美国亚太再平衡战略及其对中国的挑战

作者：陈积敏  来源：学习时报

　　自2009年执政以来，奥巴马政府试图对美国的现实状况、国际地位以及全球战略做出新的思考与调整。在对华政策方面，奥巴马政府从2009年的“战略再保证”转变为2010年之后的“两面下注”，并且更加重视对华防范、牵制的一面，而实施这一政策转变的重要杠杆便是强化在亚太地区的布局，积极推出所谓的“亚太再平衡”战略。从当前情势来看，美国两党在诸多国内、国际问题上存在立场与政策差异，但在推进亚太再平衡战略这一点上似乎达成了共识，这也为奥巴马政府进一步推进该战略提供了重要的国内政治基础。然而，需要看到的是，该战略因受到多种因素的制约，其前景表现出不确定性的一面。即便如此，亚太再平衡战略对中国所构成的外部压力仍需高度重视。

　　亚太再平衡战略的内涵与意图

　　自2009年执政至今，奥巴马政府在全球战略布局上最突出的一项动作便是实行所谓的“亚太再平衡”战略，其内涵至少包括四个方面。一是从全球范围内调整力量配置，收缩美国在欧洲的力量部署，并将其转移到亚洲地区。二是在亚洲地区内的力量分配，即从原先主要力量集中的阿富汗、伊拉克等地区脱身，并将这部分力量转移到东南亚国家，实现区域内美国力量的均衡分布。三是美国国内政策与国际战略的再平衡。自金融危机爆发以来，美国政府便在国内经济振兴与国际战略推进之间寻求平衡。奥巴马总统在2010年《国家安全战略》报告中明确强调，美国国际战略的基础在于国内。此外，美国国内精英对于美国大战略的讨论，其中一个重要问题就是如何保持国内政策与国际战略的平衡性。四是美国亚太战略各要素之间的再平衡，即政治、经济、安全、外交等要素之间的再平衡。美国有学者认为，再平衡战略经历了两个阶段，即2011—2012年军事为主的阶段和2012年底之后经济与外交为主的阶段。

　　奥巴马政府进行如此大力度的战略调整，其意图至少包括两个方面。

　　首先是战略意图。这主要包括两点：其一是应对中国崛起对地区乃至全球政治格局所带来的震动效应，尤其是对美国全球优势地位所带来的冲击。尽管美国对于中美力量对比的差距有着十分清晰的认知，但中国实力增势之迅猛依然令美国不安。更重要的一点是，中国的未来发展前景巨大。连美国副总统拜登在2013年底来华访问时也表示，美国相信中国人民一定能够在建设伟大强国进程中不断迈上新高度。其二是确保对亚洲盟友的安全承诺真实有效。冷战后，尤其是新世纪以来，美国同盟体系不时面临着严重的信任危机，这主要是因为明显的外部威胁消失、美国与部分盟友的政策立场相左、盟友自主性增强以及美国国力相对式微所致。当然，在亚洲地区的盟友，尤其是日本，对于发展日美同盟，其意愿是十分强烈的。但因为美国自身所面临的财政、党争、外交等困境，日本对于这个“老大哥”的安全承诺也产生了质疑。在这种情况下，美国必须要做出明确的姿态性表示，即美国对亚洲盟友的安全承诺将继续有效。为此，拜登副总统在2013年12月2日至7日对日本、中国、韩国进行旋风式访问。美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯2013年11月20日在乔治城大学发表题为“美国的未来在亚洲”的演讲，明确了美国亚太政策的方向。她指出：“对亚太的再平衡仍然是奥巴马政府外交政策的一个基石。无论其他地区出现多少热点，我们都将继续深化我们对这个至关重要地区持久的承诺。”2014年4月23日至29日，美国总统奥巴马访问了日本、韩国、马来西亚和菲律宾等亚洲四国，其主要目的之一便是坚定亚洲国家对美国履行义务的信心。

　　其次是经济意图。根据世界银行的数据统计，2012年东亚及太平洋地区的经济增长率达到7.5%，而全球经济增长率仅为2.2%。这一地区对世界经济增长的贡献率达到40%。如果扩展到整个亚洲地区，其对全球经济增长贡献率超过了50%。另外，世界银行2014年4月份发布的报告预计，2014年全球经济增长率约为3%，而东亚及太平洋地区将保持7.1%的经济增速，该地区仍将是推动世界经济发展的最主要引擎。与此相反，美国整体的经济形势仍不稳定，2014年第一季度经济增长率竟为-2.1%。第二季度的经济增长率取得了近年来的最好成绩，达到4.6%，但第三季度的经济增长率又有所放缓，为3.9%。美国失业率继10月份降到了5.8%之后，11月份保持不变。可见，美国的经济走势在呈现出一定向好的同时，也体现出未来趋势仍存在不确定性。

