刘国柱：美国“亚太再平衡”战略面临的挑战

作者：刘国柱  来源：《美国研究》2014年第3期

　　奥巴马政府的亚太战略调整，经过了“转向亚太”、“重返亚太”的概念表述之后，最终定位于“亚太再平衡”。奥巴马政府对亚太战略概念表述的变化，固然有避免给人留下围堵中国的印象，但“再平衡”一词较之前两者，更能体现亚太国际关系的格局和美国的亚太战略意图。经过奥巴马第一任期对“亚太再平衡战略”的实施和第二任初期的调整，这一战略的目标日益清晰，但内涵依旧模糊;战略设计也存在着矛盾及不平衡性，从而使得这一战略必将继续面临来自多方面的挑战。

　　首先，对美国“亚太再平衡战略”的最大挑战莫过于亚太地区国际关系格局的总体走势，即区域多极化趋势。尽管美国官方和智库学者为“亚太再平衡战略”做了各种诠释，但包括奥巴马总统在内的几乎所有美国政要都承认，美国推动“亚太再平衡战略”，就是要确保美国在这一地区的领导地位。如奥巴马总统在2009年11月访问日本时所强调的：“作为美国首位太平洋总统，我向你们承诺，美国这个太平洋国家将加强并继续维持我们在这个全球至关重要地区的领导地位。” 美国前国务卿希拉里也强调，美国将外交、经济、战略和其他所有国策的中心锁定在亚太地区，旨在“帮助美国在本世纪延续其领导地位”。 我们从中可以看出，美国试图要维护的，恰恰是自第二次世界大战以来，亚太地区国际关系格局的“不平衡”状态，也就是维护美国在亚太地区的主导地位。纵观第二次世界大战以来的亚太国际关系格局，这一地区的战略力量对比从未出现过平衡。无论是在冷战时期，还是在后冷战时代，无论是在政治领域还是在军事领域，美国及其盟友尤其是美日同盟，一直在亚太地区拥有压倒性的优势地位，其主导地位并未真正被撼动过。

　　进入21世纪后，尤其是自2008年金融危机后，亚太地区的国际关系格局正在发生重大变化。与美国在危机中步履蹒跚、经济复兴缓慢形成对照的是，这一地区其他经济体表现出活力和强劲的发展势头。笔者以为，这一地区起码有两种力量在撼动美国在这一地区的主导地位。最强大的力量来自中国。随着中国的快速发展，中国在亚太地区的影响力逐渐扩大。无论是在经济领域还是在科技领域，还是在军事领域甚至意识形态领域(尤其是在发展模式方面)，美中之间的差距在逐渐拉近，而且这种差距会随着时间的推移变得越来越小;第二种力量来自东盟，东盟虽然是一个较为松散的亚太区域组织，但在这一地区的政治、经济整合过程中却在发挥着越来越大的作用。而且，东盟国家的经济从金融危机中恢复较快，是最近几年全球经济发展的重要引擎之一。尽管内部也存在着诸多矛盾，但一个日渐强大、在亚太地区政治经济发展过程中发挥越来越大作用的东盟，确是这一地区任何国家都无法忽视的重要力量。 世界的多极化是难以逆转的大趋势，亚太地区同样如此，美国长期主导的局面恐怕越来越难以维持。无论是这一地区的政治安排，还是经济运行，这一地区的国家将拥有越来越多发言权。所以，以维护美国在亚太地区主导权为目标的“亚太再平衡战略”，明显不符合这一地区国际关系格局的发展趋势。亚太地区的多极化构成了美国亚太再平衡战略的最大挑战。

　　其次，对美国“亚太再平衡”战略的另一个挑战来自这个战略概念本身，即这一战略对目标的设定，存在着一些隐晦不明、甚至自相矛盾的地方。按照奥巴马第二任期负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel　Russel)的说法，美国的再平衡战略有三大支柱：一是加强和深化美国与地区盟友即日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾的同盟关系;二是加强地区机制建设，深入参与东南亚国家联盟地区安全论坛、东亚峰会等地区机制;三是与地区新兴大国，尤其是中国构建更好和更牢固的关系。 其中，美国亚太再平衡战略在具体实施过程中，第一和第三支柱之间难以平衡，彼此很容易形成对冲。

