孙成昊：揭秘奥巴马的安全决策“小圈子”

    “是的，这里(五角大楼)该有个新领导了。”11月24日，当美国总统奥巴马程式性地感谢哈格尔在任期间对美国“应对长期威胁和当前挑战”所作的贡献后，哈格尔如是冷淡地回应道。

　　新领导马上有了人选。据《纽约时报》报道，一名美国政府高级官员在12月2日透露，奥巴马将提名60岁的阿什顿·卡特接替哈格尔成为新任国防部部长。这位继任者一度被哈格尔视为不舒服的“备胎”。

　　外媒注意到，在白宫宣布哈格尔辞职的新闻会上，这对昔日好友的表情都不愉快。两人都只字未提哈格尔离职原因，给外界空留揣测和想象，甚至有人调侃，难道“纸牌屋”剧情在现实中上演?

　　白宫长期与五角大楼不和

　　哈格尔是继盖茨之后、奥巴马政府内的第二位担任国防部部长的共和党人。哈格尔任职不到两年就辞职，可以说是无奈之举。或者说，“辞职”不过是委婉说法，“扫地出门”才是描述哈格尔窘境的贴切词语。

　　哈格尔从来不是奥巴马决策圈的心腹成员，奥巴马用之不顺，弃之可惜，此时离职不过恰逢其时。

　　而白宫素来与国防部关系紧张。这一点，从前任国防部长盖茨和帕内塔写的书中便可一探究竟。其中，最有名的一个桥段是，奥巴马首个任期内，时任国防部长罗伯特·盖茨在访问阿富汗时，吃惊地发现美军特别行动司令部里竟然有一部电话，直接连接到白宫一名高级国家安全官员。

　　“我就站在那里，让他们拆掉它。我告诉指挥官们，‘如果你们接到白宫的电话，就告诉他们见鬼去吧，要给我打电话。’”盖茨当时愤怒地说。

　　不过，被“扫地出门”有种种客观原因，但最根本的因素是，哈格尔始终未能融入奥巴马的核心小圈子。并且，他与奥巴马身边的“红人”、国家安全顾问苏珊·赖斯的关系并不好。

　　哈格尔曾批评政府对叙利亚和伊拉克政策，而赖斯恰恰是这些政策的主要制定者。就在上个月，哈格尔还向赖斯提交了两页的备忘录，详细述说对叙利亚政策的忧虑，直接指出政府对待叙总统阿萨德的态度不够清晰。哈格尔也意识到奥巴马喜欢依赖“小圈子决策”机制，担心奥巴马与过少幕僚讨论过多重要信息，但对此束手无策。

　　事实上，哈格尔已被彻底排除在决策过程之外。奥巴马和白宫都对哈格尔失去信任，认为他非但不能与白宫政策保持一致，还在暗中拆台。作为总统，奥巴马更喜欢统领一切，不愿“下放权力”，尤其喜欢将外交决策权牢牢抓在手里。不难想象，越战老兵哈格尔岂能忍受如此“冷遇”?于是，正如国安会发言人所说的那样，哈格尔早在今年10月就主动向总统提出辞职。

　　赖斯稳坐“小圈子”头把交椅

　　奥巴马是典型小圈子决策机制的践行者。这个小圈子几乎完全掌握白宫外交和安全政策的制定，成员主要包括总统本人、国家安全顾问苏珊·赖斯、白宫幕僚长丹尼斯·麦克多诺、美驻联合国代表萨曼莎·鲍尔等。奥巴马在2008年竞选时就与这些人关系密切，如今在缺少前国防部部长盖茨和前国务卿希拉里·克林顿这样敢于说硬话的人物时，奥巴马更是全力仰仗这批心腹幕僚。

　　其中赖斯稳坐小圈子的头把交椅，并与麦克多诺密切配合。作为国家安全顾问，赖斯显然过多干涉美外交事务，成为总统实际上的外交政策汇报人、各部门外交和安全政策的主要协调人。麦克多诺认为自己的角色就是协助赖斯，但不会参与政策制定。他把赖斯视为自己的朋友，并表示：“总统已经拥有最理想的国家安全顾问。”

　　赖斯和麦克多诺成功在白宫中营造了“我们对阵他们”的氛围，把其他同僚看作需要排挤的对手，而不是合作伙伴。他们在政策上基本保持一致，都对介入叙利亚内战、向乌提供武器打击亲俄武装势力持怀疑态度，有力影响了奥巴马在这些问题上的看法。赖斯和麦克多诺的决策策略更像一支竞选团队，总是通过国内政治的视角考虑国际政策选项，因此造成白宫与国防部、国务院在是否打击叙利亚、回应“棱镜门”事件、处理乌克兰危机、应对当前IS极端势力等问题上的分歧。不过，麦克多诺和赖斯却对外表示，总统对现在的内阁十分满意。

　　而现年44岁的萨曼莎·鲍尔，其人生履历就是移民实现“美国梦”的励志故事：穿着星条旗T恤衫来到美利坚，渐渐摆脱爱尔兰口音，获得孩童时期伙伴的认可，运动出色，最后在耶鲁大学获得一席之地。毕业后，鲍尔曾是哈佛肯尼迪政府学院教授、成绩斐然的记者，后成为奥巴马长期的核心幕僚。鲍尔因在人权领域方面的工作闻名，并在2002年凭《来自地狱的难题：美国和种族灭绝》一书获得普利策奖。奥巴马正是因为看了此书才决定联系鲍尔。

