中美军事交流机制建设：将重点议题制度化

作者：左希迎  来源：中国社会科学报

　　当前，军事交流成为中美两国关系最为重要的领域之一，两国军事关系发展势头不错，双方互访不断。然而，长时间以来，中美军事关系一直停滞不前，这是因为两国在某些问题领域难以取得突破，中美两国军事互信严重缺乏。当两国关系遇到严重困难的时候，军事关系往往首当其冲。特别是在中国军事力量持续提升、美国重返亚太的国际环境下，中美两军之间的龃龉屡见不鲜。造成两国军事关系难以突破的问题有些是历史遗留问题，有些是近年来逐渐凸显的问题。

　　对台军售问题。对台军售问题作为中美关系的一个顽疾，在两国建交谈判过程中并没有得到解决，这为后来中美两军的纷争埋下了伏笔。在1982年的《八一七公报》中，美国政府承诺逐步减少对台军售，并经过一段时间实现最后的解决。但美国政府并未遵守其诺言。在此后的30多年，对台军售数额越来越大，武器越来越先进。奥巴马上台后更是变本加厉，分别在2010年和2011年两次对台军售，总计122.44亿美元，此举严重损害了中国的核心国家利益，阻碍了两国的军事交流。从目前来看，美国无意停止对台军售。例如，2013年8月1日，美国众议院通过了《2013台湾政策法案》，谋求继续推动对台军售。2014年4月7日，美国众议院通过所谓的《2014年确认“台湾关系法”与军舰移转法案》，再度要求奥巴马政府对台出售佩里级巡防舰。

　　近海侦察问题。中美近海侦察问题是指美国在中国专属经济区海域及其上空频繁地进行海空侦察测量活动，从而引起中美纠纷和冲突。回顾历史可以发现，美国在中国近海进行情报侦察并非新出现的问题。新中国成立以后，美国一直对中国进行侦察活动，但受限于冷战时期特殊的国际环境，这一问题并未成为中美关系的核心议题。冷战结束后，随着中国国力的提升，中美两国在这一领域的博弈逐渐凸显。2001年4月1日的撞机事件发生后，引起了中美两国关系的危机，并加剧了两军之间的不信任。近年来中美在这一领域没有取得突破，还有日趋严峻之势。由于美国在西太平洋的战略需求，以及中美双方对国际法的理解不同，这一问题恐怕将长期困扰中美军事关系。

　　“反介入”和“区域拒止”问题。2010年，美国《四年防务评估报告》指出，空军和海军应该合力发展出一套空军和海军联合作战的新概念，加强空军和海军之间的配合，应对美国面临的“反介入”和“区域拒止”的威胁。事实上，中国将“反介入”和“区域拒止”作为中国军事战略的重中之重，乃始于1996年台海危机时美军干涉中国内政，目的是为了应对美军的干涉，其作用在于延缓美军投送力量集合，使之不能有效到达中国领土，或者在美军进入时将其击败。

　　网络安全问题。网络安全作为近年来兴起的“非传统”因素，迅速在中美军事关系中占据了重要的地位。在网络安全领域，中美两军之间的攻防战日趋激烈。其中，美国以“互联网自由”为核心理念，秉持一种进攻性的互联网自由战略，给中美两军关系带来了巨大的挑战。从两军在网络安全问题上的博弈过程来看，以“棱镜门”为界可以分为两个阶段：在第一个阶段，美国占据道德高地，持续指责中国攻击美国网络，并严重损害了美国国家安全。在此阶段，中国话语权较少，处于被动地位。在第二个阶段，“棱镜计划”(PRISM)曝光后，美国丧失了在网络安全领域的道德高地，中美双方的话语权越来越平衡，但是中美在什么是可以接受的网络间谍活动这一问题上存在争议。由于美国在网络安全方面秉持双重标准，一方面禁止他国对美国进行网络攻击，另一方面长期攻击其他国家网络，这引起了其他国家的激烈反应。网络安全对中美两军的影响是深刻的，原因在于互联网某种程度上还是丛林社会，仍缺乏互动的规则，中美两军对彼此的底线不清楚。受此影响，两军对彼此意图的认知仍然充满了不确定性，这更加扩大了中美军事不互信的鸿沟。

