美国实施亚太再平衡战略的制度途径：TPP 框架的权力分析

作者：杨耕  来源：《北华大学学报( 社会科学版)》2014年第5期

　　美国自第一次世界大战结束后，逐渐走向了国际体系的权力结构中心，威尔逊总统的“十四点和平”方案反映了美国对国际体系均势秩序的改革建议，该建议体现了其主导和控制国际体系政治秩序的权力意志。国际体系政治秩序与国际制度密切相关，“国际体系是介乎于国际体系的权力模式与发生在体系内成员间在政治、经济方面讨价还价的过程之中的关系要素而形成。制度对在体系内发生的国家间的政治谈判与个别国家日常决策发挥影响和延伸管理的作用。”①

　　雅尔塔国际体系瓦解后，美国成为国际体系中实力最强大国家，为重整国际秩序，实现建立单极国际体系的权力目标，着力进行构建国际组织的制度尝试。

　　一、国际制度权力内涵探源

　　国际制度是国际社会在发展进程中，在民族国家之间的联系更为密切、互动更为频繁的基础上逐渐产生的一种国际关系现象。罗伯特·基欧汉认为，国际制度是指“规定行为的职责、限制行动以及影响行为体期望的持久的互为联系的一组正式的或非正式的规则。”②

　　而规则并非突兀出现，规则的制定内容必然反映行为体的政策取向和利益关切;国际制度作为一系列的规则体系，不同的国际制度必然具有各自的制定主体、制定程序和实施途径。由此，基欧汉认为，“帮助实现这些规则的组织”，[1]也应当是国际制度的内容之一，并被包括在国际制度的解释范畴当中。国际制度是体系主导大国在倡导和召集其他国家行为体组建国际组织的过程中，各成员国之间谈判和协商的产物，反映了成员国之间的权利与义务关系。大国的权力意志不可避免地会体现在国际制度的制定过程之中，权力大国通过对国际制度相关规则的设计和制定，扩张其权力影响，达到主导国际秩序的目的，权力大国、国际组织和国际制度之间构建起深刻的权力逻辑关系。

　　结合基欧汉的定义和说明内容，有国内学者对国际制度和国际组织的关系总结如下：“国际制度既包括为约束国际关系某一领域的行为体而设立的原则、规范和程序，同时还包括为执行、监督和修改国际制度而设置的国际组织。因为国际组织是国际制度安排的结果，也是国际制度的载体和现实表现形式。”[2]

　　国际组织通常由大规模世界战争后的战胜国，以其强大的权力地位发挥主导建立国际组织的作用。当前运行的联合国组织、国际货币基金组织、关税及贸易总协定组织以及世界银行等国际组织都是在二战结束后，在美国主导和倡议下筹划建立起来。战胜国倡导建立国际组织的目的在于，建立有利于维护和实现其自身利益的国际秩序，而国际组织的建立与运行也需要相应的规则与机制维护，同时这些规则与机制发挥对成员国的政策和行为约束与规范的作用。

　　二、美国构建跨太平洋伙伴关系的权力意图

　　美国政府领导人毫不讳言对亚太地区战略地位和战略作用的重视程度，美国副总统拜登于2013年7月19日，在华盛顿大学就美国的亚太政策讲演中做如下阐述，“什么地方值得我们投放更多资源和精力，以实现在国内创造更广泛就业机会，在全球促进更大经济增长?什么地方值得我们必须制定，不仅是增加安全的需要也是确保全球稳定的战略投资方案?我对驻外大使们说，以上两个问题的答案都在亚太地区。”①

　　面对亚太地区日益成为世界经济新的增长引擎以及中国的强势崛起，美国政府担心，自身所主导的亚太地区政治经济格局可能会向更有利于中国方向发生转变。中国在崛起中实施面向远洋的海洋战略，触及了亚太地区少数国家的既得利益，引发了这些国家的强烈反弹和恶意攻击。同时，中国强势推行远洋海洋战略也被美国视为挑断“防御岛链”的行为，威胁了美国在该地区的传统权力地位和影响作用。

　　美国在亚太地区一方面通过军事演习和对话机制，通过强化与传统盟友之间的同盟关系维护其权力地位;另一方面通过创设制度的方式加强对亚太地区经济引擎的控制，同时达到规范中国发展的目的。“跨太平洋伙伴关系(TPP)是亚太经济合作组织(APEC)框架下的自由贸易组织，起初是由智利、新西兰、新加坡、文莱等四个国家(简称P4)组成。”[3]45