　　奥巴马挑选她出任驻联合国代表的原因不止于此，两人其实早已是工作上的伙伴。奥巴马当选参议员一年之后，鲍尔便离开哈佛大学成为奥巴马的幕僚。在奥巴马竞选总统期间，鲍尔与兹比格涅夫·布热津斯基、罗伯特·马利、苏珊·赖斯一起成为奥巴马的外交顾问。随后，鲍尔曾担任奥巴马政府顾问和美国安会多边事务和人权领域的负责人。2011年推翻卡扎菲的行动扩大为内战后，鲍尔终于有机会可以实践其长期倡导的干涉主义政策，与希拉里、赖斯共同敦促奥巴马干涉利比亚事务，被公认为是美推翻卡扎菲政权的主要政策制定者之一。同时，鲍尔也帮助政府处理了阿拉伯剧变等其他外交挑战。如今成为美驻联合国代表后，鲍尔对俄态度极其强硬，并在其他议题上积极为美寻求各国支持。

　　“小圈子”排他性严重

　　从遴选哈格尔担任国防部部长多少也能够反映这一小圈子的局限性。哈格尔不仅缺乏处理国家安全事务的经验，还不具备前任盖茨和帕内塔那样的领导力。选择哈格尔证明这个小圈子在国防领域“知人善用”的能力极其有限，竟然还得从奥巴马当选总统前的参议院“熟人”中寻找合适人选。

　　也许哈格尔确实不够好，但更多问题出在小圈子的封闭性上。从美国历史上看，奥巴马不是第一个靠小圈子决策的总统。在尼克松总统任内，其国家安全顾问亨利·基辛格就几乎一手遮天，把权力发挥得淋漓尽致，后来身兼国家安全顾问和国务卿两个重要职务时，几乎掌控白宫政策制定的全过程。基辛格的个人能力决定了这一决策机制也能催生有效政策。但历史同样能给出很好的反面例子：前总统小布什发动伊拉克战争就主要依靠了3个男人和1个女人的意见，分别是副总统切尼、国防部部长拉姆斯菲尔德、副部长沃尔福威茨和另一个赖斯——康多莉扎·赖斯。

　　奥巴马政府小圈子的排他性可以说是历届美国政府中最严重的。哈格尔和国务卿克里都是受害者。《纽约时报》甚至把被拦在白宫决策大门之外的克里比作《地心引力》中初上太空的瑞安·斯通，处于一种游离漂浮状态。这一点在一年前处理是否打击叙利亚问题上可见一斑。奥巴马与麦克多诺在白宫草坪闲庭漫步之后，突然宣布空袭巴沙尔必须先寻求国会授权。然而，就在几小时前，克里才公开警告巴沙尔：美国将很快采取行动。奥巴马的言辞无疑扇了克里一记响亮的耳光。有趣的是，国会否决空袭叙利亚，却又是克里“不计前嫌”挺身救主，与俄在叙利亚毁灭化学武器方面达成协议。

　　不过，前国防部部长盖茨和帕内塔的回忆录却没给奥巴马以白宫为中心的团队留任何面子，亮出了刺眼的“差评”。帕内塔写道，白宫团队“急急忙忙想摆脱伊拉克”，回绝了五角大楼提出的2011年后美国仍需保留一定驻军的建议，结果“伊斯兰国”崛起，来势汹汹。盖茨则更露骨地写道，“高级军官怀疑、不信任包括总统和副总统在内的白宫官员，这成为困扰我的最大问题。”

　　奥巴马还需要寻求真正的“解药”

　　继任者阿什顿·卡特曾担任国防部常务副部长，是一名学者型官员，对防核扩散颇有研究。那么问题来了，奥巴马能够容忍个性强硬如盖茨、帕内塔的国防部部长吗?如果可以，阿什顿·卡特将是不错的选择。

　　但是，无论谁执掌五角大楼都无法根本解决奥巴马政府决策机制的弊端。任何一位继任者都会盘算，白宫究竟能给自己多大的自由空间完成本职工作。新任部长上台后将面对一系列挑战，军费、“亚太再平衡”战略、阿富汗、伊拉克、叙利亚问题等。卡特上任后有可能发现，更严峻的挑战是决策权仍由总统及其白宫小圈子把持，而这些心腹幕僚往往缺少独立立场，缺乏外交与安全事务的知识和经验。

　　如今，奥巴马拒绝聆听圈外人士的意见，这个问题自击毙本·拉丹后就一直存在。如此一来，撤换国防部部长不会根本改变美国对外战略，“亚太再平衡”应会继续推进，美国也难以从中东乱局脱身，尤其是白宫团队的精力仍会受中东局势牵扯。

　　解铃还需系铃人。无论国家安全团队的决策机制如何变化，都体现了总统的需求和愿望。如果奥巴马不愿意正视小圈子机制存在的问题，不愿意纠正过去两年犯下的决策错误，再怎么遣兵调将，那也只会是“铁打的营盘流水的兵”。

　　这么看来，也许哈格尔辞职的原因究竟是什么已不重要，重要的是奥巴马外交与安全团队运转不灵的弊病已暴露无遗，解雇一名政策“轻脚印”内阁官员无非是一剂快捷便利的“猛药”，或者“毒药”。无论答案是什么，疲于应付的奥巴马还需要寻求真正的“解药”。

　　(作者单位系中国现代国际关系研究院美国所)