哪些人在高科技上又有了新想法、哪些新企业最近成功上市又造就了多少千万富翁(和富婆);而南加州的老百姓则可能对于好莱坞各个明星的八卦们人人都如数家珍。在市场的压力下，媒体在扮演人民的“喉舌”之前首先得投人民所好，因此在旧金山、洛杉矶，媒体都冠盖云集，而夹在两者之间、身为加州“省会城市”的萨克拉门托(Sacramento)，加州自己的许多媒体却没有在那里或者完全撤销了本来设在那里的记者站，这也许可以解释为什么加州近年来看上去腐败现象越来越严重。

　　统计检验也证实了生活常识：距离“省会城市”越远的媒体对于州政治动态报道得越少，而州府越偏僻的州里面，地方媒体对于州政治动态的报道也普遍地越少;同时，在其他条件相同的情况下，距离州府越远的居民对于州政治动态的关心程度越低，但在靠近州府的各个郡里面，居民投票率比其他地方都高。然而，在州府更加远离经济中心的各个州里，给予政治人物的捐款却出奇地高，而且是以靠近这些“省会城市”的企业和个人为主，同时这些州的公共财政里面，真正用于造福居民公共事务如教育、福利和健康保健的支出越少。

　　由此，小堪认为这里的逻辑在于州府越远，媒体的报道就越不够，政治人物被究责的力度就越小，由此该州的政治越贪腐。

　　基于小堪的研究，老哈指出究责理论同样可以用来解释为什么联邦国会的贪腐案件要远低于各州的议会：并不是说联邦议员们的道德就高于州议员，而是聚集在华盛顿的各个媒体对于政治人物一举一动的报道是任何一个州都比不上的。政治人物的一言一行、每次竞选财务状况的申报、以及每次国会的投票表决都随时可能被媒体拿来大做文章。另外，再加上那些关心政治运作各个方面的民间组织的活动，使得这里的政治人物时时处在镁光灯下。要想在这样的环境里面有所贪腐，需要付出百倍的努力。因此，老哈认为所谓改革政治捐款制度，只是说起来很动听的漂亮话，但是实际作用却很有限，而政治捐款制度带来的问题主要是各个利益团体之间的公平问题，与政治人物的贪腐并没有直接联系。

　　要想让政治人物不敢腐败，就应该进一步让媒体发挥监督作用。但是，在这个问题上面，不能完全依靠市场的作用，因为近年来由于英特网的兴起，媒体对于政治等严肃议题的报道受到进一步压缩。因此，老哈建议应该建立鼓励关心公共事务的非盈利性民间组织与专业媒体合作的制度，甚至予以财政补贴。从长远的角度来看，加强民间组织、媒体对于政治人物的调查报道乃至扒粪，只会有益于公共财政支出的合理性。

　　只有对于政府官员时时戒备、紧紧跟踪，才能真正让他们不敢腐败。

　　媒体可以帮助反腐，普通民众又能发挥什么作用呢?我们下回再说。■

　　作者为美国波士顿大学经济学博士，美国某基金经理，负责全球宏观性投资

来源时间：2015/4/21   发布时间：2015/4/21

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