　　该组织在2005年建立，为了有效利用和开发该组织的战略功能，并成为美国的制度工具，奥巴马政府充分挖掘并放大化利用TPP的制度功能作用。“鉴于亚太地区经济不断增长的态势，及该地区新兴市场国家的发展潜力，可能会影响未来全球经济特性的原因，我们与其他国家之间实施了旨在于深化经济联系、促进开放市场以及基于制度基础上的21世纪竞争模式的系列谈判。在TPP框架下，我们还发动了致力于同新加坡和秘鲁，类似于以多样化发展模式发展经济的国家，建立经济联系的新的谈判进程。”跨太平洋伙伴关系是美国在APEC框架之外，另起炉灶、另辟新路的制度设计，也是为了建立一种有别于APEC非约束性谈判机制的制度模式。在美国的引领之下，“秘鲁、澳大利亚、越南、加拿大、墨西哥、韩国、日本、印度尼西亚、哥伦比亚、马来西亚、菲律宾、泰国等先后表示愿意加入TPP谈判，希望加入TPP的APEC成员国呈愈益增多之势。”[3]45

　　上述亚太地区国家申请加入TPP的附和态度说明，美国在亚太地区的权力影响作用依然突出。美国仍然具备国际制度创设方面的超强能力，其建立在国家实力基础上的制度权力得到了普遍认同。

　　理论上讲，民族国家赋予了国际组织的权力内涵，反之，国际组织相应地也扩大了民族国家的权力外延。有国外学者认为，“国际政治的现实表明，国际机制仍不过是权力链上新的一环，其作用是赋予国家权力，而不是束缚它们的手脚。”然而，在国际组织内部，成员国之间权力的不对称致使权利的不平等，对此，美国学者直言不讳，“相互依赖的不对称性、国际机制的脆弱性以及其他国际政治的现实使得传统意义上的大国仍然充当着国际事务的管理者。”[4]

　　关于TPP制度框架，美国政府强调，“美国加入TPP后，该组织不但要由美国领导，还得基本实行美国的贸易准则。基于此，美国提出扩大后的TPP不能沿用原先由P4达成的协定，而需要通过谈判缔结新的协定。”[3]50

　　国际政治的发展历史与现实向人们展示出来，民族国家利用国际组织实施其权力影响的水平，以及被其他成员国认同的组织作用，完全取决于自身在国际组织中所享有的权利份额。国际组织希望其成员———民族国家遵行国际制度行事，但“制度所反映的是各国基于国际权利分配而做出的自我利益估算。制度是由体系中实力最强大的国家创建和塑造的，它们这样做的目的在于保持乃至增进它们对于世界权利所占有的份额。因此，制度从实质上讲不过是施展权力关系的竞技场”。[5]

　　美国作为当今国际社会中综合实力最强大的权力大国，一直精心于从事维持和扩展其在国际社会中的领导地位和权力影响的努力。建设中的TPP制度框架除了发挥控制亚太地区经济引擎，约束中国发展空间的功能之外，还被美国视为2008年世界金融危机后，继续维护美元在世界贸易中的核心国际货币地位，整合国际经济秩序的制度工具。金融危机重创了美国经济，使得美国联邦政府外债数目不断增加，联邦预算满足不了政府各项开支需要，“美国联邦政府的2014财年已经从10月1日开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，联邦政府的非核心部门被迫关门。”①

　　奥巴马总统也因此取消了对印度尼西亚和菲律宾的访问计划，无法出席2013年10月在印尼巴厘岛举行的APEC领导人峰会。

　　三、美国实施亚太再平衡战略的现实挑战

　　因联邦政府关门致使奥巴马总统缺席印尼APEC峰会，这一事件给美国带来了诸多消极影响。美国两党无法解决新财年的政府预算分歧，使得国际社会有理由怀疑美国的债务信誉;亚洲地区的美国盟友也会质疑美国的安全承诺;更重要的是美国在亚太地区的主导地位和权力影响必然会遭受极大损蚀。美国有线电视新闻网认为，“奥巴马总统因国内政治矛盾，缺席这周在印尼举行的APEC论坛及巴厘岛领导人峰会，将会给习近平和普京成为本次峰会最有影响力的领导人创造机会”②作为美国重整亚太地区秩序的制度工具，TPP的磨制过程也必然会因奥巴马总统缺席APEC峰会而出现波折。

　　奥巴马总统本人对缺席APEC峰会一事也颇感无奈，据中国国际广播电台新闻在线报道，“奥巴马在周二(2013年10月8日)记者会上称，他本来应该可以利用此次出访推动泛太平洋伙伴关系(TPP)磋商，并制衡中国的影响力。他说：‘我敢肯定，中国肯定不介意我缺席。有的方面我们存在分歧，他们现在可以畅谈他们的观点，比我在场的时候更自在。’”③

