黄湘：美国“小政府”的悖论与迷思

作者：黄湘  来源：华尔街日报中文网

　　每年2月，美国联邦政府都会提出下一财年的财政预算案，然后都会在国会引发激烈的党争。

　　确实，近半个世纪以来，美国联邦开支节节攀升。2013年的联邦开支在调整通胀因素之后仍是1960年联邦开支的五倍。与此同时，联邦政府在近半个世纪里新增了几十个分支机构，例如国家环境保护局、国家大气和海洋开发局、国际开发署、国土安全部等等。很多美国人觉得联邦政府实在太“大”了，他们交的联邦税也太多了，而联邦政府提供的公共服务并没有达到他们的期望值，反而积弊丛生。因此，近年来每逢选举，那些声称要严厉敲打联邦政府、促使其成为“小政府”的候选人，总能赢得高支持率。

　　然而，美国联邦公务员人数在近半个世纪以来并没有怎么 增加。2000年，小布什就任总统时，联邦公务员人数约为180万，和1960年肯尼迪就任总统时的人数持平。现在由于反恐、社会福利等方面的需要，联邦公务员人数增至约为200万，增幅也相当有限。从这个角度说，美国联邦政府其实一直是“小政府”。

　　如何解释财政“大政府”和公务员“小政府”之间的悖论?宾夕法尼亚大学政治学教授小约翰•迪伊乌里奥(John J. DiIulio Jr)在2014年出版的《找回官僚》(Bring Back the Bureaucrats)一书中给出了答案。他指出，自从上世纪70年代以来，联邦政府事实上变成了一个“乙方”主导的“大政府”。

　　迪伊乌里奥估算，每年联邦政府开支中约有5千亿美元转给营利性的政府项目承包商，其中3千亿美元转给五角大楼的国防承包商;约有7千亿美元转给各种免税的非营利组织;这合起来大约占到联邦政府开支的三分之一。

　　从人数上看，上述“乙方”构成了一支庞大的“影子公务员”队伍。例如，作为核心部门的国防部约有80万名公务员 ，而其外包项目的全职员工人数约为70万，其中很多是从事情报收集、技术培训和后勤支援的私人军事服务公司的雇员，相当于独立于正规军队之外的专业雇佣军。而在运输部这种偏重民用事务的部门，其外包项目的全职员工人数是公务员人数的五倍。

　　现代政府不应当也不可能大包大揽，在很多情况下，将公共服务外包给私营部门，实属合理而必要。问题在于，对于这些每年花掉约1.2万亿美元联邦政府开支的“乙方”，美国社会的监管手段并没有到位。不少营利性承包商树大根深，早已吃定了政府关系，堪称“红顶商人”。不少非营利组织也是一边享受免税政策，一边为商业公司介入政府项目铺路。

　　早在1961年，军人出身的艾森豪威尔总统在辞职演说中，告诫美国社会要提防由部分国会议员、军队和私人企业由于相关的政经利益而紧密结成的“军事工业复合体”。半个多世纪过去了，“军事工业复合体”的幽灵一直在美国游荡，但是公众所了解的只是冰山一角。除了“军事工业复合体”之外，美国还有“能源产业复合体”、“医疗产业复合体”等等，都是强大的利益集团，“寻常看不见，偶尔露峥嵘。”

　　迪伊乌里奥指出，联邦公务员体系内部的考绩机制，往往要比政府对于营利性承包商和非营利组织这些“乙方”的监管更有效。美国公共行政国家学院(National Academy of Public Administration)和凯特林基金会(Kettering Foundation)在2011年的一项调研表明，那些由联邦公务员直接负责的项目所获得的评价，明显高于外包给代理方负责的项目。原因在于，自从1883年《彭德尔顿法案》(Pendleton Civil Service Reform Act)确立了以“竞争考试、职务常任、政治中立”作为联邦公务员制度的原则以来，美国建成了一支颇具专业素质的联邦公务员队伍，虽然近年来其水准有所下降，但是在吃政府项目的“乙方”那里，人浮于事的情况往往更加严重。