　　在奥巴马的第一任期，美国的亚太再平衡战略主要体现在军事领域。一是加强在亚太地区的军事部署，最明显的指标就是到2020年，将美国60%的海军力量部署到亚太地区;二是加强与亚太地区盟国的军事合作，包括向这一地区盟友提供更先进的军事装备，增强与这一地区盟友的联合军事演习。其中，增加在亚太地区的军演规模和次数，是美国宣布重返亚太后，在军事部署上的一个显著特点。2010年，美国主导的联合军演超过一半以上是在亚太地区举行;2011年，美国在亚太地区进行的军演达到了172次，几乎平均每两天就有一次。美国的高级将领也宣称，现在，美国的军事基地和精锐武装力量像冷战时期包围苏联一样，将中国包围的严严实实。 美国的上述举动及言行让亚太地区的国家确信，美国的亚太再平衡战略就是针对中国的，这产生了两个后果：一方面，亚太地区多数国家对美国的亚太再平衡战略产生了矛盾的心态。这些国家非常重视与中国在经济方面的合作，它们希望与中美双方都维持良好的关系，以便从中美双方获得最大的经济利益，所以不希望在中国和美国之间做出选择。这在东盟国家表现最为明显，绝大多数东盟国家希望中美可以友好相处，这样，他们的后院就不会出现激烈的竞争。这种态度本身就是对美国亚太再平衡战略的一种挑战;另一方面，美国在亚太再平衡战略中传递出来的信息，明显是加强了一些国家尤其是日本和菲律宾同中国对抗的信心，这些国家期待来自美国更有力的支持，以便在同中国的领土争端中占据上风，这必然导致这一地区领土争端的持续升温和局势的紧张。中菲黄岩岛争端和中日钓鱼岛争端的升温，很明显受到了美国亚太再平衡战略的影响。中国与上述国家的争端，不可避免地会让美国被盟友拉入与中国对抗的第一线，为东海或南海中的几块礁石或荒岛与中国发生冲突的危险在升高。对日、菲而言，其出发点是如何利用美国来维护本国的国家利益，是否有利于美国的国家利益则不在他们的考虑范畴。这种局面对正在构建的“中美新型大国关系”构成了极大的冲击。

　　美方将与中国构建更好和更牢靠的关系列为“亚太再平衡战略”的三大支柱之一。很显然，美国日益认识到，无论是全球性的问题如气候问题、全球经济复苏问题，还是地区性的事务如朝鲜问题、伊朗核问题、叙利亚问题等，美国都需要来自中国的合作。只有中美通力合作，才有可能解决这些问题。

　　第三，对美国“亚太再平衡战略”的第三个重大挑战来自美国自身的经济状况，即美国是否有足够的财力去实施亚太再平衡战略。

　　一方面，美国高调提出亚太再平衡战略，提高了这些国家对美国的期望值。然而，作为一个全球性大国，美国自身的资源存在着一个在全球不同区域分配的问题，美国在不同地区的盟友也存在着“争抢”资源的问题。如占美国对外贸易利润50%以上的欧洲，在美国提出亚太再平衡战略后，一直在呼吁美国不可忽视欧洲。自第二次世界大战结束以来，中东地区的局势从未平静下来，叙利亚问题、伊朗核问题、阿以冲突与矛盾，随时都会将美国的精力和资源拉扯过去。同样致力于大国复兴的俄罗斯，也被美国的一些政治家视为潜在的威胁。所以，亚太地区之外局势是否能够按照美国设想的方向发展，答案远不是清晰的，而是存在着很多的变数。由此，世界其他地区局势的任何变化，都必然会导致美国重新进行资源的再分配，这必然会给美国的亚太再平衡战略带来影响甚至冲击。

　　另一方面，美国政府资源内部分配的再平衡也将影响到美国亚太再平衡战略。美国政府债务上限已经达到17.5万亿美元，政府强行减支计划需要包括军事、外交等在内的各个部门的配合。据国防部长哈格尔(Charles　Hagel)透露，2012年，美国国防部强行减支370亿美元，2013年又要吸收消化520亿美元强行减支，未来10年将强行减支5000亿美元;除此之外，未来十年还要削减4870亿美元的国防开支。如果没有新的预算计划，五角大楼未来十年总共减支近一万亿美元。 所以，仅仅从军事领域看，美国的亚太再平衡战略必然也会受到政府财政状况的影响。而且，减支涉及到的不仅仅是军事领域，亚太再平衡的外交和对外援助等方面几乎也都受到美国政府减支计划的影响。

　　对美国政府是否有足够的资源实施亚太再平衡战略，怀疑的声音几乎从未间断。普林斯顿大学讲师、美国前主管亚太事务的助理国防部长詹姆斯·希恩(James Shinn)说：“首先，‘再平衡’也好，‘转向’也好，不管用什么词，这是个好主意;第二，宣布这样一个战略，但是却不把将足够的资源投入其中，这是个特别糟糕的主意……;第三，这个问题多么糟糕取决于实施战略需要多少资源，而我们预算削减的讨论和更长期的四年国防计划重新评估又可能允许我们提供多少资源。” 霍普金斯大学中国问题专家蓝普顿(David　Lampton)也认为，美国亚太再平衡战略的现实基础是，可能无力提供的美国资源和无法完全兑现的盟友资源。2013年10月美国政府关门和奥巴马缺席亚太经合组织峰会，更是加大了亚太地区国家对美国实施亚太再平衡战略能力的疑虑。