　　对此，美国舆论也十分担心因联邦政府关门所形成政治尴尬，可能造成美国“亚太再平衡”战略的搁浅。

　　依靠盟友、孤立中国一直是美国在亚太地区实施的主要战略思想，进行制度创设与加强联盟作用是落实这一战略的具体途径。通过设计和发挥TPP的制度框架作用，达到规范中国的政策行为、限制中国的发展空间目的。然而，自2008年世界金融危机以来，中国仍然表现出强劲的的经济增长动力和坚定的发展信心，中国政府在亚太地区实施睦邻友好政策也得到了更多亚太地区国家的理解和认同。1997年东南亚金融危机以来，中国与东盟国家合作加强，自贸区建设成就斐然，并形成了东盟国家与中国的“10+1”模式。“从经贸关系来看，2002年中国和东盟的双边贸易额只有782亿美元，十年后的2012年，中国和东盟贸易额已经达到4001亿美元。10年间增长了5.1倍;东盟成为了仅次于欧盟、美国的中国第三大贸易伙伴。东盟也是中国主要的海外投资市场，2003年时中国对东盟的投资额只有332亿美元，2012年已经超过了1000亿美元。中国近三分之一的海外投资集中在东盟国家。”④

　　在成果丰富的经贸合作基础上，中国在未来还会继续强化与东盟国家的友好交往关系，这将意味着，中国能否在东亚地区国际秩序调整中为自身设定合适的地位。“北京有足够的理由高密度、高强度地聚焦和改善与东盟的关系。虽然10个成员国组成的东盟成员没有一个可以称得上是‘大国’，但中国和东盟关系的质量和数量对一个崛起的中国来说其战略意义越来越重要。中国和东盟关系的性质，在相当大程度上将决定中国是否能够在亚太地区扮演一个‘领导者’的角色。”⑤

　　加强建立与地区国家间互信关系，与地区其他国家共同谋划互利共赢的良好地区秩序，是中国政府未来的努力方向，也是中国政府制度思维的成熟标志。

　　然而，中国在亚太地区实施其制度思维过程中，将会受到主要来自于美国的制度要求和联盟行为的干扰与制约。美国已经与亚太地区主要国家建立了牢固的联盟组织，这些联盟组织体现了美国对亚太地区安全事务的主导与干涉，也体现了亚太地区国家对美国的安全依赖。尽管美国整合国际秩序尤其是亚太地区国际秩序步履维艰，但是亚太地区国家对美国的安全信赖与对中国的敌意和偏见，使得中国不能顺利按照既定战略思维和制度行为，以主导者的身份整合东亚地区，乃至亚太地区的国际秩序。为了有效实施中国的战略思维和制度主张，中国政府需要践行更多可行、可信和有影响的真正惠及亚太地区至少是东亚地区各国的经贸主张，中国领导人为此已作出承诺，“中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行，愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持。新的亚洲基础设施投资银行将与域内外现有多边开发银行一道，共同合作，相互补充，共同促进亚洲经济的持续稳定发展。今后5年，中国进口商品将超过10万亿美元，对外投资将超过5000亿美元，出境旅游将超过4亿人次。随着中国国内需求特别是消费和投资需求扩大，将给国外投资者带来更多合作机会。”①

　　随着东盟国家与中国关系进一步密切，中国与亚太地区国家关系的进一步改善，以及各国对中国在经贸领域的更多依赖现象的出现，美国必将利用其在亚太地区的军事存在力量，发挥联盟国家作用，围堵和遏制中国。通过不断制造矛盾、挑拨事端，以军事合作和盟约承诺为借口营造紧张态势方式，分化中国与亚太地区国家发展经贸合作的注意力，破坏中国的发展进程，迟滞中国崛起的速度。朝鲜半岛安全困局、钓鱼岛争端以及南海主权争议的背后都可以见到美国的影子。

　　美国有理由相信，中国在南海领土争议中的强硬立场，及在钓鱼岛主权争议方面表现出来的坚定决心是中国实力增强的象征，也是中国开始争夺地区霸权的标志。中国一直被美国视为最具有实力威胁其全球领导地位的潜在权力大国，为了维护美国在国际体系中的主导地位，美国除了对中国实行必要的军事威胁、战略围堵、政治孤立、文化渗透等显性手段之外，必将继续以国际组织为隐性手段发挥制度权力对中国限制和约束的作用，特别是借经济合作之名，发挥国际经济组织的制度功能，创设出符和美国利益的制度框架，利用制度所产生的权力维护其国际社会的领导地位。

　　参考文献：

　　[1]〔美〕罗伯特·基欧汉.国际制度：相互依赖有效吗?[J].门洪华，译.国际论坛，2000(2)：77.

　　[2]叶江，谈谭.试论国际制度的合法性及其缺陷———以国际安全制度与人权制度为例[J].世界经济与政治，2006(12)：42.

　　[3]杜兰.美国力推跨太平洋伙伴关系战略论析[J].国际问题研究，2011(1).

　　[4]〔美〕罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].3版.门洪华，译.北京：北京大学出版社，2002：21.

　　[5]杨光海.论国际制度在国际政治中的地位和作用[J].世界经济与政治，2006(2)：51.

来源时间：2014/12/31   发布时间：

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