　　一个著名案例就是美国全民医保平台网站healthcare.gov的波折。奥巴马政府将这项重要工程外包给了加拿大的CGI集团。卫生部由于人手不足，没有为此项目专门雇佣一名全职的项目经理，而CGI集团虽然靠高明的营销手段和深厚的政府人脉拿到项目，但其投入到该项目的资源与时间远未达到其在项目申请书中所承诺的水平，把关的也是营销部门而非技术部门，工程质量漏洞百出，结果导致2013年10月项目交付之后，网站很快瘫痪，奥巴马政府不得不更换承包商重起炉灶，才使得其个人注册购买医保的平台功能在2014年4月上线，而中小企业的平台功能上线推迟到了2015年。整个项目的费用也比2013年初所估计的三亿美元多出数倍。这起事故被共和党人归咎为“大政府”的低效无能，但实际上是由于政府监管没有到位，如果卫生部当初能够指派全职项目经理跟进这项工程，就不难及时发现问题，及时纠错。

　　1965年，美国人口约为1.9亿，联邦公务员人数约为190万，大约平均每100名美国人中有一名联邦公务员，如果保持这个比例，今天超过3.1亿人口的美国就需要大约310万名联邦公务员，比现在实际的联邦公务员人数多出约110万。加之今天联邦政府增设了许多新部门，导致许多部门人手不足，很多项目都交付外包，对代理方又缺少有效监管和沟通。

　　迪伊乌里奥的结论是：如果要让联邦政府成为真正的“小政府”，首先要“找回官僚”，增加上百万名联邦公务员。为了支付这些人的薪水和福利，联邦政府每年大约要增加1千万美元开支，而从吃政府项目的“乙方”那里省下来的钱会远远超过这一数字。

　　事实上，美国运输部已经从2014年8月开始筹划，将其外包项目全职员工人数和公务员人数的比例从5比1逐渐降到1比1，其途径不是立刻缩减外包项目──这在政治上很难做到，而是雇佣更多高技术水平的公务员，渐进改革。

　　然而，增加公务员人数只是“量”的改进，并不能解决 美国政治的深层次矛盾。“小政府”的涵义也不只是在“量”的层面，更重要的是分权与制衡。

　　自从建国伊始，美国社会就对权力的滥用充满警惕，美国“三权分立”的政治制度是分权与制衡的典范，也是很多美国人津津乐道的制度优势。可是，2014年出版的一部引起全球热议的政治学著作却大声疾呼，美国人太迷信分权与制衡了，过犹不及，反而造成了今天美国的“政治衰败”。这本书就是弗朗西斯•福山(Francis Fukuyama)出版了新着《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》(Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy)。

　　福山是举世闻名的公共知识分子。1992年，步入不惑之年的他出版了《历史终结和最后的人》(The End of History and the Last Man)，引发全球热议。他在那本书里宣称，冷战的结束意味着人类历史上的意识形态之争走向终结，自由民主制度取得了最后的胜利。今天的福山依然相信，自由民主制度是人类文明的归宿。但是他警告说，自由民主制度面临巨大危险，原因在于许多民主国家的政府无法独立于各种利益集团的操纵。

　　美国非但不是例外，而且问题尤为严重。福山指出，美国经济依然充满创造力，但是美国政府已经被许多非常强大的利益集团所左右，任何有可能妨碍某一特定利益集团的政策都会遭受巨大阻力，寸步难行。今天美国联邦政府的问题不是过于强势，而是过于脆弱。

　　在福山看来，联邦政府脆弱的根本原因在于，理想中的分权和制衡在现实中变成了国会和法院对行政权的过多干涉乃至篡权，结果为利益集团大开方便之门。在当今美国的政治环境中，一方面，国会议员为了争取连任，对于提供政治献金的金主几乎有求必应，使得各种缺乏广泛代表性但却财力雄厚的利益集团可以操纵预算、税收和立法，最高法院近年来不断放宽对于政治献金数额的限制，使利益输送更加畅行无阻。另一方面，在许多民主国家由行政机构处理的事务，在美国逐渐被法院系统“司法化”，需要通过正式的法律诉讼来解决，导致程序复杂、成本昂贵的诉讼案件激增，而且执法标准不一，审理过程旷日持久，很容易让利益集团高价雇佣的律师钻空子。凡此种种，都使得联邦政府运转失灵，无法有效治理，陷入“政治衰败”。