　　第四，对美国亚太再平衡战略的第四个重大挑战来自经济领域。作为美国“亚太再平衡战略”的经济支柱———“跨太平洋贸易伙伴关系协定”(Trans-Pacific　Partnership，TPP)，被视为是美国有能力转向亚太并且在亚太地区的经济架构上发挥领导作用的一个重要象征，同时也是美国主导亚太地区经济和贸易的运行规则的尝试。“跨太平洋贸易伙伴关系协定”原本只是文莱、智利、新西兰和新加坡4国2005年签署的四国自由贸易协定(FTA)，随着美国的加入并在其中发挥主导作用，“跨太平洋贸易伙伴关系协定”的角色开始发生变化，被美国定位为高标准的多边贸易和投资平台。美国主导“跨太平洋贸易伙伴关系协定”，并将其作为实现本国战略和利益的重要工具，既改变了“跨太平洋贸易伙伴关系协定”的初衷，也让这一多边贸易和投资平台的发展前景充满了多种不确定性。

　　一方面，“跨太平洋贸易伙伴关系协定”的高门槛将这一地区的第二大经济体、2013年跃居为世界最大贸易国的中国排除在外，绝非是对这一地区贸易与投资体系的合理安排，难以吸引亚太地区国家的积极响应。“跨太平洋贸易伙伴关系协定”的规则是按照欧美发达国家的标准制定的，中国在国有企业改革、政府采购、知识产权等领域，尚难以达到“跨太平洋贸易伙伴关系协定”的标准，近期考虑加入谈判有一定的难度和顾虑。但在贸易和投资领域，能够为这一地区国家提供最大红利的，恰恰是中国。在经济上与中国建立更密切的联系已经成为亚太地区国家的首要选择，中国也有意识地让这一地区国家分享中国经济发展的成果(这可以称之为经济溢出效应)。在这种情况下，排除了中国的“跨太平洋贸易伙伴关系协定”对亚太地区国家的吸引力大打折扣。

　　另一方面，亚太地区国家多为发展中国家，国营企业在国家经济中所占比例较高，市场经济的发达程度同样比不上欧美国家。如参加谈判的马来西亚、越南等国，其经济自由化程度并不比中国高，这决定了参加谈判的亚太地区国家，在面对高标准的“跨太平洋贸易伙伴关系”规则时，势必为了本国的国家利益据理力争。这也让围绕“跨太平洋贸易伙伴关系”的谈判不会一帆风顺，甚至可能会困难重重。原定结束“跨太平洋贸易伙伴关系”谈判的时间从2013年10月推到年底，到年底谈判依然没有达成，何时能结束谈判还是未知数。

　　即使围绕“跨太平洋贸易伙伴关系”的谈判能够在近期结束，但随着这一地区另一个标准相对低一些的多边贸易平台———“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判进程的加快，将形成一个涵盖东盟和中、日、韩、印、澳、新六国的自由贸易区，“区域全面经济伙伴关系”与“跨太平洋贸易伙伴关系”并存的局面已经难以避免。需要指出的是，亚太地区一些国家如印度、印度尼西亚、菲律宾等对“区域全面经济伙伴关系”表现出浓厚的兴趣，但对“跨太平洋贸易伙伴关系”却采取了回避的态度;另有一些国家如泰国、越南、马来西亚、澳大利亚、新西兰等，则是两边押宝。随着“区域全面经济伙伴关系”的建立，“跨太平洋贸易伙伴关系”在亚太地区经济中的地位和作用会被稀释，在美国亚太再平衡战略中的地位同样会受到影响。

　　综上所述，基本可以判断，与美国外交史上的重大亚太政策如门户开放政策、尼克松主义等相比，奥巴马政府的亚太再平衡远不是一个意图明确、内容清晰的战略，这一战略本身不仅会加深中美两大国间的互疑，而且已经造成远东地区紧张局势的加剧，其后果也不符合美国的根本利益。而且，美国的资源如何配置，如何在不同战略区域进行平衡，如何在不同领域间进行平衡，都是美国决策者无法回避的现实。奥巴马第二任期将继续实施亚太再平衡战略，也会根据实施过程中暴露出来的问题，对这一战略本身进行修正。可以预见，亚太再平衡战略将继续存在，其内涵将不断调整和变化。

来源时间：2014/12/31   发布时间：

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