　　军事不透明问题。在军事实力层面，美军不仅怀疑中方隐瞒中国实际军费数额，还批评中国故意隐藏军事实力。其实，在军事实力上，中美两国的军事不透明是对等的，当美国在批评中方不透明时，美军同样对中方缺乏透明度。

　　除此之外，还有诸多因素限制着中美军事交流，例如，美国对华高技术出口问题、防止核扩散问题、钓鱼岛问题、南海问题和朝鲜半岛问题等。在不同的国际环境下，议题的重要性也有所差别。相对来说，以上五个问题对中美军事关系的影响更为持久，涉及两军的核心利益更为深入。

　　近二十年来，中美军事关系机制建设取得了一定的成就，很大程度上增进了军事互信。总体来说，当前中美军事交流的制度性安排主要有中美军舰互访机制、国防部副部长级防务磋商、人道主义救援减灾交流机制、中美军事环保信息交流机制、中美海上军事安全磋商机制、中美国防部工作会晤、中美战略安全对话等。那么，如何拓展中美军事交流的领域?如何将中美军事交流制度化?笔者认为，中美双方可以在以下三个领域取得突破。

　　首先，拓展两国在多边安全框架中的军事交流与合作。拓展两国的多边合作包含两个层面的含义：一方面，将已经存在的多边合作制度化。当前中美两军在国际维和、打击海盗、反恐怖主义等领域形成了一定的合作，两军可以将这些领域的多边合作制度化，成为两国军事交流的重要平台。这些领域大多不涉及核心利益，两国共同利益较多，制度化相对容易。另一方面，两国需要在一些重要领域创设多边安全合作机制，这些领域可以包括多国联合军演机制、多边安全合作机制和多边网络安全对话机制等。事实上，随着军事交流的需要，中美两军在多边安全框架下已经有所互动。例如，香格里拉对话就已经成为中美两军在亚太多边安全框架下互动的新平台，中美在一些重要的议题上交锋，有利于两军了解彼此战略意图。再如，中国今年首次参加了环太平洋军事演习，有利于提升中美军事交流的水平。中美建设多边安全合作机制的意义是巨大的，如果在这一方面取得突破，则意味着两国可以在不同层次、不同领域上将双边或多边合作制度化，由此可以形成一个更为复杂、立体的军事交流体系，在这个体系中不同的机制互相嵌入在一起，从而有利于两国战略信任的形成。

　　其次，巩固高层交流机制，夯实中层和基层的交流机制。从交流的层次来看，两军在高层上的互动更多一些，然而当前的交流并不足以消除不信任，因而需要进一步加强两军高层的交流，并将这些对话机制制度化。例如，中美两军在海上安全问题的交流已经比较深入，并形成了中美海上军事安全磋商机制，但是这种讨论仍有很大补充和加强的空间。

　　再次，将重点议题纳入制度化轨道，使之可操作化。中美军事关系的困境在于，美国在一些议题上拒绝让步，难以消除阻碍两军交流的难题。为此，两国未来可以作为的是，将这些议题制度化、可操作化，着手解决这些难题。当前中美两国领导人已经在这些领域有所作为。例如，在安纳伯格庄园会晤中，习近平主席在与奥巴马总统会见期间提出的两点重要倡议，即探讨建立中美两军重大军事行动相互通报机制和公海海域海空军事安全行为准则。这一努力实质上就是将这些难题制度化，两国推动共同解决这些问题。在2014年11月北京APEC会议期间，中美两国元首共同宣布完成建立重大军事行动相互通报信任措施机制和海空相遇安全行为准则的文本签署，这是两军关系稳定和发展的制度化保障。通过这种机制建设，可以增进沟通，避免双方对彼此意图的猜忌。

　　综上分析，当前中美两军已经建立了一系列对话机制，这些对话机制对于加强交流、提升军事互信起到了一定的作用。但必须正视的是，中美两军仍在诸多领域没有建立起对话机制，机制建设仍然是双方的重要任务。在美国掌握主动权的现实面前，如何进行新机制建设，这对中国来说显得尤为重要。

　　(作者单位：中国人民大学国际关系学院)

来源时间：2014/12/13   发布时间：2014/12/13

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