　　经济状况直接关系到普通美国民众的日常生活，从而也触动了华盛顿最敏感的神经。2013年11月8日，皮尤研究中心发布的一个民调结果显示，65%的受访者不满奥巴马政府的经济政策，奥巴马的支持率也降到41%，成为其第二任期以来的最低点。12月3日，美国皮尤研究中心与美国外交关系委员会共同发布的民调结果显示，81%的受访者认为，保障美国人就业是政府的优先工作。因此，如何尽快带领美国经济走出困境尤其是降低失业率，成为奥巴马政府不得不面对的棘手问题。很大程度上来说，民主党在国会中期选举中遭受重创，其主要原因不在于共和党的选举策略或政治主张多么具有吸引力，而是美国选民对奥巴马政府的不信任投票。亚洲地区与美国的经济振兴息息相关，亚洲地区的经济快车对于美国经济复兴具有不言而喻的重要意义。

　　亚太再平衡战略的前景

　　从现象上来看，奥巴马政府实施亚太再平衡战略的意志坚决，共和党对此似乎也无异议，这为其政策推行提供了重要的政治基础。那么，它的前景如何?笔者在此主要分析美国政府在推进这一战略过程中能走多远，取得多大的效力。总体而言，这主要需考虑以下几个因素对美国的制约度。

　　一是美国国内的财政状况。一国的财政状况与一国的经济状况有着必然的关联。目前来看，美国的财政状况十分糟糕，2013年10月出现的政府关门事件便充分体现了这一点。面对财政吃紧的状况，奥巴马政府也试图予以扭转，例如大幅削减军费。这虽然能够缓解美国财政赤字奇高之忧，却会对美国在全球的行动能力造成影响。美国防部长哈格尔就表示，未来十年美国国防部需减赤约1万亿美元，这严重影响到美军处置国际危机的能力与效力。他批评道：“这些减支太快、太多、太突然、太不负责任。”不仅如此，由于经济状况不乐观，美国人对奥巴马政府外交政策的支持率也有所降低，这影响到了奥巴马政府推行亚太再平衡战略的社会基础。据2013年12月3日皮尤研究中心所发布的民调结果显示，56%的受访者对奥巴马政府的外交政策不满，52%的人认为，美国应该首先关注自身事务。另外，53%的人表示，美国过去十年作为全球领导者的影响力下降，这是近40年来的第一次。

　　二是世界其他地区的安全状况。从本质上讲，再平衡战略是力量的重新配置，这种调整是存量调整，而非增量调整。也即，如果世界上其他地区的安全状况恶化，原先用于强化亚洲的美国力量将不得不削减。从这个角度来说，再平衡战略对外部因素的依赖性极高。例如，“阿拉伯之春”所引发的中东地缘政治动荡，从很大程度上牵制了美国实现再平衡战略的进程。目前的乌克兰局势使得2009年重启的美俄关系陷入困局，美国实施亚太再平衡战略的资源与能力受到了更多挑战与质疑。与此同时，伊拉克问题、叙利亚问题等种种困局更使得奥巴马政府的亚太再平衡战略蒙上了“壮志难酬”的阴影。

　　三是亚洲区域内国家的态度。亚太再平衡战略给亚洲区域内国家带来了双重心理反应。一方面，它们欢迎美国介入亚洲事务，并将其视为平衡中国崛起的重要外部力量。但另一方面，亚洲国家又需要保持并发展好与中国的关系，这不仅是希望享受中国经济快速发展的红利，而且也有地缘战略的考虑。因此，大多数亚洲国家极不愿意在中美两个巨人之间选边站队，平衡外交或等距离外交是它们的优先选择。可见，美国希望通过加强与区域内国家关系，甚至是“拉帮结派”的方式来达到其战略目标并不容易。

　　四是中国发展的状态。美国亚太再平衡战略针对中国的意图十分明显，但中国的发展形态又是美国亚太战略最重要的影响变量之一。从根本上来说，亚太再平衡战略的目的是实现美国在亚洲的最大国家利益，这决定了美国在战略推进中必须处理好与中国的关系，从而也决定了美国在实施其亚太战略的过程中必须考虑到中国的战略关切，必须把握好战略防范与战略接触之间的“度”。可以说，中国的发展状态以及中国外交的应对能力将成为美国推进亚太再平衡战略的主要影响变量。在这一点上，中国应有足够的认知与充分的自信。

　　亚太再平衡战略对中国的挑战

　　毋庸讳言，美国亚太战略的调整对中国形成了重大外部压力，具体体现在以下几个方面。

　　一是美国对华军事压力增大。2012年1月5日，奥巴马政府公布了名为《保持美国在全球的领先优势：21世纪国防的优先事项》的新版美国国防战略评估指南，其核心内容是“削减军费”“重点投入”“战略转型”与“保持优势”。这份新军事战略指南中曾3次提到中国，认为“从长远来看，中国在亚太的崛起给美国经济和安全等许多方面产生了潜在的影响”，并且指出中国的军事发展对美国安全构成了挑战。因而，新军事战略报告中明确将中国列为美国军事上的一个重要挑战者。美国在亚太地区的高强度军事布局显然反映出美国对中国军事防范力度的增强，这必然给中国造成较大军事压力以及增加了与美国发生军事冲突的风险系数。需要注意的是，美国正在寻求打造亚太地区联盟战略的升级版，即加强美澳日三边合作。2014年8月13日，美国国务卿克里在夏威夷东西方中心发表关于美国亚太政策的演讲中就表示，美国与澳大利亚“同意扩大我们同日本的三边合作，这将让我们能在应对更加广泛的一系列安全挑战的过程中进一步使美日同盟关系现代化”。