　　福山推崇欧洲民主国家普遍采用的议会制。议会制由多数党组阁成立政府，不会出现美国常见的国会和白宫分属两党的情况;在“议会至上”的原则下，基本可以避免行政机构职能被法院系统“司法化”;在议会制下，政党有严格的组织纪律，对单个议员利益输送起不了太大作用，而在美国，议员通常首先考虑金主诉求，其次才是本党整体利益，只要对关键议员游说成功，就可以推动或阻止某一项法案通过。

　　福山的分析是犀利的，但是他忽略了问题的另一个方面。美国联邦政府运转失灵，不只因为国会和法院对行政权的干涉，也是由于白宫对内阁的夺权。

　　2010年，耶鲁大学法学院教授布鲁斯•阿克曼(Bruce Ackerman)出版了《美利坚共和国的衰落》(The Decline and Fall of the American Republic)。他在书中指出，按照美国传统的政治架构，总统作为政府首脑，通过联邦行政机构实施治理，具体而言就是内阁各部听命于总统。而内阁各部部长由总统提名，在参议院批准之后方可就任，由此保证了国会对总统权利的制衡。但是自从“二战”以后，总统开始在白宫建立“影子内阁”，由于除了白宫办公厅主任之外的其他白宫官员的任命并不需要参议院的批准，因此这个“影子内阁”不受国会制衡。现在白宫官员的人数已经超过500，总统常常通过他们对内阁各部发号施令，或是绕过内阁各部实施治理。这对于议会制下的政府首脑来说是不可想象的。

　　美国历史上的一个著名例子是，当尼克松派遣时任总统国家安全事务助理的基辛格秘密访华时，国务卿罗杰斯对此竟然毫不知情。而从尼克松时代开始，白宫法律顾问办公室日渐成为总统处理法律事务的主要决策团队，总统在很多事情上都不和司法部商议，后者沦为执行机构。

　　美国的总统职位本来就存在内在张力。一方面，总统是某一政党的成员，代表了拥护该政党的选民的立场和利益;另一方面，总统又在法理上代表全体人民，而且是惟一可以在法理上代表全体人民的政府官员。长期以来，这一张力是通过联邦公务员的“职务常任”和“政治中立”来缓解的。新总统固然要任命内阁各部的首脑，但是上届政府的公务员基本留任，从而保证了治理的连续性和中立性。但是，在白宫的“影子内阁”凌驾于内阁各部的情况下，政治中立性不可避免地遭到破坏，总统职位日渐成为党派选民的代表，而不是代表全体人民，这加剧了政坛的党派对立。 以分权为制衡为宗旨的“三权分立”制度，结果却导致国会、法院和白宫争相扩权，尤其是给总统职位提供了巨大的扩权空间。

　　按照法国哲学家福柯(Michel Foucault)的观点，权力是一种关系，是一种结构性的活动，永远处于流动的过程中，在无数个点上体现出来，具有不确定性。而传统的政治理论则将权力当成一种物品，拥有权力就像是拥有一件物品，分权也就像是分割一件物品。那种机械的分权所导致的最终结果，就是让权力在许多点上流失，但是却流向少数中心节点。在美国的政治架构中，总统职位就是这样的中心节点。因此，“弱”行政机构反而会造就“强”总统。

　　“小政府”不等于“弱政府”，分权与制衡也不等于过度干涉乃至篡权。要防止利益集团寻租和一人独大，需要复杂而艰巨的制度建设， 其中一个重要环节是建立自主、健全而负责任的政府部门，受民意监督但不被打着“民意”旗号的力量掣肘。对于发展中国家来说，这首先要求建立符合现代国家标准的公务员体系。。

　　(本文作者黄湘是资深政经文化编辑，现旅居美国。文中所述仅代表他的个人观点。)

来源时间：2015/2/27   发布时间：2015/2/27

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