陈洪桥：试析美古关系正常化的前因后果
作者：陈洪桥 来源：共识网
2014年12月17日，美国总统奥巴马与古巴领导人劳尔分别发表谈话，宣布将启动两国关系正常化进程，双方同意交换间谍并尽速重建外交关系。美方也提出一系列政策规划，对过去50多年来对古巴的制裁与经济封锁松绑。
美古破冰酝酿已久
自1959年菲德尔‧卡斯特罗在古巴发动革命并取得政权后，美古关系便持续恶化，1960年时美国取消对古巴援助并展开经济封锁，双方随后断绝外交关系，在往后50余年间一直保持敌对立场。美国在经济与外交上长期孤立古巴，实行封锁禁运的同时，也通过包括臭名昭著的《赫尔姆斯——伯顿法》在内的一系列法案，试图阻止其它国家与古巴的经贸交流。因此，两国关系在冰封逾半世纪后突然解冻，使各界颇觉意外。
美国与古巴政府在这一时间点宣布恢复外交关系虽看似突然，但回顾双方在过去数年间的举措，却并非无迹可循。奥巴马在就任之初，即表示不认同前任政府的对古政策，有意重塑双边关系。2009年4月时，美国宣布解除古巴裔美国公民回国探亲及向古巴亲属寄送礼品与汇款的限制。此后，美古间的交往渐有进展，除就通邮等事务举办双边谈判外，美国国务院也将古巴游客的签证有效期限由6个月延长至5年。奥巴马与劳尔并在2013年12月出席南非前总统曼德拉葬礼时相互握手致意。相关迹象皆显示，美古关系已出现转变，美国长年坚持的孤立政策路线逐渐松动。
从目前披露的信息来看，美古两国自2013年年中起，在梵蒂冈与加拿大政府的穿梭协助之下，先后就复交问题进行9次秘密会商，并对取消经济封锁、交换间谍及未来可能合作领域等事务交换意见，最终顺利促成了双边关系正常化这一历史性重大成就。
双方各有盘算
对美国而言，改善与古巴的关系，在外交、经济乃至国内政治都可带来重要利益。首先，有助于提升美国对古巴的影响力;鉴于卡斯特罗兄弟年事已高，美国在未来的重要时刻中更有能力影响古巴政局发展。同时，鉴于过去50多年来的孤立政策未能促使古巴迈向美国所希望看到的“民主”，此时选择开放交流，也可趁此机会运用软实力，引导古巴在政治经济领域进行“和平演变”。
其次，美古关系破冰有助改善美国在拉美及加勒比地区的处境。该地区虽被外界视作美国“后院”，但当地在过去多年来出现强劲反美浪潮。由于拉美民众对美国主导的自由经贸政策与政治干预深为反感，导致立场偏左且有反美色彩的领导人在选举过程中陆续上台。至小布什卸任前，由左派执政的拉美国家已达到8个;相关国家在抵制美国的同时，也持续深化与中国、俄罗斯等本地区以外大国的合作关系。在地区整合与地缘政治上都不利美国。古巴在拉美及加勒比地区的反美势力中极具代表地位，因此美古关系改善对于美国与拉美及加勒比各国未来交往前景具有重要象征意义。在放宽制裁措施的同时，奥巴马政府也顺势释出善意，表示美国希望借此展现对该地区的开放态度。
此外，改善与古巴关系在美国国内与国际间都受到广泛认同。例如在奥巴马宣布放宽禁制措施后，国内民调显示超过60%的受访者皆表赞同。尤其是美国商会早在2014年5月时，便派出代表团访问古巴，显示商界也希望尽快打开古巴市场。此外，联合国至2014年止已连续23年呼吁美国取消对古巴的经济封锁，188个国家都对此表示支持。因此，在接连经历美俄关系恶化、中东恐怖主义复燃等一连串外交挫败后，促成美古关系破冰将成为奥巴马政府任期后端的重大成就与主要政治资产，奥巴马本人也可借此摆脱外界在民主党期中选举挫败后对跛脚形象的质疑，展现强势主导国家的能力。
对古巴而言，改善与美国关系的主要效益在于国家经济层面。美国过去50多年间的封锁使古巴经济长期不振。虽然古巴政府于后冷战时期中已采取许多改革措施，但成效皆不如预期。目前古巴民众平均月薪仅约20美元，物质生活水平很低。虽然目前古巴共产党的执政地位仍得以维持，但随着世代交替与社交媒体发展，民众对政府与执政党的不满已不断增加。