　　二是中国的周边环境更加复杂。近期，部分与中国存有领土、领海争议的邻国借美国实施“亚太再平衡”战略之机向中国发难，影响到中国周边的安全和秩序。其中，中日钓鱼岛问题，中国与越南、菲律宾等国的南海问题升级，其背后都可见到美国的身影。2014年4月21日，奥巴马总统在访问日本之前接受《读卖新闻》专访时明确表示，他“赞赏安倍首相加强日本防卫力量和深化我们两国军事合作的努力，包括修改目前行使集体自卫权的禁令”。25日，白宫网站上发布的《美国和日本：塑造亚太及其他地区未来》的美日联合声明中，美国的这一立场再次得到了确认与强调。

　　三是中国在亚太地区的影响力受到挑战。近年来，中国通过参加亚太地区的各种机制建设，如东盟10+ 3、中日韩首脑峰会、中国—东盟自贸区、东亚峰会等合作机制，提升了中国在地区制度建设中的影响力。但是，美国实施“亚太再平衡”战略的目的之一便是恢复其在亚太地区的制度塑造力，从而对中国在该地区的影响力构成挑战。2009年7月，美国签署了《东南亚友好合作条约》，11月举行了首届美国—东盟峰会。2011年11月19日第六届东亚峰会召开，美国作为正式成员国首次参加这次会议。时任美国国务卿的希拉里表示，奥巴马总统“将成为出席东亚峰会的第一位美国总统”。奥巴马政府的第二任期同样关注在东南亚地区的外交介入，并重申对该地区机制的支持。2014年8月，美澳两国外长与防长在举行“2+2”会议期间共同撰文表示：“我们与东盟(ASEAN)密切努力，倡导新型合作、坦诚对话以及针对一系列挑战的务实协作，如海上安全和坚定国际准则的不扩散努力，以及确保所有各方的公平竞争。东亚峰会作为这一地区的首要领导论坛，对确定这一地区的战略远景具有关键作用。”

　　与此同时，中国对于周边国家的影响力也受到了重大影响。实际上，中国已经感受到了这种压力。仅以中美缅关系为例。自2010年底缅甸政治转型之后，尤其是在吴登盛政府执政以后，中国在缅投资遭遇一系列挫折。中缅关系迎来了新的挑战，自此进入一个微妙的调整期。这与缅甸政府外交政策“向西看”有很大关联，也与以美国为首的西方国家加大对缅外交施压与利诱有关。近几年内，美缅关系迅速解冻、升温，并日益成为奥巴马政府“亚太再平衡”战略的重要成就与支撑力量。2011年11月30日，希拉里访问缅甸，这是50多年来美国国务卿首次访问缅甸。2012年5月，美国决定向缅甸派驻大使，恢复与缅甸的大使级外交关系。2012年11月19日，奥巴马总统与希拉里国务卿一道访问缅甸。2013年5月中旬，缅甸总统吴登盛访问美国，成为自1966年以来首位访美的缅甸领导人。2014年8月9日，美国国务卿克里率团对缅甸展开正式访问，其间出席第21届东盟地区论坛外，还与缅甸总统吴登盛、反对派领袖昂山素季等举行了会面。克里表示，缅甸在过去的这些年里“取得了显著的进步”，奥巴马政府将继续与缅甸政府“携手鼓励政治和司法改革”。

　　四是中国将面临更为严峻的意识形态挑战。奥巴马政府在首份《国家安全战略》报告中，明确提出“价值观利益”是美国的一项持久利益，而其重点区域之一便是亚太地区。2014年7月10日，美国国务卿克里与财长雅各布·卢在参加第六轮中美战略与经济对话后的记者会上表示，中美两国之间在价值观与意识形态方面存在着分歧，“美国将继续捍卫我们的价值观念，倡导普世人权以及所有人都应享有的自由。这些权利和自由对稳定与繁荣极其重要”。可见，美国对华进行价值观渗透的可能性明显增加。

　　综上，我们在考察与评估美国亚太再平衡战略及其效用之时需要冷静与全面。一方面，奥巴马政府实施亚太再平衡战略具有牢固的国内政治基础，同时也有着现实的经济利益诉求与战略利益考虑。从效果上来看，美国的亚太再平衡战略确实为美国在亚太地区，尤其是东南亚地区影响力的提升提供了重要机遇。另一方面，我们也应当看到，尽管美国亚太再平衡战略具有明显的中国指向性，并在中国周边安全、政治影响力等方面造成了一定的压力，但是，奥巴马政府的亚太再平衡战略存在着内在缺陷与外在制约，其可持续性仍然值得进一步观察。从这个角度来说，中国在应对美国亚太再平衡战略的过程中需要更多的战略定力与战略耐心。

来源时间：2015/2/9   发布时间：2015/2/9

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