此外，古巴经济过去长期仰仗委内瑞拉和俄罗斯等国家的援助，但这两国经济近期皆陷入困境。委内瑞拉目前饱受通货膨胀之苦，2013年的通胀率高达56%，2014年时已突破60%。国际油价持续跌落更使其经济压力沉重，不仅外汇储备大幅缩水，政府也被迫大幅削减预算。
对于古巴政府而言，美古关系正常化是突破经济困境与满足民众需求的关键。古巴拥有大量廉价劳动力与相对良好的社会治安状况，一旦封锁措施解除，来自美国与其它国家的大量投资将迅速涌入;古巴本国的烟草、蔗糖与能源矿产等原料及产品，也随之进入广大的国际市场。由于来自美国的阻碍消失，古巴也将可更全面的参与地区经济整合进程。在国际贸易推动下，古巴在未来一段时期中可望保持高速经济增长，国内的社会建设与就业机会将大幅提升，使人民生活水平获改善，进而巩固政府统治合法性。
前景仍多挑战
美国与古巴重启交往，虽为具有里程碑意义的重大事件，但两国关系后续未必就此一帆风顺。眺望前景，美国国会的立场与古巴政府的态度，都可能对美古关系发展造成阻碍。
由于美国对于古巴的经济封锁已有相关法律作为支撑，因此奥巴马政府欲完全取消相关禁令，势必需要国会支持。然而民主党在2014年的期中选举中失利，参众两院多数席次皆由共和党取得，该党向来主张保持对古巴的制裁措施，通过施压迫使其进行民主转型;过去布什父子执政期间，美国政府都曾加强对古巴的封锁。在美古恢复交往的消息传出后，共和党人大力抨击白宫在古巴政府未落实人权保障与民主改革的情况下取消封锁，是向专制国家妥协，使美国信奉的核心价值受到伤害。这种情况显示奥巴马的决定恐难得到国会配合。虽然在未完成法律层面解禁的情况下，美国总统仍可运用行政权放宽各类封锁，但共和党人应不会坐视奥巴马“架空”封锁禁令，甚至还可通过国会牵制行政部门。由于不论是派任大使、建立使馆、提供援助款项等事务都需获得国会通过方能落实，可见美国国会未来将在美古关系发展过程中扮演阻挠角色。
另一方面，古巴未来在与美国扩大交往过程中所持立场，或也将成为双边关系中的重要变量。虽然美古复交与经济封锁解除，将有利经济成长并使政府可响应民众希望提升生活水平的要求，但古巴政府显然也不会忽略对美交流可能带来的和平演变风险。面对奥巴马在谈话中表示欲通过接触与合作引导古巴迈向“民主自由”，劳尔在宣布两国将恢复关系的同时，也强调古巴未来仍将坚持社会主义的发展道路。换言之，古巴方面的打算是通过美古复交争取经济利益，但同时继续巩固共产党的统治地位。因此，两国未来虽可能在经贸、环保与打击跨国犯罪等低政治领域建立合作关系，但在民主改革与人权保障等敏感议题上恐不易建立共识，甚至可能引发摩擦，对双边关系造成负面影响。
结语
经历50余年的对立后，美国与古巴的关系终于在2014年末迎来曙光。促成这一重大成就的主要因素除双方领导人的决心外，包括经济、外交与国内政局在内的各种利害考虑，也在其间发挥了重要作用。随着外交关系重启与经济封锁解禁，美古间的各种互利合作与交往接触势将逐步扩大，但美国国内反对势力的阻挠，以及古巴政府对和平演变等议题的警觉态度，也为未来双边关系发展增添了变量。概言之，美古重启交流虽具有重要意义，但对两国关系前景仍不应过于乐观。对美国与古巴政府而言，设法调和彼此间的分歧并妥善应对各种阻碍挑战、渐进扩大不同领域中的合作关系，以及加强政府间互信，都将是下一阶段需审慎处理的课题。
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来源时间：2015/1/24 发布时间：2015/1/22
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